農村土地流轉與產權管制淺議

□文/王曉軒 吳敏

農村土地流轉與產權管制淺議

□文/王曉軒1吳敏2

（1.內蒙古科技大學經濟管理學院內蒙古·包頭；2.寧夏大學經濟管理學院寧夏·銀川）

我國土地制度是政治制度、非正式制度的約束下的均田制。土地不是簡單的經濟效益工具，社會維穩、社區主義、人情關系等都會對土地流轉產生影響，土地集體所有權、經營承包權的雙層分權模式，使得政府低成本的維持土地制度穩定。本文調研發現，農地流轉中“非糧化”傾向嚴重，流向企業，導致土地種植經濟作物趨勢增加。

制度安排；土地流轉；產權管制

原標題：制度供給層面的農村土地流轉與產權管制

收錄日期：2016年4月6日

土地作為農村社會嵌入式生產資料，在土地流轉促進地方社會遷徙中發揮著重要作用。土地并不是單純的農戶私有財產，政府的干預導致土地流轉成為不清晰產權的遷移。政府是否通過不清晰產權的干預阻礙了土地流轉？是否政府干預的中國農村土地流轉市場不能有效配置資源？本文通過制度層面進行分析。

一、政府干預、非正式制度參與下的土地流轉

土地制度的創新必須考慮政治生態，政府對農戶最低保障的維穩偏好，賦予了土地就業、生存、社會保障等社會功能和經濟功能，土地不再是簡單的提高經濟效益的工具。政府的有限理性和科層官僚體系會阻礙土地完全市場化，土地仍然沒有完全脫離集體式政府的控制，既得利益集團也加大了土地制度創新的障礙和成本。

胡亮（2012）認為脫離地方政府制度，脫離產權運作的社會環境，單純的產權制度供給不足以保證土地流轉，難以解釋土地流轉的現實地方差異?？扑苟ɡ碚J為只要產權清晰，權利的配置并不影響資源的有效配置。但是在我國產權界定不清晰，并沒有完全的市場化，土地的流轉由于制度供給的不同導致土地流轉的差異。Nee等人認為我國農村經濟隱藏私有化的特點，家庭聯產承包責任制是產權分離的典型，有一定的私有化。Walder等人則認為地方政府界定產權，設定良好的制度范式，就可能有效率，私有化并不是一定采用。

我國土地交易源自產權的競爭性，土地私人占有經營權進行流轉加強了這種產權的競爭性。而且政府部門干預也成為土地流轉的重要因素。例如，2006年平羅農村信用社的建立，政府作為政治性任務將土地流轉作為村委會的任務去完成。政府的誘使性制度安排，出于土地實現流轉的目標，并帶動土地規模經濟，村委會也會得到干預性管理績效。

政治參與、社會關系網絡化和經濟績效是目前我國農村土地存在的三個明顯特征。這樣的特征導致我國農村非正式產權特征比較明顯。產權私有化觀點并沒有看到我國農村土地的正式制度與非正式制度特征。例如農村土地流轉的合同，并不是完全契約，而是嵌入人格化、人情關系等因素，受到地方制度和非正式制度影響。胡亮（2012）認為閩南的土地財產權制度更多的嵌入家族等社會關系網絡，而蘇南則是嵌入了地方官僚的權利網絡中，兩個地區受制于地方制度誘使，形成了不同的模式。在我國普遍政治參與、人情關系密集編織下，土地流轉并不是西方科斯定理所說的產權界定清晰就能實現高效率。

在熟人人情社會，社區主義強勢的影響下，即使是完全契約下土地的市場流轉也會受到制約，村干部通過村委會設立土地信用社，推動土地規模經營，通過政治影響、說服部分不愿意流轉的農戶，這種地方性人情加政治的非正式制度成為流轉中介（土地信用社）解決信息交流的一種方式。我國土地所有權屬于集體，基層村委會和鄉村干部往往處于自身利益的需要，對土地流轉進行干預，選擇尋租等方式促進村集體的收益，農戶往往處于不利的弱勢地位。Hann認為產權私有化或者界定清晰產權成為衡量標準是一種偏見，與西方自由競爭經濟不同，其他社會的歷史傳統必須進行融合，從而自由競爭、產權清晰的模式未必然適合一些傳統國家。

我國鄉村社會，地方化的村落共同體和家族主義比較明顯。Schurmann認為，中國傳統的土地財產性觀念難以促進土地私有化及自由轉讓，中國土地流轉模式要充分考慮家族主義，突破家族主義阻力需要很大的成本。中國農戶，家庭父母子女傳承的財產文化，難以有效地實現土地產權流轉，只能階段性地進行租賃。人與人之間的關系與市場關系難以有明確的界限，不同地區人與人的關系可以取代市場關系。土地流轉打破了農戶之間的土地傳承文化，影響生存空間，土地流轉已經不是單純的經濟問題，而是重要的社會問題。我國土地流轉模式更需要考慮鄉村社會中的社會問題，而不是單純的經濟問題。因此，在考察目前土地流轉模式中，更要綜合考慮政治生態、農戶的養老、子女傳承、家族、土地傳統文化、人情世俗等正式制度和非正式制度因素。

