社區應急管理思考

□文/田晶晶 袁菲 尼培紅

社區應急管理思考

□文/田晶晶 袁菲 尼培紅

（河北行政學院河北·石家莊）

當前，隨著政府管理創新的進一步推進，政府應急管理的重心下移已是必然趨勢。社區作為現代城市公共治理系統末梢的基本組成部分，是城市應急管理系統的重要功能單元。社區的社會功能和政治功能顯得越來越重要，也受到越來越多的重視。社區在危機管理過程中功能的發揮，直接延伸和擴展著城市政府的危機應對能力，對于構建全方位、立體化、精細化的公共安全網具有重要作用。因此，對我國城市社區危機減緩、準備、響應、恢復，即全過程的、全主體的、社會化的、協同管理的應急管理模式進行深入研究具有重要意義。

社區；危機；應急管理

收錄日期：2016年9月27日

社區作為現代城市公共治理系統末梢的基本組成部分，是城市應急管理系統的重要功能單元。社區的社會功能和政治功能越來越凸顯，危機管理過程中社區功能的發揮，直接延伸和擴展著城市政府的危機應對能力。

一、我國社區在危機管理中現狀描述

目前，“減災社區”和“安全社區”的這兩個概念已被引入國內。安全社區是指針對所有人、環境和條件的積極的安全預防項目，具有包括政府、衛生服務機構、志愿者組織、企業和個人共同參與的工作網絡的地方社區。我國的城市區劃結構一般有如下兩種情況：一是市—市轄區—街道結構；另一種是市—街道結構，在這兩種結構中，街道儼然已經成為連接國家與社會的交點。

我國城市中的許多街道辦都有自己的應急管理領導小組，而街道行政辦公室是街道突發公共事件應急管理領導小組的日常辦事機構，其主要職責是當危機事件爆發時，協調消防隊、派出所、市容、環境衛生作業隊、工商、食品、安監、人防、居委會等部門。街道辦雖然有自己的應急領導小組，但日常的預警機制還不完善，針對常見的自然災害如臺風、暴雨、地震等，以及公共衛生疫情如非典、流感等一般都是在接到上級有關部門的通知后才采取相應的預防措施，反應滯后不及時。

隨著公共安全知識的普及，相應的應急知識也得到了極大的宣傳，許多社區會不定期的開展應急宣傳教育以及培訓，有條件的社區也會定期開展有關危機事件演練。但是從培訓人員來看，一般都是長期居住在社區，年紀在50歲以上的居民，社區的危機知識宣傳教育方式主要是以張貼宣傳蘭為主，也會不定期發放應急知識小冊子。宣講內容主要有常見心肺復蘇知識、常見的意外傷害救護、急性中毒救護、災害逃生與救護、心理救助知識等。

社區在應急保障方面還不夠完善，首先是社區應急救援隊伍還不夠壯大，人員的專業技術水平不高；其次是應急救援物資儲備不足，除了常見的滅火器材以及一般防汛器材外，沒有更多的物資儲備，在應對危機時往往不能保證物資的自我有效供給。在應急場所方面，一般社區都會設有緊急避險場所，主要是社區內的綠地公園、廣場、操場，這是發生地震、火災、爆炸時公眾的應急避險場所。針對一些小規模的突發危機事件，社區應急領導小組還可以有效應對，但由于缺乏相應的預案機制，在面對一些大災大難時，社區的應急處置效果還不是很理想。

二、社區在危機管理中的功能和定位

當前，我國正處于轉型時期，各種突發事件層出不窮，單純依靠政府體制內的管理已經遠遠不能滿足應對危機的需求，但是突發的公共危機事件又與社會大眾的公共利益緊密相關，所以應對危機時在政府主導下，應該更多的由社區、公眾自身承擔相應的社會責任。

社區是政府進行危機管理的最基層組織，它是城市管理的末梢組織，是防治危機的重要基層組織自治力量，它不僅可以減弱行政執行的控制，而且可以靈活協調各方面力量，更貼近社會公眾的生活，是一種多元的、靈活的社會自治機制。

社區緊貼基層群眾的生活。它不僅掌握社區物質層面的狀況，如地理位置、面積、土地、建筑物狀況等，對社區內的經濟活動、社會風氣、常見的犯罪活動等信息能夠清晰的掌握，可以分析出社區的潛在危機和風險，從而消除各種危機隱患。在資源動員方面，社區也有一定的優勢，社區能調動的資源包括社區居民、社區內的機關以及企事業單位和民間組織、社區內的醫療服務、文化教育、體育設施等資源。社區內人與人的交往比較密切，在以人情、感情、互惠、信任基礎上建立的社區能夠有效地對社區資源進行整合。

