耕地流轉“非糧化”的形成原因與化解對策
——基于國家糧食安全視角

周藝霖，宋易倩

（1.華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641；2.華南理工大學新聞與傳播學院，廣東 廣州 510006）

ZHOU Yi-lin1，SONG Yi-qian2（1.Institute of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China；2.School of Journalism and Communication，South China University of Technology，Guangzhou 510006，China）

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耕地流轉“非糧化”的形成原因與化解對策
——基于國家糧食安全視角

周藝霖1，宋易倩2

（1.華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641；2.華南理工大學新聞與傳播學院，廣東 廣州 510006）

摘 要：隨著土地流轉范圍的不斷擴大，耕地流轉“非糧化”現象將對國家糧食安全造成嚴重影響。從浙江、河北和河南3省的耕地流轉“非糧化”現狀出發，系統梳理耕地流轉“非糧化”現象形成的原因，并有針對性地提出該現象的化解方法。結果表明，耕地流轉“非糧化”的形成有經濟誘因、認識誘因兩大內部誘因以及政策因素、法律因素和監管因素三大外部因素，提出提高收益、強化認識、完善政策、細化立法和加強監督等耕地流轉“非糧化”化解對策。

關鍵詞：耕地流轉；非糧化；形成原因；糧食安全

ZHOU Yi-lin1，SONG Yi-qian2
（1.Institute of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China；2.School of Journalism and Communication，South China University of Technology，Guangzhou 510006，China）

隨著我國城市化進程加快，二三產業迅猛發展，農村剩余勞動力不斷向城市轉移；同時，國家出臺了一系列促進土地流轉的政策措施，土地流轉的廣度和深度不斷加強。據統計，截至2014年底，我國家庭承包耕地流轉面積達2686.67萬hm2，比2013年增長18.3%，流轉面積占家庭承包經營耕地總面積的30.4%［1］。耕地的廣泛流轉在一定程度上促進了農業規模化經營，提高了農民收入水平，但耕地流轉后的“非糧化”問題也在逐步蔓延。耕地流轉“非糧化”是指耕地在流轉后，由農民個人、經營大戶或公司統一經營，但已經不生產糧食，而從事種植經濟作物、開發農業生態旅游等非糧食生產行為的現象。自古至今，糧食問題都是關系國計民生的重要戰略問題。2015年中央一號文強調，建設現代農業，加快轉變農業發展方式，首先要不斷增強糧食生產能力。然而，隨著全國土地流轉不斷升溫，耕地流轉后出現了過度“非糧化”的趨勢，種糧比例的急速下降使得國家糧食安全面臨嚴峻的考驗。本文從浙江、河北和河南省耕地流轉“非糧化”現狀和特征出發，系統總結耕地流轉“非糧化”面臨的問題和形成的原因，并有針對性地提出化解對策。

1　耕地流轉“非糧化”現狀、特征及問題

1.1 現狀

近年來，耕地流轉范圍不斷擴大的同時，耕地流轉“非糧化”的比例也在不斷提高。我們2009年的一個抽樣調查顯示，浙江省的177個耕地流轉農戶，土地流轉前耕地種糧比例和非種糧比例分別為86.6%和13.4%，而在土地流轉后耕地種糧比例和非種糧比例分別變為24.8%和75.2%，耕地在流轉后非種糧比例比原耕地提高了61.8%，耕地流轉后的非糧化率是原耕地非糧化率的5.6倍。而在河北省，通過對179個耕地流轉農戶調查發現，土地流轉前耕地種糧比例和非種糧比例分別為84.1% 和15.9%，而在土地流轉后耕地種糧比例和非種糧比例分別變為21.2%和78.8%，耕地在流轉后非種糧比例比原耕地提高了62.9%，耕地流轉后的非糧化率是原耕地非糧化率的6.0倍［2］。

