浙江省小城市建設專項資金使用情況調查

□文/胡曉夢

浙江省小城市建設專項資金使用情況調查

□文/胡曉夢

（浙江財經大學浙江·杭州）

一、序言

今年暑期，我們在指導老師的帶領下，對浙江省嘉興市秀州區王江涇鎮、桐鄉市崇福鎮等若干中心鎮進行調研，了解學習浙江省第一輪中心鎮建設工作及小城鎮專項資金使用效果情況。我們的調查表明，浙江省于2010年推出的財政支持小城市建設專項資金產生了良好的效果，促進了這些小城市的產業升級轉型、經濟增長、公共設施建設、民生福利發展，然而在財政專項資金的使用、管理等方面存在不小的問題，使用方向和資金結構有待調整優化，資金管理亦須加強。

（一）調研進程安排。充分了解浙江省第一、第二輪小城市培育建設專項資金設立的初衷等內容之后，我們初步選取資金使用效果具有典型代表性的三個中心鎮——嘉興市王江涇鎮、嘉善縣姚莊鎮和桐鄉市崇福鎮，進行實地調研。

實地調研主要是通過實地考察、舉辦訪談會、向被調查單位索取有關資料來深入了解典型中心鎮近三年建設專項資金的具體用途、支出結構、財務透明度、產出效果、當地居民的看法以及2014年第二輪小城市專項培育資金計劃使用情況。其中，實地調研所選地為首批27個小城市培育試點鎮中的浙江省。這三個中心鎮，已經初步具備小城市形態的特大中心鎮，具有人口多、規模大、經濟實力強、設施功能全等特點，其中我們重點調研了王江涇鎮的情況。王江涇鎮，位于浙江沿海北部，在滬蘇杭一小時公里圈內。王江涇鎮作為傳統紡織名鎮，在積極發展高檔、綠色紡織業的同時，依靠加快發展機械、家具等占用資源少、能耗低的新興產業不斷走出了一條發展新路。本次實地調研一共進行了三天，由王江涇鎮小城市建設領導小組組長和王江涇鎮黨委書記陳天榮接受我們的具體調研，向我們介紹該鎮財政專項資金使用情況、小城市建設所取得的成就，也反映了他們所遇到的一些困難，還闡述了他們對于完善小城市建設資金管理體制、機制的一些看法。

（二）調研意義及背景。城鎮化是國家現代化的重要標志，它伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢。作為“鄉首城尾”的小城鎮不僅是統籌城鄉發展的戰略節點，也是實現農村現代化的重要支撐點，更是大中城市進一步發展的基礎和后盾，同時也是擴大居民內需的最大潛力點。首先，小城鎮城市化是解決三農問題的重要途徑。城鎮化過程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會相應擴大服務需求，可以使農民通過轉移就業提高收入，享受到更好的公共服務，對城鎮消費群體的擴大、消費結構的升級、消費潛力的釋放均有好處；其次，城鎮化不僅會帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等投資需求，也會帶來因為生產要素的優化配置、三次產業的聯動、社會分工的細化，而擴大生產性服務需求。創新要素集聚和知識傳播擴散，有利于驅動傳統產業升級、增強創新活力促進新興產業發展。城鎮經濟的繁榮、城鎮功能的完善和公共服務水平和生態環境質量的提升，會使城鎮居民的物質、精神生活更加殷實充裕、豐富多彩，促進人的全面發展和社會和諧進步。因此，加快小城鎮發展和改革，是推進新型城鎮化的重大舉措，是統籌城鄉發展的戰略選擇，是中心鎮自身發展壯大的內在要求，是推進經濟發展方式轉變的必然選擇。

