行政公益訴訟制度的構(gòu)建

傅國云

內(nèi)容摘要：行政公益訴訟旨在通過司法判決強制行政機關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)，其具有直接的強制力，作為公益訴訟被告的行政機關(guān)也會面臨新聞媒體和社會輿論等諸多壓力。但行政公益訴訟須耗費司法成本和行政成本，故其主要意義不在訴訟本身，重在增強訴前監(jiān)督的效力，使得行政違法行為解決在訴之前。鑒于此，本文根據(jù)檢察權(quán)的憲法定位和司法規(guī)律，提出行政公益訴訟應(yīng)當遵循的基本原則、范圍和程序，以期為頂層設(shè)計提供有益的參考。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 基本原則 訴前監(jiān)督 程序設(shè)計

行政公益訴訟重在提升檢察機關(guān)訴前監(jiān)督的效力，盡可能避免啟動成本昂貴的訴訟救濟。因此，應(yīng)當按照檢察權(quán)屬性和憲法定位，遵循司法規(guī)律，科學(xué)界定行政公益訴訟的基本原則、范圍，合理設(shè)計監(jiān)督程序。

一、行政公益訴訟的基本原則

（一）職權(quán)法定原則

檢察機關(guān)應(yīng)當嚴格按照法律規(guī)定的范圍、對象、條件和方式履行職責(zé)，不能越權(quán)解釋法律自我授權(quán)，否則就會失去監(jiān)督的正當性。因此，在相關(guān)法律尚未出臺的情況下，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，必須得到全國人大常委會授權(quán)，確保各項改革均在法治框架下進行，通過實踐探索為頂層設(shè)計和完善立法積累經(jīng)驗。有的地方檢察機關(guān)缺乏法治思維，違背司法規(guī)律，盲目開展對行政行為的檢察監(jiān)督，造成對正常行政管理的不當干預(yù)。

（二）比例原則

違反比例原則的行為具體表現(xiàn)為：一是行政違法行為嚴重損害了國家利益、社會公共利益。對于輕微的行政違法或行政瑕疵，一般由行政機關(guān)內(nèi)部解決，即檢察機關(guān)對行政行為實施法律監(jiān)督應(yīng)當具有必要性，主要針對涉及社會公共利益的重大行政違法行為，這是專門法律監(jiān)督與一般監(jiān)督的區(qū)別所在。二是訴訟不停止執(zhí)行，以免造成對行政執(zhí)法的不當干預(yù)。有學(xué)者認為檢察機關(guān)起訴，應(yīng)立即停止行政行為的執(zhí)行。這種觀點與比例原則相悖，也不符合行政效率原則，而且重大行政行為一旦錯失良機將無法修復(fù)，會嚴重影響正常的社會治理。基于行政管理涉及高度專業(yè)性、技術(shù)性，一旦進入訴訟，行政執(zhí)法行為的性質(zhì)及如何處理應(yīng)當由法院裁斷。“訴訟不停止執(zhí)行”的原則仍然適用于行政公益訴訟，以免造成對行政執(zhí)法的不當干預(yù)。

（三）事后監(jiān)督原則

行政管理專業(yè)性、技術(shù)性強，社會治理所涉及的公共政策錯綜復(fù)雜，許多行政行為須快捷高效，機不可失。故檢察機關(guān)不宜介入事中監(jiān)督，以免造成對正常行政管理的干擾，影響行政效率。同時，行政執(zhí)法活動涉及社會諸多領(lǐng)域，面廣量大，事無巨細，檢察機關(guān)追求行政過程的監(jiān)督勢必會力不從心，有名無實。如有些基層檢察機關(guān)探索與工商、環(huán)保等部門聯(lián)合專項執(zhí)法活動，監(jiān)督往往流于形式，演變?yōu)椤耙话惚O(jiān)督”，與檢察權(quán)的法律定位南轅北轍。[1]因此，行政公益訴訟應(yīng)當堅持事后監(jiān)督的原則，在現(xiàn)實行政管理中，原則上只有實際發(fā)生嚴重行政違法，損害國家利益、社會公共利益的，而行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督糾錯機制失靈時，檢察機關(guān)才有必要對行政行為實施法律監(jiān)督。由于行政管理面對的問題錯綜復(fù)雜、瞬息萬變，行政執(zhí)法必須講究效率，以確保行政目標的實現(xiàn)。據(jù)此，法律賦予行政機關(guān)較大的自由裁量權(quán)，包括各種行政手段和措施，這也是社會秩序的現(xiàn)實要求，檢察機關(guān)應(yīng)當尊重行政的能動性，確保行政效率，以免影響正常的行政管理秩序。

