電信普遍服務工作任重道遠

中國信息通信研究院產業與規劃研究所│夏文 韓蕊

電信普遍服務工作任重道遠

中國信息通信研究院產業與規劃研究所│夏文 韓蕊

2016年是電信普遍服務試點工作的第一年，農村和偏遠地區寬帶發展水平相對滯后，這些地區經濟基礎薄弱、人口居住分散，寬帶建設和運營維護成本高、收益低，企業投資動力不足，存在市場失靈問題，電信普遍服務工作任重道遠。

自2015年5月，國務院辦公廳印發《關于加快高速寬帶網絡建設推進網絡提速降費的指導意見》，明確提出“持續支持農村及偏遠地區寬帶網絡建設和運行維護，推進電信普遍服務工作”，并在“十三五”規劃建議中明確提出要“完善電信普遍服務機制”。我國電信普遍服務試點工作已經全面展開，以下是筆者對電信普遍服務機制的意義、試點工作實施的特點和機制完善策略的幾點看法。

電信普遍服務機制勢在必行

電信普遍服務機制是改善農村地區電信基礎設施條件的重要途徑。目前我國寬帶發展水平整體大幅提升，但農村和偏遠地區寬帶發展水平相對滯后，農村寬帶家庭普及率比城市低約40%，尚有約5萬個行政村及大量自然村未通寬帶，約15萬個行政村寬帶接入能力在4Mbit/s以下。這些地區經濟基礎薄弱、地理環境復雜、人口居住分散，寬帶建設和運營維護成本高、收益低，企業投資動力不足，存在市場失靈問題。從國際上看，建立電信普遍服務補償機制，改善農村和偏遠地區電信基礎設施條件，已成為國際通行做法。

電信普遍服務是提升農村信息化發展水平的重大舉措。農村地區寬帶基礎設施建設的滯后，一定程度上制約了當地經濟的發展。電信普遍服務是加快建設農村及偏遠地區寬帶基礎設施的重要途徑，有利于促進城鄉基本公共服務均等化、農業現代和農村信息消費，是落實網絡強國戰略、實施“互聯網+”扶貧和農村電商扶貧、增強農村經濟發展的內生動力。

創新實施方式

自去年10月國務院常務會議決定“完善農村及偏遠地區寬帶電信普遍服務補償機制”，財政部和工信部組織開展電信普遍服務試點工作。與以往的“寬帶鄉村”和“村村通工程”相比，本次電信普遍服務試點工作實行市場化運作機制，在工作機制、實施方式上有較大的改革創新,也是我國在探索PPP、委托運營等方式的一次重要實踐。

市場化運作，多方競爭

通過透明公開的招標選擇承建企業，堅持在同等技術條件下，價低者得的原則，擇優選擇中標企業。鼓勵民間資本及廣電企業公平參與競爭，充分調動各類企業的積極性。競爭性公開招標的方式有利于提高財政資金使用效率，解決政府和企業信息對稱的問題。

信息公開，公眾監督

此次電信普遍服務試點工作采取信息公開原則，要求各地管局、財政廳對試點貧困村的名單、招投標的信息、資金撥付、試點地市政府扶持資金和扶持政策落實、試點行政村的工程建設進度及竣工驗收信息如期進行公示；要求中標企業要暢通信息上報渠道，按期上報工程進展、網絡覆蓋、用戶普及等情況。通過信息公開，加強社會公眾對試點工作實施情況的關注和監督，保障試點工作順利實施，確保補貼資金真正用于市場失靈的地區。

多主體參與，各司其職

各省通信管理局是電信普遍服務試點工作的組織者、協調者和監管者，規范招標投標、驗收考核、監督檢查等關鍵環節的執行程序，并配合財政廳規范資金使用，推動試點地區地市人民政府切實落實承諾的支持政策和資金，推動試點工作順利有序進行；通過競爭性招投標獲得試點地市承建和運營維護資格的電信運營企業是實施責任主體，依據合同條款進行試點地市的寬帶網絡建設和升級；試點地市政府是電信普遍服務試點工作的申報主體，也是地方配套政策和扶持資金落實的責任主體。

完善現有機制、策略

本次電信普遍服務試點工作的目標是到2020年實現98%的行政村通寬帶并達到12Mbit/s寬帶接入能力。今年是電信普遍服務試點工作的第一年，試點工作涉及的范圍廣、各地實際情況千差萬別，現有機制很難做到面面俱到。為了更好地實現電信普遍服務和扶貧工作的目標，隨著電信普遍服務試點工作的深入實施，要不斷對現有機制進一步完善。

