完善生態文明制度體系建設路徑研究

黃可佳

(福州大學 馬克思主義學院， 福建 福州 350108)

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完善生態文明制度體系建設路徑研究

黃可佳

(福州大學 馬克思主義學院， 福建 福州 350108)

摘要：完善系統的生態文明制度體系，離不開具體實施路徑的建設。具體實施路徑的提出對生態文明制度體系的建設方向、實施舉措以及風險規避都有著巨大的現實意義。通過系統梳理我國自改革開放以來、圍繞著生態文明制度體系建設所取得的各個階段性成就，針對我國當前在完善生態文明制度體系過程中遇到的來自“源頭”、“過程”、“結果”的一系列問題，結合制度建設所包含的剛柔特性，從而提出建立在社會主義制度基礎之上，緊密聯系源頭建設、過程建設和結果建設的生態文明制度體系的路徑設想。

關鍵詞：生態文明；生態文明制度體系；實施路徑

建立完善的生態文明制度體系是當前中國生態文明建設的當務之急。如何建構，各有策論。而從其根本來說，應從源頭、過程與結果三個方面同步展開。究其原因，筆者認為，無論采用何種路徑對生態文明制度體系進行完善，都無法脫離源頭建設、過程建設與結果建設三個方面，且通過對路徑選擇分階段的劃分，可以更有針對性與漸進性的開展工作，同時也能更好的提升對該問題的認識。

一、我國生態文明制度體系的完善過程

黨的十八屆三中全會首次提出“生態文明制度體系”的概念，強調建設生態文明必須依靠系統完整的生態文明制度體系、制度建設作為建設生態文明的基本思路與根本保證。在此之前，由于我國工業化進程的推進，生態問題也日益凸顯，使我國政府在實際工作中逐步認識到生態問題的重要性、緊迫性，也嘗試從立法或組建相關行政機構等方面建立與完善我國生態文明制度體系。在此過程中，不乏許多有著建設性影響的寶貴成果。我國生態文明制度建設從萌芽、發展至不斷完善大致可分為以下4個歷程：

(一)1978年至1992年的生態文明制度建設

1978年黨的十一屆三中全會的順利召開標志著我國開始進入改革開放的歷史新階段，社會主義市場經濟的浪潮迅速席卷全國，在依靠高投入高消耗的資源戰略，我國經濟建設獲得較快發展。與此同時，國內經濟建設與生態環境的矛盾開始凸顯，西方發達資本主義國家頻現嚴重的生態危機，國內外的生態環境問題隨即引起了我國政府的重視。在生態文明制度體系建設的萌芽階段，1978年的《憲法》第11條首先從法律層面規定了“國家保護環境和自然資源，防治環境污染和其他公害”，這是我國首次將環境保護列入國家的根本大法。緊接著，1979年我國頒布了《環境保護法(試行)》，標志著我國生態環境保護的工程開始啟動并走上法制化道路。1989年《環境保護法》的頒布，更標志著該階段生態環境法制建設頂峰的到來，有關于生態環境的法律體系初步展現出輪廓。另一方面，為了鞏固生態環境保護最初的法律成果，我國政府開始健全各級生態環境保護機構。1979年組建林業部，1984年成立了國務院環境保護委員會，1988年將國家環保局變為國務院直屬機構。這些部門的設立加強了生態文明制度建設的組織基礎[1]。

