農地產權由“兩權分離”向“三權分離”轉變分析

□文/趙金龍 董海榮 戴芳

農地產權由“兩權分離”向“三權分離”轉變分析

□文/趙金龍 董海榮 戴芳

（河北農業大學商學院河北·保定）

改革開放初期，為了提高農民的生產積極性、解決溫飽問題，實行“家庭聯產承包責任制”，將農地的所有權和使用權的歸屬分開，實現“兩權分離”；進入21世紀后，為了提高耕地利用效率和促進進城農民市民化，實行土地承包經營權物權化改革，促使農地“三權分離”。農地產權由“兩權分離”向“三權分離”的轉變，預示著我國農地功能體系已由保障功能為主導變為以經濟功能為主導，農地資本化屬性進一步加強。

土地承包經營權；兩權分離；三權分離

原標題：農地產權由“兩權分離”向“三權分離”轉變的緣由分析

收錄日期：2016年9月30日

我國農村土地的家庭承包制度在20世紀八九十年代取得了巨大成功，基本解決了餓肚子的問題。但21世紀以來，中國農業逐漸淪為農戶的家庭副業，農民種地的積極性下降，甚至出現了撂荒耕地現象。為了提高農業的競爭力，保障農產品供應，我國不得不再一次調整農地產權制度：穩定集體土地所有權，強化農戶的承包經營權，放活經營使用權，將農地產權的配置方式由“兩權分離”推向了“三權分離”。

一、“兩權分離”的產生及其演變

（一）“兩權分離”的產生?！皟蓹喾蛛x”是農村基層干部群眾在實踐中首創的，是政府高層“摸著石頭過河”的產物。20世紀40年代末和50年代初，中國通過土改運動實現了農民土地所有制，農地所有權和使用權都掌握在農戶手中。50年代末期，基于大規模工業化發展的需要，政府開始推行農業集體化，將農地收歸集體所有。這一劇烈產權調整使農業經濟嚴重萎縮，1961年的糧食產量比1957年少了5，853.60萬噸，減少30%，農村出現了經濟危機。中央不得不在1961年3月出臺了《農村人民公社工作條例（草案）》（一般稱為“農業60條”），確立了“三級所有、隊為基礎”的土地所有制。調整后，農業生產逐漸恢復，農村社會矛盾得到一定程度的緩解，但由于作為土地所有者的人民公社、生產大隊、生產小隊之間存在著隸屬關系，三者間的權力邊界又不明確，普通社員的利益仍缺乏保障，農民生產積極性依然不高。十一屆三中全會后，黨的執政理念發生了變化，激發社會各界的活力、推動經濟發展成為政府的主要任務。地方政府開始不斷調整農地產權制度，逐漸允許農村集體將土地分包到組（或戶）。

然而，農業集體化必然會留下遺痕，農地制度已經不可能再回復到建國初期的小農所有制。為了避免意識形態的爭論，減緩“左”傾人士的阻撓，以杜潤生為首的國務院農村發展研究中心創造性地提出了“家庭聯產承包責任制”這一極具中國特色的農地產權制度。這種制度的核心是將土地的所有權和使用權分離開，所有權保留在集體組織手中，以此彰顯土地集體所有制，而將使用權交給農戶，以此實現農地的家庭生產經營。這種獨特的“兩權分離”制度既保留了集體所有制，又恢復了家庭耕作制，解決了公有制與生產效率之間的矛盾，使農業得到迅速發展，1988年甚至出現了賣糧難的問題。

（二）“兩權分離”后的演變?！皟蓹喾蛛x”后的農業經營仍然屬于集體經濟范疇。從概念上講，“責任制”屬于經濟組織內部的一種管理制度，是明晰組織內部的具體部門、具體人員的工作范圍、應負責任及相應權力的制度。各部門和各人員的相關權利只在組織內部得到承認，不能作為獨立產權在市場上流通。所以，從理論上講，家庭聯產承包責任制下的農業經營方仍然是集體，只是為了避免生產中社員干活大幫哄、出工不出力的現象，集體與其成員簽訂承包合同以明確他們的責權利并據以獎懲。這種“包”是組織內部的一種激勵機制，承包合同只是集體內部的管理文件，不被外界認可。

但隨著社會經濟的發展，尤其是政治空氣的緩和，打著“家庭聯產承包責任制”旗號的農村土地經營制度不斷向農戶經營制轉變。該制度實施的初期，集體只是將某些生產作業活動承包到組（或戶），約定產量、成本和相應的獎懲措施。這時期的“家庭聯產承包責任制”名實基本相符。不久之后，這種經營方式便被“大包干”所替代。集體開始將土地分給組織內的農戶，由農戶自主經營。除了繳納公糧和農業稅、向鄉村交付“三提五統”以外，農戶多勞多得。農地收益分配方式變成了俗稱的“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的“大包干”模式?！按蟀伞币院螅r地承包已不再與農作物產量掛鉤，根本談不上“聯產”。2006年，“三提五統”也取消了，集體和農戶之間基于承包地的利益分配幾乎沒有了。此時期的土地經營方式，不應再被稱為“責任制”，甚至也算不上“承包制”，合理的叫法應當是“家庭經營制”。但因為“承包責任制”能夠昭示土地的集體所有性質，能維持集體經濟的外貌，所以這一稱謂被保留下來。可見，隨著家庭聯產承包責任制的深化，農民持有的農地產權權能越來越大，集體的權能越來越弱化，“兩權分離”的程度逐漸加深。