（四）行政處理先行原則

當行政違法嚴重損害國家利益、社會公共利益，行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督缺失時，檢察機關(guān)應(yīng)當啟動督促履責(zé)程序，建議行政機關(guān)自行審核和糾正，而不是越俎代庖。例如檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政行為所依據(jù)的規(guī)章以外規(guī)范性文件與法律、法規(guī)相抵觸的，首先應(yīng)當建議行政機關(guān)修改或廢止。行政執(zhí)法行為政策性、專業(yè)性強，正所謂行政機關(guān)是政策、技術(shù)專家，司法機關(guān)是法律專家。因此，涉及行政違法的糾正，應(yīng)當堅持“行政處理先行”原則，盡可能由行政機關(guān)內(nèi)部解決。如果行政機關(guān)置之不理，或者不采納檢察建議缺乏理由的，檢察機關(guān)可以建議國家權(quán)力機關(guān)予以監(jiān)督，依法撤銷違法的行政規(guī)范性文件。同樣，當個人和有關(guān)組織嚴重損害國家利益、社會公共利益，行政機關(guān)消極懈怠，檢察機關(guān)應(yīng)當監(jiān)督行政機關(guān)自行處理，遵循行政處理先行的原則。[2]如果行政機關(guān)置之不理，檢察機關(guān)認為有必要采取進一步措施時，才提起行政公益訴訟，但應(yīng)當保持審慎的態(tài)度，畢竟行政公益訴訟的成本是昂貴的。

二、行政公益訴訟范圍的界定

“社會公共利益”是科學(xué)設(shè)定行政公益訴訟范圍的重要“界碑”，也是法律監(jiān)督保持理性謙抑及合乎比例的體現(xiàn)。檢察機關(guān)提起公益訴訟主要針對行政不作為、亂作為，嚴重侵害國家利益和社會公共利益的情形：

一是地方和部門利益保護引發(fā)環(huán)境資源公害。在現(xiàn)實中，對造成的環(huán)境破壞，除了私法救濟（公民、法人或其他組織對環(huán)境侵權(quán)行為提起的普通民事、行政訴訟）、對涉及犯罪的人員刑事追訴以外，檢察機關(guān)應(yīng)當加強對行政機關(guān)行政不作為、亂作為的專門監(jiān)督，促進行政執(zhí)法的源頭治理。嚴重的環(huán)境污染和資源破壞源頭上往往與政府監(jiān)管缺失有關(guān)。行政機關(guān)為達到一定的行政目標，有時會不顧及環(huán)境和資源保護，以作為或不作為的方式給環(huán)境資源帶來負面影響。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當通過對涉及國家利益、公共利益的行政違法行為實行法律監(jiān)督，糾正行政不作為、亂作為，實現(xiàn)對環(huán)境資源“公害”的綜合治理。

二是監(jiān)管不力造成國有資產(chǎn)流失。私人與國有資產(chǎn)管理者暗中勾結(jié)，以資產(chǎn)低估等形式賺取暴利。不履行監(jiān)管職責(zé)或濫用職權(quán)，造成國有資產(chǎn)嚴重流失。例如財政部門違規(guī)出借財政專項資金，又疏于監(jiān)管，由此造成財政專項資金流失。利用國有資產(chǎn)管理漏洞，侵占私貪、隱瞞擠占、截留轉(zhuǎn)移、揮霍浪費國有資產(chǎn)，使大量國有資產(chǎn)最終流入私囊。