(二)1992年至2003年的生態文明制度建設

經過改革開放十多年的發展，我國經濟水平有了質的飛躍。然而，在生態環境這方面，雖然之前有相關法律與組織的共同保障，但是由于粗放型經濟發展模式和巨大的人口基數等客觀原因，我國的生態環境形勢仍不容樂觀，解決我國生態環境問題需對癥下藥。1992年黨在環境與發展的十大對策中指出：“轉變發展戰略，走持續發展道路是加速我國經濟發展、解決生態環境問題的正確選擇”。隨后，在1994年我國政府發表《中國21世紀議程——中國人口、環境與發展白皮書》中首次提出可持續發展戰略。可持續發展戰略的提出，從國家戰略總體布局的出發，對日后完善我國的生態文明制度體系有著極大的宏觀指引作用。同樣，在組織建設方面，1998年我國政府進行機構改革，將原國家環保局升格為正部級的國家環保總局；并鼓勵建立類似于生物物種資源保護部際聯席會等的生態環境保護橫向組織機構，使國內的生態環境保護組織建設更為立體，使生態文明制度體系的組成部分更為多元。同年，中國政府頒布實施了《建設項目環境保護管理條例》，建立了“三同時”制度，對進一步完善生態文明制度體系起到了重要作用。

(三)2003年至2012年的生態文明制度建設

黨的十五大、十六大始終十分重視“可持續發展”在生態環境中的運用，經過前一階段的不懈努力，我國的污染治理和生態建設取得了不凡的成績。然而這一階段的生態環境建設問題主要集中于后果治理，這使得局部的生態環境問題得以改善，但整體的生態環境問題依然嚴重。針對生態環境所出現的整體性問題，2003年黨的十六屆三中全會提出了以人為本、全面協調可持續的科學發展觀，順應了當下我國生態環境問題所處的新形勢，并再一次從宏觀政策出發為生態文明制度建設奠定方向基礎。2007年10月，黨的十七大正式提出并強調要建設生態文明，并提出“五位一體”的概念將生態作為與政治、經濟、文化、社會同等重要的內容放于國家總體布局之中。這充分體現了我們黨敏銳的執政智慧以及對生態文明建設方向的準確把握，為日后生態文明制度體系的完善指出了源頭和方向。

(四)2012年至今的生態文明制度建設

2012年11月8日中共十八大在北京順利召開，之后發布的“十八大”政治報告將建設生態文明列為關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，要求將生態文明建設放在突出位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面與全過程。同時報告更是明確指出，保護環境必須依靠制度，一方面要求建立和完善以自在自然為依托的有關國土、耕地、水資源和環境的保護制度；另一方面則要求，應建立和完善以人的社會生產活動為基礎的，反映市場供求和資源稀缺度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度[2]。接著，在2013年11月9日召開的十八屆三中全會上，大會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》首先從國家制度建設的層面上強調了制度對我國社會各方面建設所起的基礎性作用，要求堅持使用制度來管權、管事、管人。其次，從生態文明建設的角度，指出生態文明的實現必須依靠系統完整的生態文明制度體系，并與時俱進的進一步明確了建設生態文明制度體系的要求，具體包括：健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護管理體制這四個方面[3]。隨后，為了增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性，在2015年9月22日頒布了《生態文明體制改革總體方案》。該方案表明我國生態文明制度建設已經進入攻堅克難的關鍵期，我國的生態文明建設亟需進行體制改革。

從召開的歷屆重要會議中不難發現，我們黨對于生態文明制度體系的認識已經逐步走向成熟，提出的相關方針政策根據我國實際情況的轉變也有了與時俱進的發展。生態文明制度建設體系被提升到了一個全新的高度，這讓深切關心中華民族和人類文明之命運的人們感到歡欣鼓舞。

二、我國生態文明制度體系完善過程中所存在的問題

盡管我國政府逐漸認識到生態文明制度體系建設的重要性，對該問題也已經給予了充分的重視，并采用多種方式遏制生態破壞現象的產生，然而，近年來我國的生態破壞現象仍時有發生，而且在深度、廣度上更有了可怖的增長，原有小范圍的生態破壞逐漸轉變為如今大面積的生態災難，由此可見我國生態文明制度體系建設仍存在諸多問題。筆者認為，究其根本其主要原因在于：我國尚未徹底完成的工業化進程。我國經濟發展的主要推動力來自于工業發展，而我國工業的發展一方面受建國初薄弱的經濟基礎所影響，起點低、起步晚；另一方面則由于我國擁有充足的勞動力資源，各類企業自主進行科技研發的主動性不強，在尋求產業升級的時候進度緩慢。以上兩個方面導致了我國工業發展一直走著低層次、低科技含量的粗放型道路，經濟結構不合理，不可避免的對資源浪費多、對環境破壞大，甚至產生了區域性生態系統退化等惡劣后果。

