提升領導干部依法治國能力水平的路徑與機制

胡華忠++肖存良

[摘 要]提升領導干部依法治國能力水平，需要處理好法治與權力、法治與政治體系、法治與政治生態和法治與文化傳統的關系，并建立組織激勵、制度激勵與行為激勵三種激勵機制。

[關鍵詞]依法治國；領導干部；激勵；路徑機制

[中圖分類號] D262.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）04-0024-03

黨的十八屆四中全會提出了依法治國的戰略目標，并對各級領導干部依法治國能力水平提出了新要求。本文在對上海若干立法、行政、司法和研究單位進行深度訪談和普遍座談的基礎上，輔以上海市關于依法治國的相關文獻資料，以求探索提升領導干部依法治國能力水平的路徑與機制。

一、上海市領導干部依法治國能力水平的基本狀況

（一）初步形成了“法治意識”，但高度不夠，主體性不強。改革開放以來，上海市領導干部在依法治國認識上基本實現了兩大轉變：一是初步實現了從不知法、不用法到知法、用法的轉變。二是初步實現了從依法治事治民到依法治權治官的轉變。在此基礎上，上海領導干部在法治思維上初步具備了三大意識：一是法律規范意識。領導干部直接突破法律禁區的現象少了，粗野蠻干的“野豁豁”干部少了。二是法律風險意識。拍腦袋決策、拍胸脯表態、拍屁股走人的“三拍干部”少了。盲目鋪攤子上項目的現象少了，開始重視工作中的各種法律風險。三是法律責任意識。開始重視依法管理依法執法，認識到做任何工作只要違反法律違反程序都有可能被投訴、被復議、被訴訟、被問責。但是調研中也發現，領導干部在對依法治國的認識上還存在高度不夠、主體性不強等問題。一些領導干部對于要用法治來規范和限制自己的權力、把自己裝進法律的框子里沒有明確的認識，還只是被動地接受法律，認為法律只是用來為領導干部服務的，在日常工作中還是習慣于人治，沒有自覺地意識到自身就是一個法律執行主體。

（二）學法普法“常規化”，但效果不突出。新世紀以來，上海市在學法普法上逐步實現了從原來的“零碎化”到“常規化”的轉型。2012年10月，上海市在全國率先制定貫徹落實黨中央《關于進一步加強領導干部學法用法工作意見》的措施，提出了領導干部學法用法工作的主要內容、基本制度、具體實踐、方式方法及組織領導。市依法治市辦、市法宣辦著眼提高領導干部運用法治思維能力，每年舉辦系列“浦江法治論壇”。市司法局還每年與市公務員局聯合編撰公務員依法行政培訓教材，開展行政執法人員培訓和考試。上海市各委辦局和各單位積極開展“法律進機關”工作，各區縣普遍開展領導干部旁聽法院庭審、出庭應訴、法律考試、網上學法等工作。但是學法普法效果并不突出，主要原因在于學法普法與領導干部用法和依法辦事是“兩張皮”，學的很多法律在工作中用不上，工作中迫切需要的法律由于沒有硬杠杠和硬要求，學習也是囫圇吞棗，導致很多領導干部對法律知識的掌握只是皮毛，沒有領會法律真正的內涵。此外，雖然很多單位都把學法普法納入到中心組學習之中，但是不與本單位工作聯系起來就難以取得實際效果。總之，目前的學法普法主要還是一種外在需求，缺乏內在的學習動力和學習壓力。

（三）依法辦事“全面鋪開”，但滲透的廣度和深度不夠。新世紀以來，上海市全面推廣依法治市和依法辦事。2011年市政府編制了《上海市依法行政十二五規劃》，2013年出臺了《關于2013年至2017年本市進一步推進法治政府建設的意見》。2014年市委出臺《法治上海三年行動計劃》。但是，很多領導干部對法治的認識只是停留在學習上，沒有把法治與具體工作實際結合起來，法治在人們的視野中只是一個專業的東西，人們在日常生活、工作中沒有感覺到法治是像空氣和水一樣必需的東西，在實踐中人們對法治的需求，無論是直接的還是間接的，都不是很強烈。而且，法治思維和依法辦事向政治、經濟、文化和社會各個領域的滲透程度也不夠，在一般情況下，領導班子、領導干部不會討論法治問題，各項工作本身和法治關聯度不夠。

