教育管辦評分離的改革困境與有效推進策略*

□楊克瑞

教育管辦評分離的改革困境與有效推進策略*

□楊克瑞

管辦評分離是新時期中國教育體制改革的重大舉措，具有深遠的歷史意義。然而，這一改革過程中必然伴隨著權力的重新調整與利益格局的重組，是教育改革的“深水區”所在。從當前我國一些地區的試驗情況來看，改革過程中存在著權力下放蛻變為下移的誤區，改革責任推諉問題較為嚴重。這些問題的出現表明，管辦評分離改革的有效推進，需要加強改革路徑的頂層設計，并嘗試探索校長權力的集體協商制度與辦學責任契約承包模式，以有效推進以管辦評分離為突破口的教育體制改革。

教育體制改革；管辦評分離；校長集體談判；責任契約承包

在以政府辦學為主的中國現行教育體制下，公立學校儼然成為政府的下屬機構，管辦一體、管評不分成為教育行政的基本特征。在這樣的體制下，學校活力難以激發，市場機制無法調動，政企不分的覆轍，在教育領域依然在延續。教育行政化的弊端，亟待改革。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》首次提出了“促進管辦評分離”的基本改革思想。2015年，《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，無疑奏響了管辦評分離的時代強音，必將構成新時期教育改革的主旋律。然而，就當前我國一些地區所推進的改革試點工作來看，權力清單不清、改革責任推諉現象比較突出，嚴重制約了該項改革工作的成效，因此，需要對于試點工作及時加以反思和總結，以有效推進管辦評改革。

一、權力清單不“清”背景下的改革困惑

加大政府簡政放權力度，推行清單管理方式，這是管辦評分離改革的基本指導思想。然而，我們遺憾地發現，雖然改革的指導思想是明確的，但路徑并不清晰，缺乏必要的權力清單與責任清單，將具體的改革措施交給了地方政府試點探索。可是，部分地方政府或主管部門由于缺乏專業的改革設計，甚至也缺乏改革動力，往往是依次向下級部門布置任務。下級地方政府則觀望氣氛濃厚，中央強力推進的教育體制改革，在具體實施過程中就在各級部門“謙讓”的過程中逐漸衰減，簡政放權最終落地無聲。這一切矛盾的焦點，集中體現為管辦評試點工作的矛盾下移，進而演化為改革工作的“踢皮球”，形成了“雷聲大不下雨”的尷尬局面。

第一，權力下放與下移的誤區。管辦評分離的實質，管辦分離、評辦分離，賦予學校更大的辦學自主權，其核心在于權力下放。然而，改革試點中的權力下放，卻無形之中演化為自上而下的下放，成為上級教育行政部門向下級教育行政部門的權力下放。例如，2015年某市教育局開始將民辦非學歷教育機構審批權限下放到了區縣。看似轟轟烈烈的管辦評分離，實質上卻成為行政部門之間的權力調整，這顯然曲解了權力下放的本意。這是因為，行政部門間下移的權力，其畢竟沒有離開行政部門，教育行政化的問題依然無法解決，辦學自主權的落實就必然成為一句空話，在根本上背離了管辦評分離的基本精神，使得教育體制改革無意間成為行政權力的調整。此外，這種權力下移不僅沒有增加學校的辦學活力，反而增加了管理環節。調查發現，諸多教育行政權力層次下移，這些權力到了基層區縣教育局就成為“燙手山芋”，因為他們沒有更合適的下級部門可以下放，也沒有可以下放到學校的成熟模式，只能通過擴大自己的行政職權來接受這些權力，反而令區縣教育行政部門的權力趨于膨脹，這與權力下放的改革精神是不符的。

第二，權力下放與監督錯位的誤區。管辦評分離，應當是以管辦分離為前提、評價跟上為保障的系統化體制變革。因此，評價是否能夠及時跟上、是否能夠進行有效的權力監督，就成為這項教育體制改革成功與否的關鍵所在。這是因為，要真正實現教育的管辦分離，在制度設計上必須走出“一放就亂”的局面。管理放權之后，穩定局面與秩序的任務，必然是以恰如其分的評價制度來保障，這也是為什么管辦評分離改革要同時推進的原因。從某市推進的有關評價改革的試驗來看，該評價已經脫離了管評辦分離的改革體系，從學校辦學評價蛻變為學生的成績評價，將評價對象從校長辦學能力蛻變為教師的教學能力。這樣轉化的結果造成整體性的教育體制變革演變為單純的學校管理改革。多年來教育主管部門備受詬病的“政府有病、學校吃藥”的錯位局面，在這次改革中又再重復上演。