二、土地產權制度供給、農戶生存與土地流轉問題

土地制度的變革從20世紀80年代初期逐步的演變為保留集體所有權、經營權承包的雙層分權模式，國家對農村經濟的介入與控制中退出，通過低廉的稅收和低成本的監管穩定農戶對政府的支持。

反映均等化收入、反貧困的家庭承包責任制實際是一種“均田制”。均田制解決農戶的安身問題，但是當前農戶的問題更多的是遷徙、人口流動、土地細碎化、均等化、規模不經濟等問題成為農業的難題。均田承包制度不能適應大規模農業經濟，在人口流動中，均田制的經營方式必須隨之變動，土地流轉將成為解決土地制度不穩定性、分散性的重要方式。家庭承包經營制度標志著農村市場化的開始，但是家庭承包制只是均田制，是農戶的最低生活保障和生存底線。

土地作為生產性要素，更是一種財產性要素，要素市場的改革往往滯后于產品市場。促進土地流轉必須在土地制度上進行土地界定和農戶地權的保護。家庭聯產承包責任制沒有完全解決農地經營效率問題，土地細碎化經營，無法實現土地的分工、專業化和規?；６彝恋厮袡嗪徒洜I權分離，產權不完備導致巨量的土地資源被封閉和凝固，無法實現資產的增值和資源的有效配置。我國土地目前設置了所有權、承包權、收益權、經營權、有限處置權，是不完備的產權，而且土地繼承權沒有得到法律的認可。

土地產權不完備是否造成了土地流轉效率損失，目前還存在爭議，張照新（2002）分析認為土地產權不完備并沒有構成土地流轉障礙。駱友生（1995）認為土地產權造成了效率損失。曾祥炎（2004）分析臺灣地區第二次土地改革，認為土地私有制并不影響農地流轉機制。產權流轉是當前土地制度創新的新邏輯。

在20世紀90年代開始的城鎮化浪潮中，土地承包經營權穩定，但是隨之而來的是土地流轉運動，通過租賃、土地入股、轉包、反租倒包等模式改變土地細碎化、不規模等小農經濟，但是土地流轉運動碰到的實質性問題還是農民問題。城鎮化二元戶籍、農業兼業、農戶生存底線等問題是土地不能改變承包經營權的實質。

農村非農產業、農業兼業化現象普遍。兼業化的農戶弱化了勞動力的流動，導致農地流轉滯后于勞動力流轉，我國兼業化農戶2000年為187.98戶/村，2009年上升為245.93戶/村。土地成了農戶防止失業的最后保障，土地擔負的失業保障、養老保障功能導致土地流轉存在障礙。而土地集中規模化要求土地流轉模式進行變革。農民兼業化現象的普及，經濟收入差異，導致不同職業的農戶在土地流轉中偏好不同。許恒周分析發現農民職業分化導致不同的產權偏好，農業收入為主的階層更注重承包權的穩定和繼承，以非農收入為主的階層更看重土地的轉讓權。

農戶受教育程度等因素影響，農戶非農就業存在不穩定性，土地流轉后，農戶失地機會成本將增加，這將限制農戶進行土地流轉。在土地流轉缺乏效用、缺乏生存保障的情況下，農戶會進行風險規避。土地流轉必須解決好農戶的社會保障問題、經濟問題、就業問題等。缺乏政府維系的社會保障，農地流轉租金低弱化土地保障功能，非農就業機會少，都會對土地流轉產生消極影響。二元戶籍制度隔離了城市和鄉村，農戶勞動力的流動無法取得城市的社會保障等福利待遇，造成農戶勞動力暫時性、階段性的游走在城鄉之間，弱化了土地流轉。

我國農村土地流轉規模化經營應由自發形成。大規模倡導土地流轉，伴隨土地兼并，強勢社會群體掠奪農戶土地，失地農戶將會沒有生存空間，目前以資本取代勞動力在農村還不是迫切。農地流轉不簡單是經濟問題，還是一個比較棘手的社會問題，土地流轉目前在進行適度規模經營，不是集中搞規模經營。主要目標是解決農戶生存等社會問題，防止資本兼并土地。Lichtenberg認為中國耕地保護政策阻礙了土地資源的合理利用，經濟增長的政績考核體制下，耕地非農化的誘使，地方政府沒有動力保護耕地。非糧食化經濟作物的耕地流轉更是促進了土地流轉，土地流轉的自發型契約合同正是在對經濟利益的追逐下進行，糧食耕地的縮小將成為土地流轉的一個重要威脅。對土地非農利用可以采取直接控制，對流轉耕地為經濟作物應該進行政策干預或者是產權保護。