2014年，河南省經濟社會調查隊對600個耕地流轉農戶的調查結果顯示，耕地流轉后從事非糧生產的比例高達40%，而經營大戶的耕地非糧生產比例從2010年的43.7%上升到2014年的60%［3］。據2013年初農業部報告顯示，截至2012 年12月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到1800萬hm2，其中流入工商企業的耕地面積為186.67萬hm2，一些地區工商企業租地種糧食的只有6%［4］。從調研數據看，耕地流轉“非糧化”是一個普遍現象，而且非糧化率正在逐年提高，隨著耕地流轉范圍擴大，耕地減少的數量將會越來越大，我國糧食安全將面臨前所未有的嚴峻考驗。

1.2 特征

1.2.1 主體特征：經營大戶和公司“非糧化”明顯 耕地流轉有不同的主體，包括農戶個人、農民協會、經營大戶和公司等。從調研結果看，農戶個人之間的耕地流轉多數維持原有的耕地用途，即從事糧食生產；但農戶個人和農民協會、農戶個人和經營大戶、農戶個人和公司之間的流轉則明顯呈現“非糧化”生產的趨勢。大多數經營大戶和公司通過流轉獲得耕地后都從事非糧食生產，有的甚至從事非農建設。很多公司打著發展現代農業的旗號獲得流轉耕地，但卻完全不從事糧食生產，或者只留很小一部分土地應付政府部門的調研和檢查。

1.2.2 形式特征：形式多種多樣 耕地流轉后從事非糧生產有很多形式，包括：（1）種植蔬菜、瓜果、藥材、花卉等經濟作物或進行水產養殖；（2）興建集果園、康樂、餐館、賓館于一體的農業生態旅游景點；（3）直接建設手工業作坊、工業廠房等，從事與種糧毫無關系的非農生產。形式多樣的非糧化生產雖在一定程度上提高了農村土地的利用效率和經濟效益，但大面積占用種糧耕地一但形成規模，將嚴重影響我國的糧食安全。

1.2.3 分布特征：與經濟發展程度成正比 通過全國不同區域的耕地流轉“非糧化”趨勢的比對發現，非糧化問題的嚴重程度與該地區的經濟發展程度有直接關聯，經濟發展程度高的地區，耕地流轉“非糧化”比例也更高。這可能是因為經濟發達地區對經濟作物的需求量較大且價格較高，促使城市周邊耕地形成經濟作物規模生產。此外，農業生態旅游成為市民休閑潮流，其蓬勃發展和高收益的特性也促使耕地流轉后朝這個方向發展。

1.3 存在問題

1.3.1 影響我國糧食安全 耕地流轉“非糧化”現象的蔓延導致我國耕地大幅減少，將直接影響到我國糧食安全。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉面積達2 706.67萬hm2，占全國家庭承包耕地面積的30.4%。根據全國各省耕地流轉調研結果，耕地在流轉后種糧比例至少減少30%，即使按照30%計算，我國耕地流轉也至少損失約813.33萬hm2的種糧耕地［5］。這對于人口基數龐大、人口數量持續上升而耕地數量不斷減少的中國來說，國家糧食安全問題將面臨嚴峻考驗。

1.3.2 影響耕地可持續利用 數量龐大的耕地“非糧化”會影響耕地可持續利用。由于耕地“非糧化”生產的需要，經營大戶或公司一般在耕地流轉后會進行加厚土層、改變土質甚至硬化土地等形式對耕地進行改造，這樣不但會破壞耕地土壤結構，而且會使耕地肥力下降導致今后難于復耕［6］。如此大規模的單向用途變更，與耕地可持續利用相背離，勢必持續影響我國糧食產量，從而直接威脅到我國的糧食安全。

1.3.3 影響我國經濟安全 耕地流轉“非糧化”會導致糧食減產，看似只是農業問題，實際上會對我國經濟產生重大影響。我國雖然實現了糧食“十一連增”，但糧食進口量也在不斷創新高，2014年進口總量達1億t。糧食進口在和平年代還相對容易，一旦發生戰爭或貿易爭端，糧食進口將變得困難或成為他國把柄［7］。可見，耕地流轉“非糧化”是我國經濟發展中的不穩定因素，長期來看會影響國家經濟安全。