二、管辦評分離的矛盾關系及問題分析

教育管辦評分離改革的實質是教育放權，擴大辦學自主權，即“進一步推動政府向學校放權，各級政府將更多運用法規、規劃、標準、政策、公共財政、信息服務等手段引導和支持學校發展，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。特別是在非義務教育階段，確保高等學校將國家法律法規和宏觀政策賦予的辦學自主權落到實處，并繼續擴大高中階段學校的自主權，鼓勵普通高中多樣化、中等職業學校深化產教融合、校企合作，推進人才培養機制創新，教育監督評價的某些權責還可以向社會組織、中介機構下放，逐步形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。”然而，在改革的良好期盼的背景下，人們不難發現，管辦評過于集中的問題，可以說是中國教育體制的沉疴，正如2015年《中國教育報》刊登的一篇關于教育體制改革的拷問，“教育體制改革30年：‘堅冰’仍待打破”。的確，自1985年國家發布《中共中央關于教育體制改革的決定》以來，30余年的教育改革，仍然沒能真正落實辦學自主權，教育體制改革之艱巨，可見一斑。為什么政校不分的問題能夠長期存在？這就需要分析其中的矛盾關系以及問題的實質所在。

分析這一問題的根源，必須追溯其體制的誕生。自1949年以來，政府辦學的教育格局與管理體制逐步確立，與計劃經濟模式相一致，學校的管理與辦學，都成為政府行為。政府提供辦學經費，任命或選聘學校領導與教師，學校教育活動被完全納入政府高度行政計劃之中。政府統攬學校教育的最大意義在于體現了政治正確，有利于國家教育方針的貫徹執行，但也存在著弊端。隨著后來“文革”運動的發生，中國的學校失去辦學自主權，教育行政化愈發嚴重。

1978年之后，隨著國家的改革開放，下放辦學自主權再次為人們所熱議，這也是1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》的主導思想。下放辦學自主權已經成為教育改革的共識，但在落實方面卻面臨很大阻力，究其原因，主要在于以下幾個方面：

首先，權力下放意味著利益的轉讓。所謂改革就是利益的再分配，沒有強有力的政策措施，權力主體機構很難自行下放自身權力，這點是不言而喻的，這也正是改革“深水區”的實質所在。“簡政放權之所以難，就是因為舍不得放下附著在權力上頭的資源和利益。”所以，當前中國所面臨的很多改革問題，并非理論認識上的問題，而是利益分配的操作問題。在不同的利益取舍之間，關鍵就在于政府改革的勇氣與決心。

其次，社會秩序穩定的心態。傳統教育管辦不分的體制，盡管不是一種好的教育體制，但畢竟已經長期存在，形成了一種確定的秩序狀態。一旦要進行權力下放或調整，勢必打破現有的秩序均衡，出現一些不適或問題，形成新的社會矛盾或不安定因素。雖然改革過程中的“陣痛”往往難以避免，但真正出現的時候，往往令一些人感到驚恐，甚至是抵觸，無形之中加大了改革的阻力。

再次，教育服務受地域限制，缺乏足夠的市場競爭。特別是在義務教育階段，上學讀書通常要考慮到生活的方便，就近入學是基本選擇模式，更是義務教育的制度性安排。無壓力就無動力，“獨此一家，別無分店”的辦學模式降低了學校的競爭性，安于現狀便成為更多人簡單易行的選擇。市場化競爭不足是學校教育體制改革遲滯的一個重要原因。

改革的艱難，歸根結底在于長期形成的集體利益。正如美國著名經濟學家弗里德曼（Milton Friedman）對美國教育體制的抨擊，即公立教育的“雙重悲劇”。在他看來，以義務教育為標志的公共教育運動，是值得討論反思的。“盡管這些論點都是在增進公眾利益的名義下提出的，但教育和行政管理人員對公立學校運動的支持，大部分出于自私自利的狹隘動機。他們期望，由于是由政府而不是由學生的家長直接交學費，他們將得到更牢靠的職業、更有保障的薪金收入以及對教育更大的控制權。”毋庸置疑，中國的教育改革，的確到了所謂的“深水區”，這也正需要改革者非凡的勇氣、民族擔當的歷史責任，方可乘風破浪，直掛云帆濟滄海。

三、管辦評分離有效推進的策略思考

管辦評分離的核心是權力關系的重新調整，意在“構建政府、學校、社會之間新型關系”，其意味著教育體制的系統化改革，必然牽一發而動全身，需要穩妥推進，采用試點先行的改革模式，不失為一種良策。也正是在這種意義上，試點工作所出現的一些問題，更需要加以總結與分析。其中最為突出的，也是一些試點單位最為困惑的，即管辦評分離工作的部署過于原則與籠統，操作性不夠強，其在實踐中表現為回避主要矛盾，改革疲于應付。加強管辦評分離改革的實效性，應著重考慮以下策略措施。

