基本公共服務體系風險研究
——基于體系制定和執行過程的視角

(西北政法大學 陜西 西安 710063)

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基本公共服務體系風險研究
——基于體系制定和執行過程的視角

曹聰聰

(西北政法大學陜西西安710063)

基本公共服務作為一項公共政策，在制定和執行中存在著各種潛在風險。本文首先解釋一些核心概念，然后運用信息不對稱、委托代理機制等理論對基本公共服務體系制定和執行中的風險進行分析，接著運用有限理性、機會主義等理論對風險原因進行分析，最后提出要建立合理的防范機制對潛在風險進行有效防范。

基本公共服務體系；制定和執行；風險

基本公共服務是關乎人民福祉的一個最基本保障，也是我國建立服務型政府的重要體現。當前專家學者對這方面的風險研究大都是從某個方面切入，而對基本公共服務體系從制定到執行過程中存在的風險缺乏系統研究。本文綜合運用文獻資料法、政策文本分析法，分析該體系制定與執行過程中可能存在的風險及風險產生原因，并提出合理的防范機制。

一、核心概念

(一)基本公共服務。基本公共服務指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務①。

(二)基本公共服務體系。基本公共服務體系指由基本公共服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式及績效評價等內容所構成的系統性、整體性的制度安排②。

(三)風險。風險指在某一特定環境下，在某一特定時間段內某種損失發生的可能性。

二、基本公共服務體系制定過程中的風險

(一)溝通不暢帶來的風險。基本公共服務體系在制定中可能存在信息不對稱或溝通渠道不暢通問題，使各相關部門及體系制定者不能充分了解民眾的真實需求，從而使體系不健全。

(二)體系不能充分適應變化著的環境。基本公共服務體系制定時，是根據當前環境及對體系所覆蓋的時間段內環境的合理預測制定的，這種預測本身就帶有一定程度的不確定性；加之環境處于不斷變化之中，且體系從制定到執行還有一定的過程，這就可能導致體系跟不上環境變化，出現體系在制定時合理而到執行時落后的風險。

三、基本公共服務體系執行過程中的風險

(一)基于信息不對稱和委托代理機制產生的道德風險。在基本公共服務體系中，參與者包括公眾，體系的制定者及執行者，這就會形成兩種委托代理關系：一是由公眾和體系制定者所形成的委托代理關系；二是由體系制定者和執行者所形成的委托代理關系。在第一種關系中，公眾追求自身基本需求的滿足，而政府追求社會和諧及自身統治地位的穩定；在第二種關系中，體系制定者追求體系中各項內容和指標的順利實現，而體系執行者考慮自身所在部門的事務。因此在信息不對稱情況下會產生道德風險。

(二)權責不明確帶來的風險。從基本公共服務體系十二五規劃中可以看出，在每一項服務的國家基本標準中，“支出責任”欄中大都是“中央與地方財政按比例分擔”或是“地方政府負責，中央財政適當補助”字眼，具體分擔比例及補助范圍缺乏詳盡說明，這容易造成具體執行中的效率低下。

(三)體系對象規模大帶來的風險。基本公共服務體系波及面眾多，不同的個體或社會階層，甚至同一階層的人需求也不盡相同，而該體系致力于滿足公眾最基本的需求，因而可能會出現體系目標不能覆蓋所有利益相關者的風險。

四、風險原因分析

(一)有限理性。有限理性決定了人不能在任何情況下都作出最優選擇，從而就引發了次優問題的出現。在體系制定和執行過程中，各主體的有限理性使體系可能是次優的，即可能出現體系制定不完善，執行不到位的風險。

(二)機會主義。在委托代理行為中，委托人與代理人之間由于信息不對稱、契約不完全等原因產生的道德風險、逆向選擇等都屬于機會主義行為③。在體系執行過程中，由于前述兩種委托代理關系的存在，使得在執行過程中會存在道德風險。

(三)信息不對稱。在制定過程中，各相關部門及政策制定者與民眾之間存在信息不對稱，導致民眾需求不能完全被政策制定者了解從而可能產生體系不健全風險；在執行過程中，由于信息不對稱的存在，出現了上述兩種委托代理關系，在每一種關系中，由于委托人和代理人利益訴求不一致，可能產生道德風險④。

五、風險防范機制的構建

(一)建立健全公眾參與機制。建立健全公眾參與機制的實質是將公眾對公共需求及基本公共服務執行中的問題交給社會活動主體評判，政府只發揮指導作用。例如，可開放公眾參與官方網絡平臺，減少信息不對稱和溝通不暢帶來的體系不健全的風險及道德風險。

(二)構建動態調整機制。為避免環境不確定性導致的風險，可構建動態調整機制，即在體系執行過程中，根據環境的發展變化及公眾的反饋，對體系中不合適或不再適應當前環境的部分及時做出合理調整，使體系更完善。

(三)完善基本公共服務法治保障體系。為保障基本公共服務各環節依法規范進行，必須進一步完善基本公共服務法治保障體系，減少體系制定不精細的風險及道德風險。

(四)建立健全效率引導機制。為避免政府自身評價產生的形式化、表面化問題，可引入第三方評估機構進行體系執行中的績效考評，強化效率引導作用，督促體系執行者依法合規履行職責。

基本公共服務是社會公眾生存和發展的最基本需求，健全和完善基本公共服務體系是保障基本公共服務有效實施的重要舉措，而本文主要是從風險管理的視角，運用信息不對稱理論、委托代理機制、機會主義等對基本公共服務體系制定和執行過程予以分析，并提出合理的風險防范機制。通過對體系制定和執行過程中潛在風險的深入分析，找出風險存在的根本原因，并提出風險防范機制，使基本公共服務體系越來越完善，基本公共服務得以更好的實施。

【注釋】

①國家基本公共服務體系“十二五”規劃.

②國家基本公共服務體系“十二五”規劃.

③孫衛敏.代理人道德風險與機會主義的防范[J].東岳論叢,2005(03).

④張麗潔.淺談公司治理與會計信息質量的相關性[J].當代經濟,2012(06).

[1]李天舒.完善基本公共服務監督問責機制[J].黨政干部學刊,2015(10).

[2]遼寧省基本公共服務體系發展規劃(2013-2015年)[R].遼寧省人民政府公報,2014.

[3]錢林.政府購買公共服務過程中信息不對稱問題研究[D].華東政法大學,2015.

[4]丁煌，李曉飛公共政策執行過程中道德風險的成因及規避機制研究—基于利益博弈的視角[J].北京行政學院學報,2010(04).

[5]梁福秋.理性與選擇—西蒙的有限理性理論與科爾曼的理性選擇理論比較研究[J].科教導刊,2011(09).

曹聰聰(1993-)，女，漢族，山西臨汾人，碩士研究生在讀，西北政法大學商學院財務審計與風險管理專業，研究方向:財務管理與公司治理。