2　耕地流轉“非糧化”形成原因

2.1 內在誘因

2.1.1 經濟誘因：種糧比較收益低 近年來，雖然國家不斷提高種糧補貼和糧食收購保護價，但農業生產資料價格的不斷攀升提高了種糧成本，蠶食了種糧農戶的收益。與經濟作物相比，種糧比較收益低是誘發耕地流轉“非糧化”的首要誘因。從近年糧食生產和非糧食生產的收益看，非糧食生產的收益明顯高于糧食生產。在雙季稻和棉花、烤煙、西瓜、黃瓜、辣椒、蓮藕6種經濟作物的收益比較中，烤煙在經濟作物中收益最低，但仍為雙季稻收益的2.36倍，而收益最高的經濟作物為蓮藕，其收益為雙季稻的7.97倍，6種經濟作物的平均收益為雙季稻的4.37倍［8］。糧食生產和非糧食生產之間巨大的利益剪刀差，直接影響耕地流入主體的用途選擇，受經濟利益驅動，大部分流轉受讓方選擇從事非糧食生產，從而誘發耕地流轉“非糧化”現象。

2.1.2 認識誘因：對耕地保護和糧食生產認識缺位 很多地方政府響應國家號召，制定了農業補貼措施，但這些措施大多對發展蔬菜、花卉、苗木、家禽和特種養殖的農戶進行財政補貼，這在一定程度上誤導了農村基層干部和農戶認為國家鼓勵運用流轉耕地進行經濟作物、養殖業的生產。一些農戶和經營大戶認為流轉得到的耕地只要沒有變成建設用地，只要在農業生產范圍內，用途可以隨意改變，甚至認為他們擁有耕地使用權就可以從事任何建設，包括非農建設。實際上，很多經營大戶在獲得流轉耕地后建成果園、餐館和賓館一體的農業生態旅游區。基層村干部和耕地流入主體對耕地保護和糧食安全重要性認識的缺失，使得耕地流轉后源源不斷地向“非糧化”方向發展。

2.2 外在因素

2.2.1 政策因素：種糧補貼未落實到位、融資困難 在政策層面，國家為促進農民增收和保障國家糧食安全，出臺了一系列惠農支農政策，種糧補貼政策范圍也逐步擴大。但政策實施的效果不盡如人意，以糧食直補和農業生產資料補貼為例，國家政策要求按照農戶實際種糧面積發放，但很多地方為了減少中間環節的克扣，簡單以農戶的承包面積為依據進行發放，不論該農戶是否進行了耕地流轉、是否種植了糧食。這導致有些轉出耕地或拋荒耕地的農戶仍能領到種糧補貼，而有些轉入耕地的農戶卻無法獲得種糧補貼。這違背了國家鼓勵糧食生產的初衷，沒有起到提高農戶種糧積極性、遏制耕地流轉“非糧化”和保障國家糧食安全的作用。同時，經營大戶融資難也是一個緊迫問題，經營大戶轉入大面積土地，人工和農業生產資料成本高，但苦于無抵押物，銀行不予貸款［9］。農村土地承辦經營權抵押目前尚在研究和試點中，流轉耕地的使用權抵押更是無從談起。

2.2.2 法律因素：耕地流轉未有明確用途管制 我國關于耕地流轉的法律中，有涉及耕地流轉用途的相關規定，但不夠明確和具體。我國《農村土地承包法》第33條規定，“土地承包經營權流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途。”該法律只是規定了流轉的耕地一定要從事農業用途，而根據我國《土地管理法》規定，“農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。”現行的法律條文中都沒有規定耕地在流轉后要繼續從事糧食生產，而是籠統的農業用途。很多地方把農業用途定義為包括種植蔬菜、瓜果、花卉等經濟作物、進行水產養殖甚至是農業生態旅游在內的農業生產活動。法律上的模糊規定使得耕地流轉“非糧化”現象惡意蔓延，并進一步影響到國家糧食安全。