（四）領導班子建設“有舉措”，但班子結構和干部激勵導向有欠缺。為了加強領導干部的法治素養，上海市委在全國率先推出了領導干部到市人大法工委掛職以增強法治素養的具體制度，一批領導干部在擔任各區縣領導干部之前都在市人大法工委掛職鍛煉。目前在上海市各區縣領導干部中，已經擁有一批有法律學習或法律工作背景的領導干部，他們在領導班子隊伍結構中發揮了“鯰魚”作用，改善了班子結構，推動了整個班子的法治意識和法治思維建設。但是有了法律知識不等于有了法律信仰，學了法之后并不必然就會自動遵法守法，所以法律的實施離不開法律實施環境的建構。調研中發現，由于能夠激勵領導干部嚴格依法辦事的外在環境還沒有形成，外在的激勵機制還沒有對領導干部內心遵法守法進行有效的約束，法律知識與法律信仰和法律行為之間還沒有建立起有機的聯系，因而還不能說在領導班子中配備了幾位學法律出身的干部就一定能推動領導班子依法辦事。

二、提高領導干部依法治國能力水平需要把握的幾對關系

（一）法治與權力的關系。法治限制權力，保障公民權利，法治要求政府是有限政府。法治要求領導干部依法用權，依法限權，職責法定，權力法定，法無授權不可為，法定職責必須為，把權力納入到法治的軌道中，裝進法律的框架中。但是在現實政治生活中，部分領導干部習慣于用權力取代法治，不是讓權力在法律之內，而是在法律之外或之上，更沒有想到要用法治限制權力。長期以來，權力是通過非法治的渠道或者法治化程度比較低的方式來運行。因此，領導干部做決策、決定一定要養成按照法治、法規、法紀的方式來辦事的習慣，一定要改變“紅頭、白頭、黑頭、口頭、筆頭”這種完全按照行政化來推動的格局。在提高領導干部依法治國能力水平的過程中，權力的邊界要清楚，在權力邊界范圍之內可以使用權力，但也要依法依規使用權力。在權力范圍之外，不能越權，更不能違法。

（二）法治與政治體系的關系。現代政治體系一般包括立法機構、行政機構和司法機構三大部分。法治作為一種過程、結果和狀態，需要政治體系的各個組成部分都納入法治軌道，按照法治方式運作。依法治國在上海全面鋪開，但是滲透的廣度和深度不夠，主要原因就在于沒有處理好法治與政治體系的關系，沒有把政治體系納入到法治的軌道中來。以法治推進政治體系建設還有較長的路程，具體而言，在立法方面：一是在一些領域沒有法律，領導干部遇到事情想找法的時候找不到法，立法方面還是存在一定的空白；二是有些法律部門利益化色彩過濃，制定出來的法律不是良法善法，不具有可操作性。在執法方面，由于法治環境沒有完全建立起來，法律本身不完善，有些法律之間還互相沖突，造成執法部門執法困難。當領導干部覺得用法律手段和法治方式難以取得執法效果時，就很容易直接用行政手段代替法治來進行執法。

（三）法治與政治生態的關系。政治生態是一個地方政治生活現狀以及政治發展環境的集中反映，是黨風、政風、社會風氣的綜合體現。法治領域的政治生態就是法治環境，加強法治領域的政治生態建設就是要加強法治環境建設。如果有了良好的法治環境，由法治環境建構起來的制度和規則給個人傳遞的信息就是遵法守法，敬法畏法，依法辦事，就會約束個人把自己的行為納入到法治的軌道中來，而如果法治環境沒有建立起來，個人在理解環境并與環境持續互動的過程中就會產生找關系、找門路解決問題甚至違法解決問題等觀念和行為。上面提到的領導干部對于依法治國認識的高度不夠、主體性不強、滲透程度不夠、學法普法效果不突出等問題，都可以納入到法治環境的角度來解釋，都是由于沒有建立起一個優良的法治環境。

（四）法治與文化傳統的關系。中國傳統政治是“皇權不下縣，縣下行自治”。縣以下自治的主要資源是倫理道德資源，宗族家庭結構強化了倫理道德資源的治理功能。每個人都生活在一個大家庭中間，用倫理道德規范自己的行為，倫理道德成為鄉村治理資源。最為關鍵的是，在傳統政治禮教之下，以道德倫理判案，以宗族家規處理宗族范圍之內的事項，不需要法律和律師。中國傳統文化限制了法治，而這種傳統文化雖然在新中國成立之后被打碎了，但其作為一種非正式約束依然存在，潛移默化于領導干部的行為之中，從而成了領導干部依法治國能力水平不夠的一個重要原因，也造成了很多領導干部在依法治國上有知識沒信仰，處于“兩張皮”狀態。