三是國有土地使用權(quán)違法出讓。一些地方政府濫用土地審批權(quán)，包括違法審批和越權(quán)審批，違法出讓土地，權(quán)力尋租，內(nèi)部監(jiān)管缺失，導(dǎo)致大量國有土地資源流失，大批耕地被不法侵占。有的地方行政官員甚至與私營企業(yè)老板勾結(jié)，壟斷公共資源，侵占國有資產(chǎn)，損害公共利益，其危害的嚴重性觸目驚心。

四是涉及食品、藥品安全。當前一些政府機關(guān)對涉及國家利益、公共利益的違法行為放任不管，存在嚴重的不作為違法，導(dǎo)致國家利益、公共利益的嚴重損害。

五是其他行政執(zhí)法中的不作為、亂作為造成國家利益、社會公共利益損害的情形。例如在公共工程招標、發(fā)包過程中，由于政府部門監(jiān)管不力，造成不具備資質(zhì)的企業(yè)中標、承包公共工程，嚴重影響工程質(zhì)量，給公共安全帶來隱患。

三、行政公益訴訟的程序

基于公權(quán)力監(jiān)督和公力救濟的特性和規(guī)律，提起行政公益訴訟應(yīng)當合乎比例原則，始終保持高度的審慎態(tài)度，充分考慮下列程序。

一是提起行政公益訴訟的前置程序（訴前程序）。提起公益訴訟是檢察機關(guān)最終監(jiān)督手段，在窮盡檢察建議、糾正違法意見等監(jiān)督方式的情形下，仍然無法糾正行政違法，檢察機關(guān)才行公益訴訟之舉。因此，檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟之前，應(yīng)當督促有關(guān)行政機關(guān)依法履行職責(zé)。如果行政主體已履行職責(zé)，實現(xiàn)了公力救濟的目的，整個監(jiān)督程序就應(yīng)當終結(jié)，無須再行提起公益訴訟，以節(jié)省司法成本，提高監(jiān)督效率。

二是提起行政公益訴訟。雖然督促程序簡便快捷，但實踐中往往剛性不足，缺乏效力保障。然而行政公益訴訟具有一定的強制性，一旦啟動，行政機關(guān)必須作為被告出庭應(yīng)訴，并接受法院裁判。通過司法救濟途徑強制行政機關(guān)糾正行政違法，維護國家利益和社會公共利益。成功的公益訴訟讓違法的行政機關(guān)付出一定的代價，對行政機關(guān)的有錯不糾具有警示作用，有助于將問題解決在訴前。

三是出庭支持公訴。人民法院受理行政公益訴訟案件后，檢察機關(guān)應(yīng)當按照法院指定的開庭日期指派檢察人員（行政公益訴訟人）出席法庭支持行政公益訴訟。包括宣讀起訴書、參加法庭調(diào)查、舉證、質(zhì)證和辯論，以及對訴訟活動實行法律監(jiān)督。

四是抗訴。檢察機關(guān)不服人民法院第一審行政公訴案件判決、裁定的，有權(quán)提出上訴審程序抗訴（被告行政機關(guān)不服法院第一審判決、裁定的，可以提出上訴，與之相對應(yīng)的是檢察機關(guān)上訴審程序抗訴），要求通過二審程序糾正一審判決、裁定的錯誤和不當。對已生效的行政公益訴訟案件判決、裁定，認為確有錯誤，檢察機關(guān)有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴，請求再審法院改變錯誤的判決、裁定。可見檢察機關(guān)提起行政公益訴訟具有雙重職責(zé)，既要監(jiān)督被告行政機關(guān)的作為或不作為違法，又要監(jiān)督法院錯誤判決、裁定。

