遼寧農村宅基地使用權現狀及特點分析

吳曉明++劉樂

[摘 要]農村宅基地使用權是我國不同于其他國家土地使用權而特有的一項用益物權制度，是為了與民方便特設的一項制度，宅基地性質仍然為集體土地所有制。農村宅基地使用權，是指農村居民在法律允許范圍內對宅基地的占有、使用、收益的權利，村民可以通過劃撥的方式對宅基地進行無償、無期限的使用。近年來隨著農村居民不斷地遷入城市居住，農村現存的閑置宅基地越來越多，文章將對遼寧省農村宅基地使用權的現狀和特點進行分析。

[關鍵詞]宅基地；使用權；現狀；特點

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.12.209

1 農村宅基地使用權近況

1.1 宅基地閑置現象嚴重

我國農村居民每家每戶都有自己專屬的宅基地，享有宅基地占有、使用、收益、處分的權利。我國《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準?！睂嶋H情況中，很多農戶通過轉讓、繼承等方式獲得占有多處宅基地，在不能充分利用多處宅基地時就會導致部分宅基地閑置的狀況，甚至出現“空城”的情況，這就與宅基地是保障農民基本生活的目的相悖，造成了農村土地資源的大量浪費的同時也不利于村莊的整體規劃。

1.2 流轉頻繁形式不規范

我國法律嚴格規制宅基地使用權的流轉，現行的法律法規對宅基地使用權的流轉持限制或禁止態度。但是農民對于宅基地的流轉又有需求，在法律法規不允許的同時，就導致農民私自在暗中進行宅基地使用權的轉讓，造成宅基地的無形流轉。流轉形式也呈現出多樣化趨勢，以租賃、買賣為主，還有以宅基地和房屋作價出資進行經營。部分農民以宅基地使用權的流轉作為收益的手段，頻繁的轉讓使其從中獲得利益。

1.3 宅基地管理模式松散

我國是地大物博、人口眾多的多民族國家，各類集體經濟組織更是數不勝數，而每一個集體經濟組織都有自己的宅基地，宅基地在通過審批分配下去之后，農村集體經濟組織將不再管理任何事務，宅基地使用權人之間缺乏溝通，對宅基地的相關事務也不上報集體經濟組織，這就對土地管理部門集中管理土地資源造成了一定的障礙，不利于農村土地的合理配置和資源的充分利用。近年來，違法審批宅基地的情況也越發嚴重，例如審批手續不齊全、利用職權關系取得宅基地使用權等，使得集體經濟組織對宅基地的管理更加艱難。

2 農村宅基地使用權特點

2.1 主體局限性

只有農村集體經濟組織的成員才能構成在基地使用權的主體，是基于農民的特定身份才能取得的，而且施行的是“一戶一宅”制度，宅基地使用權是為了保障農村居民基本生活水平而特別為農村居民創設的一項福利性的用益物權制度，旨在維持農民生活水平增加農民收益。本集體經濟組織以外的其他人無權向集體經濟組織申請宅基地使用權。這種嚴格的身份限制，間接地造成了“空城”或者是“一戶多宅”的現象。遷居的農民不再使用其享有的宅基地使用權，導致宅基地的閑置和土地資源的浪費。

2.2 客體特定性

宅基地使用權的客體僅限于屬于本村集體經濟組織的土地，宅基地是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，享有相應的宅基地使用權。但是這種雙重客體僅僅在一定期限內存在。在城市的不斷發展中建造住宅的用地也逐漸演變成了建設用地，原有的宅基地使用權也轉化成了建設用地使用權。也正是這樣，只有農村集體經濟組織的土地才能成為宅基地使用權的客體。

2.3 期限永續性

建設用地使用權、居住用地使用權、工業用地使用權等均是有使用年限的，而宅基地使用權是無期限的，我國現行的《土地管理法》等相關法律法規并沒有對宅基地使用權的使用期限作出規定，這也就意味著是永久的。農村宅基地使用權是為了保障農民基本生活，所以只要取得就可以世代使用，法律給予保護。

2.4 取得無償性

《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得適用《土地管理法》等法律和國家有關規定”。根據上述這些規定，取得宅基地使用權是無償的，且宅基地使用權是國家給予農民的一項福利，具有明顯的社會保障的性質，所以宅基地的取得具有無償性。

2.5 用途唯一性

由于宅基地使用權承擔了一定社會福利的制度功能，所以宅基地具有嚴格的用途范圍限制。根據《物權法》的規定，宅基地使用權人對其擁有的集體土地享有占有和使用的權利，可以在法律允許的范圍內建造住宅及其附屬設施。但是現實生活中，農民對于宅基地可不僅僅是建造自住的房屋，農民多以在宅基地上進行營利性生產經營活動或者進行小規模的商業活動為主，這就逾越了宅基地使用權的限制范圍。

3 完善農村宅基地使用權制度

3.1 實行返村惠民政策

伴隨著社會的不斷向前發展，農村居民

越來越多的向城市遷移，“空城”的情況不乏見到，原有的宅基地閑置，土地資源浪費比較嚴重，在此情況下鄉鎮一級政府應該給予原農村居民返村惠民政策，例如適當放寬宅基地使用權限、政府提供一些政策性項目、政府出資扶持一些重點項目等。

3.2 實行集體經濟組織內部成員之間自由流轉

我國《土地管理法》等相關法律法規明令禁止宅基地使用權流轉，這樣的規定已經不能適應當前社會發展的趨勢，無法滿足社會發展的需要，農村村民之間進行隱秘交易的現象無法避免。國家不應該對宅基地使用權流轉片面持有禁止態度，要建立農村村民之間宅基地使用權自由流轉制度應做到：一是對當前法律法規中關于禁止宅基地使用權的規定加以改革，允許本集體經濟組織內部成員之間自由流轉。二是必須絕對確認宅基地的產權歸屬。三是對宅基地使用權的內容必須清晰注明。

3.3 加強集體經濟組織監管力度

宅基地審批分配之后，集體經濟組織應該嚴格監管宅基地的使用情況和流轉情況，在法律允許的范圍內擴大宅基地的使用權限范圍。村委會可以把相鄰的村民分配在一起，組成一個合作組，使得他們的宅基地相連，在宅基地資源不能得到充分利用的情況下，把相鄰的宅基地整合在一起擴大其面積，可以從事一些養殖等基本生產經營活動，提高村民的基本生活水平。

3.4 宅基地使用權人之間相互合作共贏

農村基本上都是一戶一宅的，對于自己的宅基地都是劃地而治，村民之間相互溝通但是宅基地范圍從來都是各為其主、各自獨立的，村民在這種情況下能進行的生產經營活動是十分有限的，局限于地域面積之內。各使用權人之間可以加強合作，使相鄰的宅基地串聯成片，不但是擴大使用地域面積，更是拓寬了使用權限的范圍。

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[基金項目]新型城鎮化視域下遼寧農村宅基地使用權退出機制研究（遼寧省教育廳一般項目項目編號：W2014031）。

[作者簡介]吳曉明（1976—），男，回族，遼寧錦州人，碩士研究生導師，副教授，法學碩士。研究方向：民商法學；劉樂（1993—），男，漢族，碩士研究生。研究方向：民商法。