三、提升領導干部依法治國能力水平的激勵機制

（一）組織激勵。第一，在干部培訓方面，要進行精準化培訓，從“漫灌”轉變為“滴灌”，把培訓與實際工作緊密結合起來。首先，各級領導干部一定要通過培訓熟練掌握和精通自身工作所需要的各項法律法規，杜絕需要用法的時候卻不知法的狀況。其次，在培訓的案例教學過程中，要選擇一些與領導干部實際工作密切相關的國內外正面或反面案例進行教育，這樣使領導干部在實際工作中碰到問題的時候能夠想到這些案例，并把它運用到工作實踐中去。第二，在干部考核方面，要改革干部考核方式。首先，在干部考核中要把依法治國能力水平納入考核范圍，在德、能、勤、績、廉上加個“法”，通過法治考核來對干部進行激勵和約束，實現干部依法履職的長期性和常態化。其次，把干部考核區分為選拔任用考核和年度履職考核。在選拔任用考核中把那些具有法律學習或工作背景、法治思維和法治意識強的干部選拔到領導崗位中來。在年度履職考核中考察干部年度范圍內依法履職狀況，并對其進行評分和評價。第三，在領導班子配備中，要建立有法治思維和法治意識的班子結構。首先，要讓有法律背景的干部在領導班子中起“鯰魚作用”。從這個方面看，政法部門的干部除了做好本職工作之外，還要向其它部門輸送法治型干部。其次，要培養領導班子的法治思維和法治意識，還要發揚黨內民主，加強領導班子的民主集中制建設，在領導班子內部實行民主討論、民主決策。再次，在配備領導干部的過程中把具有法治思維和法治意識的干部選拔上來。一方面對擬提任的干部要進行法治考試，其中包括憲法考試和與工作相關法律法規的考試，考試不通過不納入擬提任范圍。另一方面通過派領導干部到人大和司法機關掛職的方式來增強干部的法治思維和法治意識。

（二）制度激勵。第一，在立法方面。要消滅法律“空白點”，讓領導干部在施政過程中需要用法的時候能夠找到法，讓領導干部有法可依，而不是無法可循，轉向人治。要通過立法和修改法律消滅現有法律的“真空地帶”和“灰色地帶”，解決法律法規不夠完善的問題，尤其要解決一些法律法規之間相互沖突的問題。立法過程中要加大人大的立法主導權，減少部門立法，去除法律中的部門利益痕跡。尤其在立法過程中要注意處理好政府與市場、政府與社會的關系問題，市場和社會能夠解決的問題就不需要政府來承擔。此外，要把人大作為培養領導干部法治思維和法治意識的重要場所，而不是領導干部退休之后進行組織安排的去處。要制定《行政組織法》，通過法律形式規定行政責任的個人性權力清單，使行政負責人的個人權力邊界清楚，為依法用權限定了范圍，也解決了行政權力過于集中的問題。第二，在執法和司法方面。各級執法部門要普遍建立法律顧問制度。具體包括三個層面：第一個層面是政府部門建立法律顧問團，實施重大決策法律顧問制度，重大決策時應進行法律風險評估；第二個層面是推進政府部門購買法律服務，比如把律師團隊設在信訪窗口，讓律師直接幫助訪民解決所涉及的法律問題；第三個層面是當依法治國與群眾的目前利益相沖突的時候，要在法治框架中解決問題。一方面要完善執法程序，推行執法全過程記錄制度，還要規范執法部門的執法自由裁量權。另一方面，要杜絕領導干部把法院當成政府下屬部門的現象，嚴格遵守當事人的各項權益，包括聽證權、復議權和訴訟權等。第三，在司法方面。要加強對領導干部依法施政狀況的監督檢查，建立公開透明的監督機制。要加大責任追究機制，建立倒查上級領導機關和領導干部的重點責任追究機制。在信訪案件中，法院做出判決之后，領導干部要尊重法院判決，不能在接訪過程中修改或否定法院判決。領導干部在接訪過程中也不能隨便進行包案。

（三）行為激勵。具體而言，通過在具體事務上改變行為方式和工作方式，在法治思維和法治程序指導下開展工作，工作取得實際成效之后，就能夠對領導干部繼續依法施政形成正向激勵，然后在此基礎上再進行滾雪球，形成正向循環，最終在不同層級工作中都實現依法治國。可以在立法、行政、司法、守法四個環節中找若干個能夠牽一發而動全身的突破點，如把信訪、工商行政管理和食品藥品監督等領域作為突破口來進行領導干部依法治國的行為激勵，等等。

作者胡華忠系復旦大學法學院黨委書記、副研究員，肖存良系復旦大學馬克思主義學院副教授、復旦大學統戰理論研究基地研究員

責任編輯：劉 捷