三、社區應急管理能力缺陷及原因解析

（一）參與主體單一。在傳統的行政區—社區模式下，社區運行的行政趨勢太明顯，社區組織的條塊分割嚴重，大大阻礙了群眾的參與熱情，社區管理行政化，缺乏基層自治和自我管理能力。危機事件中的主體往往是政府或公共部門這樣的正式組織，一些非營利組織、私營部門、工商企業以及以公眾個體組成的家庭小單元還都沒有廣泛的參與到應急體系中來。除政府之外的危機參與主體僅限于個體的零散行為，社區居民自我組織程度不高。

（二）危機意識淡薄。公眾的危機預防意識不強，大多還是停留在以治為主的階段，比較看重危機事件的應對與處置，對于危機事件的預防沒有引起相應的重視。根據有關調查數據顯示，近50%的民眾在火災發生時不懂得如何逃生自救，從已發生的重特大火災事故來看，80%以上的事故都是由于民眾消防安全意識淡薄所致。受我國傳統的行政思想大政府小社會的影響，社區居民對政府形成嚴重的依賴，很多居民都是坐以待斃等待救援，而沒有預防危機意識，同時也缺乏應對危機的技能。

（三）缺乏相應的體制機制建設。對于公共服務的供給，經常會出現搭便車的現象，為了防止搭便車現象的出現，必須有相關的法律規定和制度條例加以規范。在社區層面也應同樣如此，但是當前社區普遍缺乏相應的應急規劃，取而代之的是上級的單項的危機防范和應對文件。在危機應對工程中相關人力物力的協調主要是通過科室人員的工作經驗來實現，應急預警和評估依靠上級行政部門的文件轉達。所涉及的危機應對中的各主體處于各自行動的狀態，缺乏協同應對危機的制度條例。

四、提升社區應急管理能力路徑分析

（一）加強危機文化教育，培養社區公眾的危機意識。動員社區公眾廣泛參與危機事件的前提是培養公眾的危機意識。通過各種渠道的宣傳教育，逐步樹立起公眾的危機意識，加大對安全教育的重視，通過各種各樣的社區活動開展社區應急文化教育。危機意識的植入需要一個完整的系統教育，包括學校教育、家庭教育、社區活動及個人自我教育。在社區內主要利用社區活動室、宣傳欄、應急手冊等向社區居民宣傳教育。同時，也可以邀請一些民間救援組織的志愿者、紅十字會、消防隊、NGO成員進入社區，開展培訓教育。在學校教育方面，要編纂有關的應急教材，發放一些應急小冊子，鼓勵學生積極參與應急演練。通過一系列的宣傳教育，培育社區居民的危機意識。

（二）完善應急法律法規建設。雖然我國已經建立了一案三制的應急管理體系，但是在社區層面相應的法律法規還不夠完善。首先，完善應急基本法，通過公法來為社區應急管理提供穩定的制度背景和制度保證；其次，通過部門法的修訂，強化社區應急管理各主體之間的權責，明確對他們的監督與制約，為各主體在應對危機時的協同治理提供一個基本的法律框架。

（三）充分調動社區內各種資源，擴大參與主體。要加強社區與居民的互動，加強鄰里之間的互動，社區要搭建平臺，在危機發生時能夠使社區、居民和政府有效互動，使每個居民能發自內心地為社區的危機防治貢獻力量。培養居民的自治能力與危機參與熱情。在日常生活中，社區危機領導小組就應培養居民的危機防范知識，加大公民之間的情感聯系和互動，使每個居民都產生社區共同體的意識。同時，社區掌握著大量的危機應對時所需的社會資源，如果能充分調動使用這些人力、物力、財力，一定能更有效地應對危機。

（四）建立多元主體協同治理機制。現階段的社區應急管理模式在應對危機中存在一定的條塊分割和主體間協作能力不強的問題。在構建城市社區危機管理的多元主體協同機制時，要重視資源與信息共享，要吸收居民、志愿者、企業以及第三部門組織、做到群防群治。很多社區都是在危機發生時臨時來成立指揮領導小組，這就使得應急決策被延誤。在多元主體系統機制的基礎上，建立一個起綜合協調作用的指揮機構，該機構應該是在以政府為主導的基礎上，其他各個主體權責利明確分工，共同參與到危機管理中來。

主要參考文獻：

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