調動多方力量建立完善的全過程管理機制

建立工信部、財政部、省政府、財政廳、通信管理局、地方政府分工細化，相互監督和多方配合的多重監管體系。對核實申報行政村的情況、招投標的合規開展、試點地市寬帶網絡建設進展、竣工驗收和中央財政補助資金的專款專用都進行嚴格的監管。同時，設立嚴格的懲罰體制，對不合規開展的通信管理局、不兌現所承諾政策和資金扶持方案的地方政府和不能保質保量完成試點行政村寬帶建設的承建企業設立嚴格的問責機制。

加大資金保障力度，提升資金使用效率

一方面，管理部門將精準扶貧納入電信普遍服務的實施規劃，加大普遍服務補償資金向貧困地區傾斜的力度，在網絡建設、資費水平、終端購置等方面給貧困村更多支持。另一方面，建立信息化應用示范引導資金，重點用于鼓勵面向農村的互聯網應用創新、信息化示范性項目建設等，加大農業信息化應用推廣、服務項目實施和信息化人才培訓。此外，申請電信普遍服務專項管理資金，用于電信普遍服務試點工作的全過程監管，確保試點工作的實施效果。

創新農村寬帶信息服務模式

建立地方政府、電信運營、IT企業、民間組織、農業經營主體密切協作的“公益+市場”的農村貧困地區寬帶信息服務機制，探索可持續發展的農業寬帶應用模式，不斷推進農村電子商務的發展和普及，建立貧困地區特色農產品、鄉村旅游、農村金融等領域的網絡化運營新模式。

建立社會力量廣泛參與的農村寬帶發展投融資機制

結合寬帶接入網絡業務試點，放寬農村寬帶市場準入條件，鼓勵和引導互聯網企業、農業企業、ICT制造企業等各方社會資金投入。結合電信普遍服務試點，鼓勵基礎電信企業、廣電企業和民間資本等公平參與到農村寬帶建設、運營維護、用戶普及和應用推廣中來，充分發揮各方的優勢，整合資源。更加深入地探索PPP、委托運營等市場化方式調動各類主體參與的積極性。

電信普遍服務需長效機制

電信普遍服務的目的是要給所有人提供無地域、質量、資費歧視且能夠讓用戶負擔得起的電信業務。通過對美國等發達國家普遍服務補償機制推進歷程的研究發現，普遍接入是電信普遍服務的首要目標。隨著普遍服務實施的深入，補償范圍將不斷擴大、補償對象不斷增加、補償資金融資方式更加市場化、補償模式更加多元。因此，要建立電信普遍服務的長效機制。

提升電信普遍服務的深度和廣度

長遠來看，隨著電信普遍服務補償機制的成熟、無線接入技術的升級演進，以及對低頻資源使用效率的提升，電信普遍服務補償機制網絡部署范疇將由行政村擴大至自然村，由光纖到村發展至光纖到戶，接入速率不斷提升，信息化應用惠及每個人，真正實現每個人都能平等地獲得高質量高速率的網絡連接和網絡應用。

開展信息化應用培訓

在電信普遍服務補償機制中設立專項資金用于農村潛在消費者信息化應用培訓，培養一批偏遠地區的信息化應用的模范，帶動試點地區信息化應用技能的普及以及對寬帶網絡等信息通信服務的應用。

多種融資方式提升農民對電信服務的購買能力

在以往的電信普遍服務模式中，人們認為可購性（Affordability）對電信服務的普及至關重要。因此，普遍服務一方面要通過扶持服務供應商使其以較低成本實現偏遠地區的網絡接入并補助其運營支出；另一方面探索多元的融資模式和商業模式，通過捆綁上網終端和電信服務，提供分期付款等扶持模式提升偏遠地區居民電信服務產品的購買能力。

創新信息化應用和服務

政府鼓勵服務提供商針對農村和偏遠地區在信息化應用、網絡內容和服務等方面進行本土化創新，為當地居民量身打造對其生活、生產有幫助的便捷農村電商等信息化服務和網絡應用，刺激當地居民對寬帶網絡和信息化應用的使用。

編輯｜趙艷薇 zhaoyanwei@bjxintong.com.cn