基于此種情況，2005年底浙江開始通過放權強鎮方式試點“中心鎮培育工程”，選擇了141個鎮，促進小城鎮新型城鎮化建設。中心鎮的經濟實力和福射帶動能力不斷壯大之后，2007年4月，浙江省政府出臺《關于加快推進中心鎮培育工程的實施意見》（2007［13］號），把中心鎮作為統籌城鄉發展的重要載體，又著重培育了200個左右中心鎮，旨在通過政府推動、政策扶持、體制創新、市場運作，力爭使中心鎮成為具有輻射和帶動能力的小城市，推動城鄉一體化進程?！兑庖姟烽_宗明義地寫道：“中心鎮是統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、走新型城市化道路的重要節點，是發展縣域經濟的重要載體，是就近轉移農村人口的重要平臺”。通過這份文件，財政、土地、行政執法、投資項目核準等10項經濟社會管理權限下放給了200個左右中心強鎮。2010年，中央一號文件強調要把加快推進城鎮化作為統籌城鄉發展，解決新時期“三農”問題的新的戰略舉措，并強調要努力形成城鎮化與新農村建設協調發展、良性互動的體制機制。2010年10月，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于進一步加快中心鎮發展和改革的若干意見》（浙委辦［2010］115號），到2015年將全省200個中心鎮培育成為經濟繁榮、生態文明、功能完備、宜居宜業、集聚能力強、體制機制活、帶動效應好、管理水平高的小城市。2011年，浙江省篩選出了首批27個小城市培育試點鎮，為了支持包括調研地在內的27個極為重要的中心鎮的發展，在整合利用財政資金的基礎上，一次性安排中心鎮培育資金10億元、平均每個鎮3千5千萬元進行資助，并要求當地政府財政按一比一配套，至2012年底，第一批建設期已滿，2013年實行了第二輪資助計劃，范圍有所擴大，省財政資助的總額也增加到15億元。這三年來，隨著政策的支持，浙江省第一批小城市試點已取得階段性成果，專項資金產出效果明顯，城鎮面貌發生了巨大的變化，試點小城市在經濟發展中的地位舉足輕重，總體上對周邊鄉鎮的輻射作用初步形成，在商貿服務、人居、產業發展和公共服務等方面的中心地位凸顯，成為帶動周邊的龍頭，一定程度上緩解了大城市的擁堵問題。但與此同時，城鎮化實際推進過程中也存在許多事與愿違、資金浪費等不容忽視的問題。我們選取王江涇鎮為重點調研地點，就是為了實地深入調查研究小城市建設培育資金的使用狀況，通過比較政策與實際效果反映理想與現實的差距，分析建設專項資金的支出是否達到預期效果，有無存在資金使用不當情況，能否產生較強的樣板帶動效應，揭露城鎮化建設過程中存在的問題，思考如何將具有浙江特色的小城市培育工作推向全國。同時，通過其他的案例汲取其中的經驗與教訓，以期站在不同的角度，對新型城鎮化的實施提出相關建議，并形成詳實可行的調研報告，作為政府及其有關部門的參考材料。

二、調查內容與分析

2010年，浙江在全國率先啟動了小城市培育試點，王江涇鎮被列入浙江省首批小城市培育試點鎮。通過訪談，我們了解到，在一系列政策支持下，作為中國制造名鎮的王江涇制定了發展模式轉型新目標：中國織造名鎮，江南濕地新城。即王江涇鎮將自身發展定位于中國智能家居城、浙北商貿紡織城、江南濕地生態城。這三年，以打造“織造名鎮、商貿重鎮、旅游新鎮”為發展思路，重點發展智能家居、智能紡織、智能系統三大產業，收到了良好的效果。

例如，在中國紡織織造名鎮目標上，王江涇鎮投資4.5億元的嘉興·中國南方紡織城建成并投入使用，嘉興·中國南方紡織品交易會已成功舉辦了3屆，全年市場交易額達到78.6億元，增長13.4%，網上交易額達到144.2億元。王江涇鎮在夯實傳統紡織產業的基礎上，也注重新興產業的充實，加快培育新興智能家居產業，打造智能家居城。目前，王江涇鎮現有智能家居企業53家，2013年產值32.1億元，占全鎮產值比重達22.3%，成為繼紡織之后的第二大產業。2014上半年，全鎮實現地區生產總值34.7億元，同比增長11.58%，其中工業功能區工業增加值15.9億元，同比增長9.66%，高新技術產業增加值1.1億元，同比增長69.23%；完成限額以上固定資產投資16.74億元，同比增長20.43%，其中工業投資10.07億元，同比增長18.47%，技術改造投資5.49億元，同比增長21.19%。

同時，為實現“江南濕地新城”的夢想，王江涇著力整治周邊環境，合理開發濕地資源，三年累計投入1.4億元，通過建設污水處理站19個、農村微動力處理站2座、生活污水處理池832座，建立13.4公里城鎮生活污水管網和3座提升泵站等，加強河道整治、加快農村基礎設施建設。實行由鎮班子成員、各村主要領導擔任河長的“河長制”管理，三年整治河道80條、93公里。投資3，600萬元，實施“四位一體”農村衛生市場化管理機制，生態村創建比例達到91%，同時淘汰秀虹植絨和田樂紡織二家對長期規劃發展不利的印染企業，積極改善生態環境。