二、“三權分離”局面的形成及其緣由

（一）“三權分離”的最終實現——土地承包經營權的物權化。隨著家庭聯產承包責任制成效的不斷凸顯和制度逐漸完善，黨和政府逐漸認識到家庭承包制是一種較理想的農地經營制度，于是不斷采取措施對其進行強化。1982年中共中央1號文件提出家庭聯產承包責任制“長期不變”。1984年中共中央1號文件明確指出“土地承包期一般應在十五年以上”。1998年通過的《土地管理法》嚴格規定“土地承包經營期限為三十年”，并明確“土地承包經營權”受法律保護。2002年通過的《土地承包法》又對土地承包的范圍、對象、期限、方式進行了具體規定，使承包這種組織內部的事務變成了民事主體間的法律事務，集體逐漸喪失了承包工作中的自由裁量權。土地承包經營權這一組織內部設置的權利逐漸上升為一種對世權，被社會各界所承認。2007年《中華人民共和國物權法》將土地承包經營權定性為“用益物權”，這意味著承包戶可以申領產權證，并可依法處置土地。至此，相對獨立的土地承包經營權制度正式誕生。

（二）農地承包經營權物權化的緣由

1、促進土地流轉，實現農地資源有效配置。“家庭聯產承包制度”不僅使農村經濟迅速得到恢復和發展、使農民溫飽問題基本得到解決，這種制度還帶來了另一個更重要的影響，即解放了農村勞動力。分田到戶后，一部分農民開始了“非農”創業，一部分農戶開始尋求農業以外的活計。20世紀90年代初期開始，鄉鎮企業迅速發展起來，青年農民紛紛通過“離土不離鄉”的方式到鄉鎮企業打工。城市工商業的發展也逐漸吸納一些農民自理口糧到城市打工，到90年代后期，漸漸形成了波瀾壯闊、堵而不絕的“離土又離鄉”農民工打工潮。許多農民家庭在經營農業的同時，兼營著工商業，“I兼戶”數量迅速增加。

2000年后，農民非農化速度不斷加快，非農收入逐漸成為大多數農戶的主要收入來源，“I兼戶”數量逐漸減少，“Ⅱ兼戶”數量逐漸增加。農業逐漸淪為農民的副業，農民種地的積極性降低，耕地撂荒現象增加。“誰來種地”逐漸成為專家學者和政府高層官員關注的問題。學者們根據科斯定理，提出了明晰農地產權、促進農地流轉的政策建議，希望通過土地市場實現農地資源配置的再優化。這一政策建議逐漸被中央政府認可和采納，由此開始了新一輪的土地產權制度改革。

由于農地已被分包到戶，所以流轉農地的主體只能是農戶。但聯產承包責任制下，農戶取得的地權只是一項內部權力，難以被外界、尤其是城里來的或者遠地方來的人所認可。要想讓農戶能在市場上公開流轉土地，必須擴大其地權。于是，政府逐漸通過政策和法律渠道，將農戶的承包經營權提升為一種相對獨立的物權，賦予承包戶在保留承包經營權情況下流轉土地使用權的權力，從而解決了農地流轉的制度障礙。從理論上講，這種改革將促使低效利用甚至閑置的農地流轉到高效利用者手中，從而提高土地的利用效率并解決誰來種地的問題。

2、促進農民工遷戶進城，實現完整的市民化。當前，許多農民尤其是年輕農民，已經脫離了土地，少數人已在城市里安家創業，但他們中的絕大多數戶口仍在鄉村，“半拉子”城市化現象很多。之所以產生這種現象，是因為宅基地、承包地、集體組織收益分紅等農村集體資產的使用和收益分配都與戶口掛鉤，如果農民將戶口從村里遷出，這些權益很可能消失。所以，進城農民不愿遷戶進城。為了促使外出農民把戶口遷入城市，實現進城農民的完全城市化，政府開始進行將農民權利與戶口剝離的制度改革。

國務院辦公廳2011年出臺《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發［2011］9號），文件明確“農民的宅基地使用權和土地承包經營權受法律保護”。通知明確指出，現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地、承包地，要由農民本人決定，政府不能強制收回。2013年之后，政府開始為村民辦理宅基地使用證（該證件的常用名稱是“集體建設用地使用權證”）、房屋所有權證、土地承包經營權證。2013年，中央一號文件明確要求各地在五年內完成農村土地的確權頒證工作。通過這一改革，自然會減輕農民遷戶進城的擔憂，有利于實現進城農民的市民化。

三、結論

農地產權制度必須和社會經濟發展對農地功能的動態要求相吻合，從“兩權分離”到“三權分離”是我國政府為了適應社會經濟發展的需要而進行的制度調整。前者是為了解決農業生產的效率問題，著重點是公平，即一人一份田；后者是為了解決農地經營的效益問題，著重點是效率，即能者經營田?！皟蓹喾蛛x”本身就是一種產權制度安排，而“三權分離”則是產權制度安排和市場主體自由選擇的結果。農地產權從“兩權分離”走向“三權分離”標志著我國農業發展已經超越了保障農民生存的階段，逐漸向提質增效階段邁進，農地利用效益將會越來越高。

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河北省社科基金課題：“農地‘三權’分置的實質及其影響研究”（編號：HB15YJ055）

F321.1

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