2016年，能否告別基層執(zhí)法中的“臨時(shí)工”

王帝　黃丹瑋　王淑靜

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。《綱要》中提到，2016年年底前，各地區(qū)各部門對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行一次嚴(yán)格清理，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。

與此同時(shí)，不久前下發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱的《意見(jiàn)》），也明確要求協(xié)管數(shù)量禁超執(zhí)法人員，協(xié)管人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作”。

這是否意味著，近年來(lái)屢登“頭條”的“臨時(shí)工”，或?qū)⒅鸩綇墓娨曇爸邢В?/p>

基層“臨時(shí)工”知多少

政府里的“臨時(shí)工”究竟指的是什么

國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東說(shuō)，沒(méi)有編制、且由財(cái)政供給的人員我們一般稱之為“臨時(shí)工”。“嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，‘臨時(shí)工’只是一個(gè)輔助、協(xié)助性的身份，不是法定意義上的執(zhí)法人員，更不能以個(gè)體的名義執(zhí)法。”

然而，基層行政機(jī)關(guān)大量運(yùn)用“臨時(shí)工”的現(xiàn)象在我國(guó)時(shí)有耳聞。據(jù)報(bào)道，2013年湖北省武漢市城管局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，2D09年該市城管協(xié)管員人數(shù)是正式執(zhí)法隊(duì)員的兩倍。

而“臨時(shí)工”執(zhí)法所帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，更是早已有之。

2013年6月，發(fā)生在陜西省延安市的一起城管暴力執(zhí)法事件，被網(wǎng)民拍的視頻記錄下來(lái)。視頻顯示，該地六七名身穿制服的城管人員，在人行道上與商戶搶奪自行車，之后數(shù)名城管對(duì)一名男子進(jìn)行圍毆，該男子摔倒在地后，一名身材壯碩的城管隊(duì)員，雙腳跳起踩向男子頭部，男子頭部鮮血直流，倒地不起。事發(fā)后，延安市城管局就“暴力執(zhí)法”事件作出回應(yīng)：涉案城管均為臨時(shí)聘用人員，將進(jìn)行停職調(diào)查處理。

諸如此類的執(zhí)法失當(dāng)事件并不是孤例，同樣的橋段，在各種基層“臨時(shí)工”執(zhí)法事件中時(shí)有上演。暴力執(zhí)法的是“臨時(shí)工”，強(qiáng)制拆遷的是“臨時(shí)工”，上班打牌的是“臨時(shí)工”，公車私用的還是“臨時(shí)工”。他們已然演變成了各類事故與丑聞的主人公，廣受批評(píng)和質(zhì)疑。

“臨時(shí)工”的前世今生

誠(chéng)然，“臨時(shí)工”為社會(huì)發(fā)展作出了不小的貢獻(xiàn)。但相應(yīng)的，輿論普遍認(rèn)為，由于“臨時(shí)工”多數(shù)缺少培訓(xùn)，素質(zhì)相對(duì)較差，工作質(zhì)量難以保證。同時(shí)，因工期短，“臨時(shí)工”也容易缺乏長(zhǎng)期意識(shí)與集體歸屬感，產(chǎn)生責(zé)任感不強(qiáng)與服務(wù)意識(shí)弱等問(wèn)題。這些都導(dǎo)致了個(gè)別“臨時(shí)工”執(zhí)法粗暴，也給人們留下了無(wú)法無(wú)天的印象。

然而，河北某地城管“臨時(shí)工”趙新廣（化名）卻表示，“雖然我穿著城管的工作服，但實(shí)際上也屬于工作苦、收入低、沒(méi)有保障、出了事還得擔(dān)的弱勢(shì)群體”。

據(jù)記者查閱多地招聘啟事后發(fā)現(xiàn)，城管“臨時(shí)工”與正式員工“同工不同酬”的現(xiàn)象較普遍，“臨時(shí)工”工資待遇低下。而且，“因?yàn)槲覀儧](méi)有執(zhí)法權(quán)，每隔幾個(gè)月都會(huì)有隊(duì)友被打傷，沒(méi)準(zhǔn)哪天就輪到自己頭上。”北京某城管隊(duì)基層協(xié)管人員李某吐槽道。