總體上看，王江涇鎮在積極整合傳統產業，引進發展新型業態，構筑新型、多元、穩固的現代服務產業體系基礎上，謀求工業化與城市化和諧融合的方式，全面推進工業強鎮建設的同時，做強專業市場轉型提升、做優特色旅游業，推進現代服務業發展取得了不小的成果。同時王江涇鎮在省中心鎮發展改革和小城市培育試點領導小組公布的2013年度小城市培育試點考核結果中，王江涇鎮在27個試點鎮中排名第19位，較2012年前移兩個位次，較2011年前移4個位次，被考核為良好單位。

三、小城市建設過程中存在的主要問題

總體來說，浙江省第一批小城市試點已取得階段性成果，專項資金產出效果明顯，城鎮面貌發生了巨大的變化，試點小城市對周邊鄉鎮的輻射作用初步形成。但與此同時，我們在實地調研中了解到城鎮化實際推進過程中存在一些不容忽視的問題，主要有以下方面：

（一）城鎮化建設進程超越經濟增長速度，攤子太大，地方政府債務擴張，危及城鎮化建設和地方政府的安全。以王江涇鎮為例，地方政府性債務高達20億元左右，每年需支付的債務利息接近2億元，而該從區財政每年可獲得的公共預算經費只有0.65億元，也就是說，僅一年的債務利息就需要用三年的公共預算收入來歸還，更何況本金的償還。鎮政府目前只是指望出讓土地，以土地出讓金來償還巨額債務。這就意味著城鎮化的每一步推進，地方政府就將要承擔更多的融資壓力。一邊是新型城鎮化建設對資金的大量需求，另一邊是地方債務風險的步步“緊箍”，地方政府融資面臨新的博弈。推進新型城鎮化亟須妥善應對地方政府性債務。

地方政府性債務，并非王江涇這個小鎮獨有，而是在全國普遍存在。這一問題不是最近三年才產生，而是在前期城鎮化推進過程中遺留下來懸而未決的沉疴。王江涇只是案例中的一個，地方債務問題也并非最嚴重的。但是地方政府性債務風險不斷擴大，地方政府的土地財政已經面臨難題，融資出現瓶頸，給社會和小城鎮建設帶來了極大的危害和影響。

（二）城鎮化建設未能體現以產業升級轉型的戰略前提，主導產業綜合實力不強。浙江省經濟強鎮較多，但分布不均衡，主要集中在杭嘉湖平原等經濟發達地區。例如，浙江省經濟發達100個鄉（鎮）分布環杭州灣地區（杭州、紹興、寧波、嘉興、湖州）82個，而衢州、舟山、麗水三市則沒有一個鄉（鎮）入圍。就調研的王江涇鎮的產業發展現狀來看：（1）產業發展呈現“散”的特點。企業規模小，數量多，沒有形成完整的產業鏈，規模實力有限，集聚效應不足；（2）部分產業存在趨同競爭。比如閥門、家具、汽配等產業與鄰近的溫嶺、樂清、瑞安等地亦存在產業趨同，相互競爭激烈；（3）產業集聚效應不足。王江涇鎮的主導產業整體實力不突出，直接影響到其產業規模集聚與小城市人口集聚的能力。紡織特色產業轉型升級有待進一步突破。紡織業產值占全鎮工業經濟總量的80%，面臨著三方面的轉型升級：產品結構要從目前的中低檔薄型服裝面料為主向中高檔紡織面料、產業用布、裝飾用布和服裝等產品系列化轉型；技術裝備從先進設備和落后設備并存的二元格局向動態緊跟國際先進水平轉型；紡織企業組織結構從“星星眾多，缺乏月亮”的低層次組合向龍頭企業引領、骨干企業支撐、中小企業活躍的高層次組合轉型。

（三）其他不足。王江涇鎮在新型城鎮化建設中取得飛速發展不斷進步的同時，依舊存在區域轄射與公共服務不力、資源環境消耗仍然較大、整體規劃研究相對滯后的問題，這些問題的解決不可能一蹴而就，需要王江涇鎮積極思考，在新的發展階段里探索新思路，逐步去解決。