2.2.3 監督因素：缺乏完善的監督檢查制度 一方面，土地用途管制監督主體錯位。目前土地用地管制制度是以國土部門為主導、農業部門配合的機制，而在實際運作中缺乏明確的責任分工和操作規范，對耕地流轉狀況較為熟悉的農業部門無法參與到政策的制定、執行中去，造成耕地流轉后用途不明，很多用途管制實際上都是事后監督。另一方面，耕地流轉后的用途管制缺乏監督。由于《農村土地承包法》和《土地管理法》都沒有對土地流轉后的用途作明確規定，只是規定用作農業用途，因此在實際監管中監管部門也很難找到用途監督的法律依據，因此也很難形成具體的操作規范和完善的監督機制。此外，由于制止耕地流轉“非糧化”與促進農民增收、加快農業經濟發展存在明顯矛盾，很多地方政府對耕地流轉“非農化”現象采取視而不見的態度，這也直接導致耕地“非糧化”率急速攀升。

3　耕地流轉“非糧化”化解對策

3.1 提高收益：提高糧食規模化經營收益

提高耕地生產經濟效益是推動耕地流轉的初衷之一，耕地轉入主體在確定耕地用途時首先考慮的就是經濟效益。因此，提高耕地規模化經營的經濟效益是減少“非糧化”現象產生的首要措施。要提高糧食規模化經營收益，首先，要穩步提高糧食市場價格，同時穩定經濟作物農產品市場價格，減小種糧和非種糧之間巨大的收益差；其次，政府要增加對農業生產資料價格的監測，防止農資價格過快上漲造成種糧成本急速增加；再次，國家要加大農田水利基礎設施建設，減少自然災害對糧食生產造成的負面影響，穩定糧食產量以穩定種糧收入；最后，要加大農業科研的投入，改良糧食品種，逐步提高糧食產量，從而穩步增加種糧收益。

3.2 強化認識：進行糧食安全宣傳教育

認識上的缺失也是導致耕地流轉“非糧化”的重要因素，要從源頭上減少這種現象，必須強化耕地用途和國家糧食安全知識教育。操作上，國土部門要通過發放宣傳冊、播放宣傳教育片等形式對農戶進行輿論宣傳和引導，讓農戶和經營大戶認識到耕地尤其是基本農田是用來種植糧食的，不能改作其他用途，也不能將耕地轉讓給從事非糧食生產的企業；大范圍、大面積的耕地改種經濟作物對國家糧食安全是百害而無一利的，是國家和政府不提倡的。同時，在全國糧食主產區，應取消提倡發展高效農業的政策措施，并對糧食生產做積極的宣傳和引導。

3.3 完善政策：落實種糧補貼、完善金融服務

目前我國的種糧補貼主要包括糧食直補、農資補貼和良種補貼等，種糧補貼對提高農民種糧積極性有重要作用。因此，要嚴格落實種糧補貼政策，需按照“誰種糧，誰受益”的原則進行，將種糧補貼實實在在地發放到真正種糧的農戶、經營大戶和公司手中。同時，各地方政府尤其是糧食主產區政府，應該加大種糧補貼力度，對于種糧面積達1 hm2以上的經營大戶和公司給予特殊獎勵，以減少糧食生產和經濟作物生產之間巨大的收益剪刀差，提高經營大戶和公司種糧的積極性。

融資難是糧食經營大戶和公司面臨的主要難題。2015年8月，國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，明確指出穩妥有序開展“兩權”（農村承包土地經營權和農民住房財產權）抵押貸款業務。各地方政府應落實國務院精神，出臺關于農村承包土地抵押的支持政策以及財政貼息和稅收優惠等政策，為積極種糧的農戶、經營大戶和公司提供一條綠色融資渠道。此外，通過主動為種糧主體購買政策性農業保險［10］，提高從事糧食生產的安全系數，進而提高經營主體種糧積極性。