楊偉東也說(shuō)，“臨時(shí)工”身份的特殊性也給他們的執(zhí)法行為加大了難度。

在一個(gè)法治社會(huì)，國(guó)家對(duì)行政執(zhí)法的要求不僅是要按程序執(zhí)法，而且還要求執(zhí)法主體合法。顯然，“臨時(shí)工”執(zhí)法，“由于沒(méi)有正當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)力與權(quán)限，自身的合法權(quán)益也得不到保障”。楊偉東表示。

外有民意洶洶、內(nèi)有抱怨連連，依靠“臨時(shí)工”執(zhí)法的“路”，也許真的走到了盡頭。

協(xié)管人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作”

北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師姜明安認(rèn)為，《綱要》《意見(jiàn)》的發(fā)布具有重大現(xiàn)實(shí)意義，明確了建設(shè)法治政府的理念，尤其是《意見(jiàn)》中30多條措施將執(zhí)法規(guī)范的各項(xiàng)目標(biāo)都加以明確，以避免“走過(guò)場(chǎng)”的情況出現(xiàn)。

但由于種種原因，“現(xiàn)階段協(xié)管人員還有其存在的必要性”。不過(guò)，“存在”并不意味著一切照舊。

姜明安解釋道：“《意見(jiàn)》大致從以下四個(gè)方面，確定了新‘臨時(shí)工’的變化：第一，要根據(jù)各部門的需求情況，適量錄用協(xié)管人員，優(yōu)化執(zhí)法力量；第二，要細(xì)化法律法規(guī)，確定用人標(biāo)準(zhǔn)，注重協(xié)管人員的素質(zhì)和行為規(guī)范，開(kāi)展崗位培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力；第三，要明確協(xié)管人員的職責(zé)范圍，即協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作；第四，也是最重要的一點(diǎn)，就是要明確和規(guī)范協(xié)管人員在履行職責(zé)范圍內(nèi)的工作時(shí)，需要遵循的規(guī)章制度和法律程式。

如果相關(guān)部門不依照的《意見(jiàn)》行事，只是事發(fā)后將當(dāng)事“臨時(shí)工”開(kāi)除了事，那又該如何？

姜明安回答道，以往確實(shí)存在基層執(zhí)法部門對(duì)“臨時(shí)工”開(kāi)除了事，而后不了了之的情況。但本次《意見(jiàn)》中明確規(guī)定：“協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級(jí)城市管理部門承擔(dān)。”同時(shí)，《意見(jiàn)》要求，各地“制定權(quán)責(zé)清單”和“規(guī)范執(zhí)法制度”，這也意味著，日后“‘臨時(shí)工’已開(kāi)除”無(wú)法作為相關(guān)部門的免責(zé)牌。避免了“臨時(shí)工”“越軌辦事”與用人單位逃避責(zé)任的現(xiàn)象。

對(duì)“臨時(shí)工”的諸多限制，也并非意味著政策會(huì)單純地“打壓”“臨時(shí)工”。

楊偉東介紹道：“執(zhí)法的落實(shí)實(shí)施更多是在基層、在一線、在市縣街區(qū)。所以，本次《意見(jiàn)》中，編制人員在總量保持穩(wěn)定的情況下，在編制內(nèi)做好人員結(jié)構(gòu)的配置，向基層與一線傾斜，這樣就會(huì)在不增加開(kāi)支的情況下，解決地方經(jīng)費(fèi)不夠、編制不夠的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)部分‘臨時(shí)工’轉(zhuǎn)正。”

此外，再好的政策，也需要人來(lái)執(zhí)行，而“餓著肚子”的人，顯然不是一位好的執(zhí)行者。所以，姜明安強(qiáng)調(diào)，“‘臨時(shí)工’的待遇也需要根據(jù)需要適時(shí)調(diào)整”。

姜明安說(shuō)：“只有文件規(guī)定是不行的，還應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章。用制度編織起籠子，來(lái)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。”不僅對(duì)待遇方面如此，對(duì)整個(gè)基層執(zhí)法改革亦然。

“這注定不是一件容易的事，但為了實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)理念，必須邁過(guò)‘臨時(shí)工’執(zhí)法這道坎。”姜明安如是說(shuō)。