三、農地產權管制的利弊

政府應當對產權進行管制，使一部分私人權利失去權能，從而削弱產權。Densetz（1985）認為，產權出現管制時，人們會替代調整行為，維護自己的利益，而調整行為依賴于交易費用的大小。

按照這種觀點，我國農地產權管制，私人權能受到約束，農地流轉必須通過交易費用最小的方式實現產權交換。政府管制產權影響了私人契約結構，從而影響社會的財富分配和整體福利水平。產權管制，導致契約一方的權能被剝奪，Cheung認為，除非被剝奪的權能被授予另一個人，否則轉移的租金將趨于耗散。農地轉讓權放松，減少農地剩余索取權，從而加速農地流轉，但是我國在農地流轉中，村集體仍然管制著農地的所有權，農地流轉更多的回避所有權，從而更多地表現為租賃。

政府的產權管制使農戶失去了資源的排他性權利，被排斥的權利轉換為公共領域里的“租”。租的存在會誘使行為體攫取租金，導致租金耗散。產權管制越多，公共領域越多，租越多，參與競爭公共領域的行為主體就越多，租金耗散的越厲害。

另一方面，農地資源具有資產專用性，不能隨便的轉移到其他用途上，從而產生沉沒成本，導致產權的激勵和外部性內部化等弱化。而且資產專用性在土地流轉中，導致產生要挾，沒有替代可選的交易方案，會導致租地戶壓低租金。產權分割性和交易性越弱，交易的代價越高。土地流轉還伴隨著風險，為了防范風險，信息必須加強，信息成本上升，從而交易費用提高，阻礙交易進行。農地的規模性也對交易產生影響，規模會通過產權的排他性發揮作用，導致交易減少，難度增加。

因此，政府如果放松產權管制，將導致市場交易競爭性增強，公共領域減少，租金減少。另一方面，農地流轉的規模將受到產權管制放松的影響，交易成本大幅度減少，改善資源配置效率。農地產權管制放松，土地耗費的“租”減少，交易雙方的凈租金降低，有利于專業分工和規模經濟效益。

四、2014年銀北地區農戶參與土地流轉形式分析

本研究對銀北地區開展了調研，采用了447份問卷。圖1中，按照流轉的流出方向，分為：1、流轉給企業；2、流轉給家庭農場經營者；3、流轉給種糧大戶；4、加入專業合作社；5、其他；6、若不清楚則填寫租種人的姓名。流轉給企業的占到了34%，主要流向龍源農業公司、中糧集團、中儲糧、金稻米業、維維乳業、瑞農農業有限公司、金竹林種業公司。轉入土地群體的多樣化，給農戶土地流轉帶來了便捷。楊立、郝晉民調研發現，參與土地流轉的工商企業以種養業和農產品深加工為主，休閑觀光和農場市場化成為土地流轉的發展方向。2014年調查樣本中，流轉給企業的農戶占到了34%，有153戶農戶。農戶流轉給家庭農場經營者，一般是在血緣關系、親緣關系、地緣關系的基礎上，流轉通過明確的合同，具體的形式更多地表現為代耕、出租、轉包等方式，一般流轉規模小，隨機性強，流轉達成方式簡單。樣本中，流轉給家庭農場的經營者有30戶，占到了7%。農戶流轉給專業合作社，流轉的合作社具有一定的資金實力和機械化耕作條件，土地使用權通過流轉交由合作社統一進行經營管理。流轉給專業合作社的占6%。流轉給種糧大戶的有161戶，占36%。從流入的組織看，農戶土地主要流轉給了企業、種糧大戶。在合作社不發達、股份制沒有普及的情況下，土地主要流向了具有靈活性的企業和種糧大戶。（圖1）

圖1 土地流轉給哪些組織

葉前林、何倫志認為企業經營農地具有“非糧化”的傾向，在土地資源向高效益行業集中的規律中，農地流轉過分依賴市場力量，企業追逐高額利潤，必然導致農地產業多樣化。同時，固定收益的租金導致農戶土地增值收益降低，在合同期內如果租金不能及時上漲，農戶將受到損失。土地流轉中，毀約情況較多，毀約者承擔的代價較小，拒絕承擔合約的約定，使得企業或者農戶受損。田傳浩對江蘇、浙江等地區的研究表明，農戶地權的穩定性預期顯著影響租地行為，地權穩定性越高，租入農地的可能性越大。

五、結論

本文通過對土地產權、正式制度、非正式制度的分析，認為土地就業、生存、社會保障等社會功能和經濟功能普遍，土地不簡單是提高經濟效益的工具。政府經常干預土地流轉，進行誘使性制度安排，以達到干預性管理績效。目前，土地流轉是在農戶兼業化現象普遍的基礎上形成的，經濟收入差異、職業分化導致農戶在土地流轉中的偏好不同，土地流轉更多地流向企業和種糧大戶。

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