3.4 細化立法：對耕地流轉進行用途管制

當前法律對耕地流轉的規定只是明確了要用作農業用途，但對農業用途并沒有明確具體的界定。對目前流行農業生態旅游、農家樂等農地利用形式，很多地方也默認為農業用途，這也導致很多耕地流向這些高收益、高附加值的行業。2014年11月，國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，其中明確規定加強土地流轉用途管制，嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設，并列舉了一些非農建設的行為。該意見在一定程度上對防止耕地流轉“非農化”有一定作用，但其中不涉及耕地流轉“非糧化”的說明，而且這只是國務院的意見，很難真正規范到耕地流轉后的利用行為。建議在《土地管理法》或《農村土地承包法》中明確規定，在遵循土地流轉不得改變其原用途原則基礎上，明確具體的細分農業用途，對耕地流轉后的用途作詳細規定，從源頭上解決耕地流轉“非糧化”的問題。

3.5 加強監督：落實耕地流轉監督管理

為了確保耕地流轉后用途不改變，要加強耕地流轉后的監督管理，定期檢查土地利用狀況，保證耕地流后依法依規利用，防止耕地流轉“非糧化”現象。一方面，國土部門和農業部門要相互配合，將耕地流轉后用途監管納入土地利用巡查的工作內容，尤其要加強對經營大戶和公司轉入耕地的監管，做到“非糧化”現象早預防、早發現、早查處。另一方面，對已經形成實質性“非糧化”生產的經營主體，要根據“非糧化”的嚴重程度做出相應處罰，例如：馬上進行復耕、罰款，勒令下季度復耕、拆除違規建設等。對于情節特別嚴重的，要追究相關責任人相應的法律責任。

參考文獻：

［1］ 王宇.全國耕地流轉面積占總承包耕地比重超過三成［N］.農民日報，2015-08-28.

［2］ 易小燕，陳印軍.農戶轉入耕地及其“非糧化”種植行為與規模的影響因素分析—— 基于浙江、河北兩省的農戶調查數據［J］.中國農村觀察，2010（6）：2-10.

［3］ 李慧光.土地流轉怎么轉［N］.光明日報，2014-10-30.

［4］ 張雯，金微.土地流轉非糧化加劇部分區域租地種糧僅占6%［N］.每日經濟新聞，2013-12-14.

［5］ 沈曼.土地承包經營權流轉對糧食安全影響的研究［D］.成都：西南財經大學，2014：19-20.

［6］ 廖富洲，廖婧怡，楊程.耕地流轉中的“非糧化”問題及對策研究［J］.學習論壇，2015，33（7）：37-40.

［7］ 黃偉.農地流轉中的非農化與非糧化風險及其規避［J］.當代經濟管理，2014，36（8）：39-43.

［8］ 張五鋼，我國土地流轉中“非糧化”傾向于對策研究［J］.黃河科技大學學報，2010，12（5）：54-57.

［9］ 楊瑞珍，陳印軍，易小燕.耕地流轉中過度“非糧化”傾向產生的原因與對策［J］.中國農業資源與區劃，2012，33（3）：14-17.

［10］ 王勇，陳印軍，易小燕，等.耕地流轉中的“非糧化”問題與對策建議［J］.中國農業資源與區劃，2011，32（4）：13-16.

（責任編輯張輝玲）

Causes and solving measures of non-food during the process of farm land circulation—From the perspective of national food security

Key words：farmland circulation；non-food；caus；food security

Abstract：With the continuous expansion of land transfer，the phenomenon of non-food will have a serious impact on the national food security.Based on the non-food status during the process of farm land transfer in Zhejiang，Hebei and Henan，this paper sorted out the causes of non-food phenomenon systematically，and put forward the solution.The results showed that the formation of non-food because two internal causes：economic cause，understanding cause；and 3 external factors：policy，legal and regulatory factors.And this paper put forward countermeasures for non-food in the process of farmland transfer：to improve the income，strengthen the awareness，improve the policy，detail the legislation and strengthen the supervision.

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-874X（2016）01-0189-04

收稿日期：2015-09-08

基金項目：國家社會科學基金（11BGL084）；教育部人文社科規劃項目（10YJA630081）

作者簡介：周藝霖（1992-），男，在讀碩士生，E-mail：zhou.yilin@mail.scut.edu.cn