河南城鎮化建設問題及國外經驗借鑒

呂珩

河南城鎮化建設問題及國外經驗借鑒

呂珩

城鎮化建設是經濟社會現代化水平的綜合標志，是實現現代化和工業化的必經之路。河南城鎮化建設取得了巨大的成績，但也存在明顯的問題，應借鑒國內外成功經驗加強應對措施。

城鎮化建設；河南問題；國外經驗

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.022

學術界對城鎮化有多種解釋，按照通常的理解：城鎮化是指在經濟發展過程中，人口及其他生產要素不斷地由農村向城市集中的過程。但是，近年來在一些發達國家，隨著交通、通信、商業的高度發達，城鎮化出現了居民由集中向分散演變的過程，即使是一些高收入階層，為追求空氣清新、綠地增多和安靜舒適的居住環境，紛紛從鬧市區遷往郊外。于是，有些學者據此認為，城鎮化是指居民的生活方式由鄉村型向城市型的轉化過程，只要人們采用了現代化的生活方式，不管其居住地是否集中，都被認為是實現了城鎮化。目前世界城鎮化出現了一種新的趨勢與動向，即單一或少數幾個城市向城市連片發展演變，出現了所謂的“城市走廊”或“城市架”。這些城市之間互相分工，形成了一種緊密聯系的有機系統，在我國，長江三角洲、珠江三角洲以及環渤海地區也出現了這種城鎮化的新跡象。據此，有些學者認為，只要處于城市群區域內，即使沒有劃入傳統意義上的特定城市，也可以被認為實現了城鎮化。這些反映了城鎮化新趨勢的觀點均不無道理，但是，從我國目前大多數地區所處的城鎮化階段與水平看，還是應該按照傳統的定義來理解城鎮化的含義。

一、河南省城鎮化建設時出現的問題

近年來河南省強調要加快小城鎮的建設和發展，也出臺了一系列的政策措施。城市的經濟迅猛發展，城市建設就會不斷擴大，城市占地面積不斷擴大，使得城市與鄉村逐步實現一體化，城市的發展需要人來建設，這就給很多人提供了就業的機會，當然這些人有很大一部分來自于鄉村，從而促使了鄉村的經濟的發展。同時我國政府還鼓勵許多大學生下鄉村，為鄉村的經濟發展提供優秀的人才，給鄉村的經濟管理，經營管理，帶去先進的科技理念。積極發展非農產業，加快培育出口主導型的農產品銷售和加工“龍頭企業”。扶持若干基礎好、發展潛力大的“龍頭企業”，加速推進全市農村城鎮建設。

（一）城鎮規模偏小

河南省的農村城鎮規模小，主要建鎮規模較小。城鎮管理體制不健全，輻射功能不明顯。另外，河南省大部分城鎮的基礎設施條件較差，二三產業規模小，對農村富余勞動力的吸引力不強，城鎮的輻射帶動作用不強，鎮區尚未形成聚集和輻射效應，城鎮化建設進程緩慢。

（二）城鎮建設功能不全

城鎮建設功能不全導致學校、住房、公共醫療等公共服務較為落后。如農民工都有子女在他們務工的城鎮讀書，對自己的子女不能與城鎮居民子女享受同等的優質教育資源感到很不滿意。部分鄉鎮對農民到集鎮購買宅基地建房沒有具體的規劃，更談不上為到集鎮來建房的農民提供水、電、路、通訊、有線電視等基本的配套設施。城鎮體系結構不完善，村鎮公共服務設施薄弱，城鎮的經濟發展受很多方面的因素限制。由于小城鎮的優秀人才數量有限，進而科學技術水平也很是有限，從而使得工業，教育，各方面的經濟發展水平都有限。

（三）建設資金不足

建設資金不足，城鎮沒有大量的資金用于城市的基礎設施建設。城鎮建設資金來源可劃分為上級補助資金，銀行貸款，地方政府自籌。上級的補助資金重點在社會事業發展和城鎮重點基礎設施，爭取難度較大。商業性貸款方面，由于小城鎮建設具有長期性和公益性，投資大，回報期長，見效慢，導致小城鎮獲得銀行信貸支持難度較大。從河南省目前情況看，鄉鎮政府自籌城鎮開發建設資金是最主要的渠道，由于自身財力有限、經營城鎮理念還沒深入，使得籌集到的城鎮開發建設資金與實際需求也是相差甚遠。政府自籌資金大致分三塊：一塊是財政預算撥款，鄉鎮政府基本屬于“吃飯”財政，即便能擠出一點資金也只用于一些重點鄉鎮的重點領域；第二塊是招商引資，但是全市城鎮的投融資體制還不順，城鎮基礎設施哪些可以通過市場化運作籌集建設資金，沒有一套詳細具體實施細則加以規范；第三塊是經營城鎮籌集建設資金，在經營城鎮上只是簡單的土地資源買賣，未能真正盤活各種城鎮資源，難以滿足城鎮開發建設的需要。