四、對小城市培育試點的建議

（一）深化戶籍制度、社保制度與相關配套制度改革。在小城市新型城鎮化不斷推進的過程中，應該逐步建立一整套完整的農村轉移人口的戶籍制度和社保制度。這些不僅是王江涇鎮應該考慮的，也是中國所有城鎮在轉型過程中應該考慮的問題。如何建立有利于新增人口在小城市長期生存發展的社會保障制度，比如經濟適用房、保障房、社保等市民待遇的落實，如何建立統一按居住地登記的戶籍管理制度，如何保障當地城鎮居民失業救濟、醫療、教育福利待遇，鼓勵外來優秀務工人員落戶，享受當地城鎮居民基本公共服務，如何積極推進教育醫療、勞動就業、社會保障、土地承包等一系列與戶籍政策掛鉤的配套政策，鼓勵和推進符合一定條件的外來人員入戶，這些問題對保障就業、穩定就業、保障生活促進經濟發展等有著不小的影響。

（二）提高小城市培育試點的產業集聚。以王江涇為例，可以將小城市發展的戰略定位具體細化為以下三個方面：

1、中國智能家居城。依托現有智能家居產業基礎，借助嘉興物聯網技術優勢，抓住國家對智能家居示范推廣的政策機遇，全力實施《王江涇鎮智能家居產業發展規劃》，著力發展智能家居和智能系統產業，努力打造國內第一家以智能家居為主題的科技示范園區。在智能家居領域中優先發展電動床和功能沙發，在優勢紡織產業基礎上積極發展智能紡織產業，形成以高新技術為先導，現代化生產制造為主體，全球化銷售為渠道的產業集群，著力培育龍頭企業，加快園區建設，推進招商引資，全力打造科、工、貿一體化的“中國智能家居城”。

2、浙北商貿紡織城。著力發揮中國織造名鎮優勢，堅持“存量升級、增量發展、資源重整”基本方略，大力建設中國輕薄型面料產業基地和全新高端羊絨產業生態鏈，實施“淘汰一批、轉移一批、提升一批”三個“一批”行動，以創新驅動加快紡織產業轉型升級。進一步提升紡織產業集群，堅持工貿聯動，大力發展商貿服務業。強化國家面料館王江涇分館及紡織品研發、檢測等公共服務平臺建設，進一步提升發展南方紡織品市場，與紡織產業形成良性互動。加快佳源中心廣場、運東商貿綜合體等重點項目建設進度，培育新型商業業態，繁榮城市商圈。促進商貿旅游要素集聚，打造一個集貿易物流、消費娛樂、購物休閑于一體的“浙北商貿紡織城”。

3、江南濕地生態城。充分利用王江涇鎮得天獨厚的濕地生態資源，圍繞集民俗旅游、商務度假、生態居住、文化創意、休閑養生這五個方面建設濕地生態新城。加強王江涇鎮全鎮的污染綜合治理和生態環境建設，充分利用前三年打下的工作基礎，完成蓮泗蕩濕地新城各個階段的建設，同時引入一批優質服務項目，從而構建具有王江涇特色的“江南濕地生態城”。

（三）融資方式多樣化，降低地方債務風險。應該明確的是，隨著新型城鎮化的推進，政府債務融資擴大、政府負債率上升是必然的，投入大規模資金進行基礎設施更新促進經濟增長，也是中國經濟發展不可避免的一個階段，這也是中國所有城鎮轉型過程中都要面對的一個階段。不少專家認為，在風險可控的情況下，引導和鼓勵民間投資進入政府性投資領域，逐漸用分散化的投資增量促進政府投資項目融資方式的多樣化，從而沖稀原來相對固化、有很大風險的存量負債，這將比政府直接融資的風險小得多，不失為一種好的方法。但應該注意的是，要引導大量地方債的去向，應該投資在基礎設施方面，而非投在房地產資本運營等投資性行業。

此外，依據國發［2014］43號文件《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，政府可以從加快建立規范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務實行規模控制和預算管理、控制和化解地方政府性債務風險、完善配套制度、妥善處理存量債務和在建項目后續融資、加強組織領導等方面加強政府性債務管理，不斷降低債務風險。■

2015年浙江省大學生科技創新活動計劃暨新苗人才計劃大學生科技成果推廣項目（編號：2015R414032）