五是對審判和執(zhí)行活動監(jiān)督。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)具有雙重監(jiān)督職能。對法院的訴訟活動進行法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)法院審判程序及執(zhí)行活動中的違法行為，如應(yīng)當回避不回避、怠于執(zhí)行等，依法提出監(jiān)督。為確保行政公益訴訟案件判決、裁定的順利執(zhí)行，維護國家利益、社會公共利益，檢察機關(guān)必須監(jiān)督法院的執(zhí)行活動，對法院違反法定程序或不履行執(zhí)行職責(zé)的，應(yīng)當提出檢察建議或糾正意見，要求法院整改。保持對作為被告的行政機關(guān)一定的法律監(jiān)督，確保違法的具體行政行為依法接受司法審查，以防被告行政機關(guān)不履行訴訟義務(wù)，甚至干預(yù)審判。

四、行政公益訴訟的舉證責(zé)任

有的實務(wù)部門認為，行政公益訴訟應(yīng)當由行政機關(guān)負舉證責(zé)任，此觀點值得商榷。與普通行政訴訟的舉證責(zé)任分配明顯不同，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)具有檢控職能，有權(quán)對法院審判活動實施法律監(jiān)督，由其負舉證責(zé)任更加合理。

（一）原則上由檢察機關(guān)負舉證責(zé)任

檢察機關(guān)擁有大量法律專業(yè)人才，具有一定的法律專業(yè)優(yōu)勢，具有較強的舉證能力，原則上由檢察機關(guān)對其提起的行政公益訴訟負舉證責(zé)任是合理的。因為行政公益訴訟的對象是具有公定力的行政行為，檢察機關(guān)必須有足夠的事實依據(jù)和法律依據(jù)，才能對其提出對抗性的挑戰(zhàn)，否則不利于行政秩序的穩(wěn)定。由檢察機關(guān)負舉證責(zé)任，也有利于防止檢察機關(guān)濫用行政公益訴訟權(quán)，對行政公益訴訟持審慎的態(tài)度。

（二）行政機關(guān)負舉證責(zé)任的情形

一是規(guī)章以外的規(guī)范性文件損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當由制定該文件的行政機關(guān)承擔舉證責(zé)任，并對相應(yīng)的文件內(nèi)容做出說明。如果行政機關(guān)拒不提交相關(guān)文件或者拒絕做出說明的，法院可以判決其承擔不利的訴訟后果。二是相關(guān)的行政信息應(yīng)當提交法庭。根據(jù)行政信息公開的有關(guān)規(guī)定，政府及其部門應(yīng)當向全社會公開相關(guān)行政信息，尤其涉及社會公共利益的信息應(yīng)當依法公開，檢察機關(guān)有權(quán)請求法院責(zé)令其提交。如果涉及國家秘密、個人隱私的，行政機關(guān)也應(yīng)當提交法庭審查，以利于案件最終正確裁判。

（三）檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)

行政公益訴訟屬于依職權(quán)監(jiān)督的范疇，為充分掌握監(jiān)督所需的案件材料及行政執(zhí)法信息，檢察機關(guān)必須擁有調(diào)查權(quán)。行政公益訴訟中檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)是一項強制性權(quán)力，包括要求政府部門提供有關(guān)記錄、檔案、卷宗等案件材料，審查行政機關(guān)有關(guān)決議。檢察機關(guān)針對行政機關(guān)工作人員的各種違法事項進行調(diào)查，要求其予以配合和協(xié)助，必要時還有權(quán)要求公安機關(guān)協(xié)助開展調(diào)查，如針對貪污賄賂、徇私舞弊、濫用職權(quán)等展開調(diào)查，調(diào)查中協(xié)助義務(wù)同樣及于私人法律主體。通過行使調(diào)查權(quán)，掌握事實真相，對控告、檢舉和申訴事項作出準確的分析和評判。調(diào)查既可以依個人和組織的申請而展開，也可以依職權(quán)啟動。

注釋：

[1]參見孔令泉、張建勇：《國內(nèi)首例地鐵拆遷公益訴訟案流產(chǎn)記》，載《民主與法制時報》，2015年5月31日。

[2]參見劉艷：《積極穩(wěn)妥依法審慎開展公益訴訟試點工作》，載《人民檢察》2015年第14期。