（四）轉移機制不健全

傳統二元戶籍管理制度的限制，造成城鎮發展和農村剩余勞動力轉移的絆腳石，阻礙著城鎮發展進程。舊的戶籍管理制度和城鄉分割的戶籍政策，限制了人口的合理流動，阻礙了農村人口向城鎮人口、農業人口向非農業人口轉換。當前全市戶籍制度的改革還未跟上形勢發展的需要。長期的城鄉分割政策、嚴格的戶籍制度、城鄉分離的就業制度，嚴重的阻礙了城鎮化進程。人口集聚是滿足小城鎮發展的重要條件。首先，城鎮規劃調整以來，因種種原因，河南省一直沒有出臺促進農村勞動力轉移的政策，沒有建立和健全促進農村勞動力轉移的體制、機制和制度措施，未建立財政專項扶持資金，區、街、村（居）三級勞動保障平臺建設滯后，機構不健全，沒有建立綜合性職業介紹和技能培訓場所。其次，長期以來，對農村勞動力轉移則缺乏相應的指導和服務。由于面向全市農村勞動力的信息服務平臺建設基本處于“空白區”，造成信息渠道不暢，并缺少職業中介服務機構，致使農村勞動力轉移一直處于自發和無序流動狀態。再次，農村勞動力擇業觀念陳舊。一是自主擇業意識不強，“等、靠、要”觀念還占據著主導思想，不是到勞動力市場自主擇業，而是等政府安置、靠政府安置、要政府安置；二是就業期望值高于自身價值創造，就業要求不切實際；三是農村勞動力就業素質低，不適應崗位需求。最后，農村勞動力素質偏低，就業競爭力差，不適應用工單位的要求。由于農村的教育，交通，文化等導致許多高學歷和具有一定才能的人才不愿意投身于鄉鎮的建設中去，這就會制約著農村城鎮的產業升級和結構調整。

二、國外城鎮化建設的成功經驗及借鑒

（一）美國的小城鎮化建設及經驗

由于美國的歷史，歷史，文化，經濟等方面的影響，美國的農村具有特殊性。因此美國與我國的農村小城鎮的發展及特征等方面是不同的，分別屬于兩種完全不同的類型，但美國發展農村小城鎮的經驗仍然可以為我們提供許多借鑒。

1.城鎮化的迅速完成

1870年之前，美國主要以農業為主，生活在農村的公民占美國公民的50%以上，因此美國的社會特征與中國農村社會特征的很多方面相同。導致這種現象有兩個主要原因：一是，初期，由于美國農業面臨著低水平、小規模生產以及人力資源嚴重缺少等很多問題，因此美國農村的發展受到限制，但大量的農民向城市發展也行不通。二是，美國的農村的發展不能依賴于正處于初級發展階段的城市。首先，城市的進步受到不斷發展和完善的美國工業化的影響。在美國一些大城市集中了早期的大部分工業產業，這是因為美國優越的地理條件和其他方面的優勢。不斷發展和完善的工業化使美國城市經濟得到發展，因此農村的勞動力向城市發展，進而達到了農村向城市靠攏的趨勢，加快了城鎮化的速度。其次，農業機械化程度受工業化的影響迅速提高。19世紀90年代，農業機械化在美國基本實現，進而促進了農產品產量的大量增加。農業的發展解決了城鎮化的食物問題，并且土地不再需要大量勞動力，滿足了城鎮化需要的大量勞動力。雖然美國屬于地方自治的國家，但法律上并沒有明確規定縣、市、鎮政府的組織。在21世紀初期，新居民區和工業園區的形成推動了大部分美國鎮的發展。美國小城鎮的建設和質量的提高受到了“都市化村莊”的建設思路的巨大推動。

2.美國城鎮化建設的經驗啟示

（1）政府充分認識到了小城鎮在美國經濟和社會發展中的作用，高度重視小城鎮的建設，并不斷行使立法和行政權力規范小城鎮的發展。如1968年美國通過《新城鎮開發法》，1970年通過《城市發展與新鎮開發法》，為新城鎮化建設建立了一整套完善的法律制度。

（2）聯邦政府和地方政府重視基礎設施的建設，這對農村小城鎮的發展起到了非常重要的作用。隨著本世紀20、30年代汽車時代的到來，聯邦政府就撥出巨款用于公路網絡的建設。僅1921～1983年，聯邦政府用于修筑公路的資金累計就達5000億美元。高度發達的公路網絡為小城鎮建設提供了便利的交通條件。

（3）重視小城鎮發展的“軟件”建設。嚴格限制小城鎮房價價格，以此吸引大量居民居住；注重環境保護工作和基礎設施的建設，豐富城鎮居民生活；強化治安整頓管理，維護地方穩定安全；加強城鎮教育事業的發展和建設，不斷提高教育質量。

（二）美國城鎮化建設經驗及啟示

1.美國城鎮化發展過程。①城鎮化水平的持續上升與農村小城鎮的增加，持續幾個世紀的“圈地運動”使農業勞動力不得不轉向工業，這就促進了美國工業化和城鎮化的發展。這體現了美國工業化、城鎮化的主要特征。②小城鎮的衰落年，在19世紀初期到20世紀末美國的城市居民比重逐漸增高，進一步反映了美國的城鎮化和工業化對農業過度剝奪。在這個階段社會主要生產力大部分都流向了城鎮，在農村出現了人口下降，老齡化等現象，并且日益顯著，這一現象極大地限制了小城鎮的發展。在這一階段美國小城鎮的發展處于停滯不前的狀態，并且小城鎮數量也有所減少。

2.美國城鎮建設啟示。“城市病”是由于美國都市人口膨脹的結果，解決這一問題的有效辦法是將都市人口引入小城鎮。與大城市相比小城市的環境更加優美，空氣更加清新，消費更加優惠，更主要的是小城市的社會治安比大城市更好，所以說居住小城市會更加有安全感。政府也會給那些遷入小城鎮的工業和商業給予優惠的政策，例如：政府補貼，免稅等優惠條件，使得小城鎮較大城市更具吸引力。

［1］陳嬈等．城郊農村如何搞好小城鎮化建設——城郊新農村建設叢書［M］．金盾出版，2006.

［2］劉增繁.當前小城鎮化建設與基層政府職能轉變問題初探［M］.福州：福建師范大學，2005.

［3］葉裕民，中國城市化之路：經濟支持與制度創新［M］.北京：商務印書館，2001.

（作者單位：河南信息統計職業學院）