第一，加強制度頂層設計，避免責任推諉。無論是1978年黨的十一屆三中全會所推行的家庭聯產承包責任制，還是上世紀90年代的國企改革，中國經濟領域改革之所以能夠取得成功，其關鍵就在于中央改革的路徑清晰、頂層設計完善。在現行的管理體制下，特別是在強化權力清單管理的背景下，各地方政府的行政工作莫不以中央政策為基本旨歸，各項改革行為也都堅持政策的行為依據。然而，在2015年《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》中，其指導思想是清晰的，簡政放權、清單管理的思路也是明確的，但具體的管辦評分離方式，則缺少科學的設計。諸如管辦、管評如何具體分離等這些基本的改革措施，使得地方政府感到無所適從。其直接后果就是，各級政府上行下效，管辦評分離改革的原則精神層次下達，但改革的責任措辭卻是層次推諉，到了最為基層的縣區教育行政主管部門不知如何實踐操作。因此，加強改革的頂層制度設計，明確管辦分離、管評分離的具體任務，是有效推進管辦評分離制度的前提。

第二，建立權力清單的校長集體協商制度。管辦評分離難以扎實有效推進的最大障礙，就在于權力清單設計困難，清單不清，管辦評的分離就無從談起。從制度演進的視角分析，制度變遷的主要路徑有外生性制度變遷與內生性制度變遷。如果說管辦評分離的頂層設計體現的是一種外生性制度變遷，那么，具體實踐操作層面的權力清單制度，應當遵循內生性制度變遷的路徑。這是因為，具體有哪些教育行政的管理權力應當由政府主管部門下放到學校，只有他們二者是最為直接的當事人，各自的權力關系也最為清楚。既然如此，權力清單的制訂，就應當由權力當事人雙方進行直接的座談交流，這就是一種校長集體協商制度。校長集體向其主管部門提出應當下放的權力清單，并承擔相應的權力責任，從而形成內生性制度變遷，最具有各自的地區特征，也最具有現實可行性。相比于閉門造車式的權力清單主觀建構，校長集體協商將是一種最為穩妥可行的清單管理模式。

第三，教育責任契約承包制度。就管辦評分離改革的實質而言，表面上所呈現的是三者的矛盾關系，但其核心卻是管與辦之間的關系。這是因為，管評更是一體的，管與辦的分離，必然帶動著管與評的分離。管辦分離的實質，就是權力關系的轉移。新型權力關系能否合理有效運行的關鍵因素，就在于權力責任的清晰。事實上，缺乏權力的責任意識，這是人治的突出特征。依法治國就必須明確權力所承載的責任。“從法律的視角看，權力是一種在授權范圍內必須履行的責任義務，由不得任性和傲慢，也容不得淡漠和怠惰。”在校長集體談判框架下形成的新型校長權力關系，意味著學校辦學自主權的擴大，也意味著校長個人權力的擴大。因此，加強校長個人權力的制約，是管辦評分離的應有內容。這一方面要強化校長權力的監督，加強學校的督導與評價，另一方面，也是最具有操作性與法律意義的措施，應當建立相應的校長責任契約制度，通過教育承包的方式，接受法定權力，并實現法定義務，這也是校長集體協商制度的重要意義所在。

此外，加快推進教育資源配置的市場化改革，也是有效開展管辦評分離教育改革的重要環境因素。“管辦評分離的目的是要重新構建政府、學校、評估機構及社會之間的相互關系。促進管辦評分離，首先要做到管辦分離。其一，政府不應是管教育的唯一主體，要簡化政府職能，將權力下放；其二，政府也不應是辦教育的唯一主體，要鼓勵辦學主體多元化。”然而，正是中國教育長期依賴于政府，才形成了管辦評過分集中的教育管理體制。反之，在開放的教育體系下，以民辦教育為主體的教育體制是不可能出現管辦一體的，因為二者本來就不是一家。可喜的是，2013年9月30日，國務院辦公廳公布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，該政策的基本精神，要借助市場主體的效率和專業化優勢，來解決一些領域公共產品短缺、質量績效不高的問題。在這個政府購買公共服務的范圍之中，教育被明確列在首位。中國教育的廣闊空間，正在逐步被打開。

[1]沈陽市教育局市民政局關于下放民辦非學歷教育機構審批變更及管理有關事項的通知. 2015-07-06.

[2]張力.教育領域深入推進管辦評分離的探索[J].中國機構改革與管理，2014（04）：15-17.

[3]柯進.教育體制改革30年：“堅冰”仍待打破[N].中國教育報，2015-06-10(5).

[4]人民日報評論部：以責任校準權力觀念[N].2015-03-27(3).

[5]米爾頓·弗里德曼.自由選擇：個人聲明[M].胡騎等譯，北京：商務印書館，1982.P156.

[6]劉利民.新形勢下我國基礎教育管辦評分離思考[J]中國教育學刊，2015（03）：1-6.

[7]史華楠.教育管辦評分離的條件、目標和策略分析[J].中國教育學刊，2015（07）：65-72.

[8]楊克瑞，李廣海.再論教育的市場化[J].中國教育學刊，2015（3）：16-20.

（作者：沈陽師范大學教育經濟與管理研究所教授）

[責任編輯：劉斌]

G40-011.8

A

1673－9949（2016）12－0003－04

*本文為遼寧省經濟社會發展項目課題“政府購買社會服務背景下遼寧教育資源配置的改革研究”（2016lslktzdian-14）階段成果。