由此可以看出生態環境與經濟發展緊密聯系，我們不僅要看到是我國落后的工業產業布局導致了如今頻現的生態問題，不僅是人們意識上對生態問題的忽視，更是生態制度建設不完善、不健全的后果。倘若我國生態文明制度體系建設已進行完成，則完全可以反過來推進我國工業化進程的進行。針對隱藏在一系列經濟表象背后的生態文明制度建設問題，黨的十八屆三中全會提出要緊緊圍繞建設美麗中國、深化生態體制改革，并第一次明確提出應從“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”三個方面，對生態文明制度體系進行改革與完善。將三個“嚴”的內容拓展開來，具體指的是生態問題產生之前的預防制度、生態問題產生之時的管理制度及生態問題產生之后的獎懲制度。

(一)從“源頭嚴防”談生態文明制度體系源頭建設存在的問題

在我國當前的生態背景之下，各種生態問題往往層出不窮，令人防不勝防。倘若我國還是走先污染后治理的老路，解決生態問題也將繼續保持十分被動的局面。生態文明制度體系的源頭建設，就是在源頭上防止損害生態環境的行為,也就是防止生態問題產生的預防制度。目前，我國在源頭制度建設方面已經制定了一部分法律法規，例如《全國主體功能區規劃》、《中華人民共和國環境保護法》等，這些制度的實施對推進我國生態文明建設起到許多積極作用。

然而，在這些源頭制度在規劃與實踐過程中仍存在許多不足。刊登于2012年11月29日《人民日報》第16版的“科學理解、扎實推進生態文明建設”一文中提到：“生態文明建設必須以科學規劃作指導”[4]。生態文明制度體系建設是生態文明建設的子命題，其也為生態文明建設提供方向指引與框架結構，只有科學合理的規劃才能對生態文明建設產生持續性、戰略性的積極影響。我國生態文明制度體系在制度規劃上往往出現偏重整體性的宏大敘事、缺乏細節精神，與我國的實際情況有著些許脫離。例如：在源頭立法上，《環境法》作為我國生態文明制度體系建設的基礎法律，依舊存在著與現實經濟、社會發展現狀不相適應的狀況，在有些領域還存在著無法可依的法律空白情況，而在另一些領域則存在立法相對滯后或立法標準超前的現象。因此，以《環境法》為代表的源頭制度規劃和法律法規均有待進一步的完善。在源頭制度的實踐過程中的問題則主要集中在準入問題上。“準入(access)”一詞，在經濟學上主要指“市場準入”，即調控或規制市場主體和交易對象進入市場的有關法律規范的總稱。我們現將這一概念運用于生態文明建設之中，則泛指政府在市場主體和交易對象進入市場之前對其設立的生態意義上的標準與規范。恰當的標準與規范可以充分約束市場主體和交易對象的生產行為。然而我國當前的準入標準的要求過低，準入規則不夠細致嚴謹，以至于許多污染排放量保持在準入標準之下依舊對生態環境造成破壞，或是部分企業利用準入規則中的漏洞以公眾的生態環境破壞為代價攫取一己私利。

(二)從“過程嚴管”談生態文明制度體系過程建設存在的問題

不可否認的，人們在一般生產生活過程中都可能不自覺地產生環境污染物。不同于突發生態破壞事件產生的密集型生態傷害，這些污染物往往在人們放松警惕的時候默默蠶食著我們脆弱的生態環境。以近期最受普通民眾關注的“霧霾”污染為例，各大中心城市的悉數淪陷讓我們意識到進行嚴格、細致的生態文明制度體系的過程建設刻不容緩。以美國為代表的西方國家在上世紀70年代起就頒布了《清潔空氣法》、《區域灰霾控制規定》等，對各州、郡的空氣進行聯合監測預警，建立起無縫連接的監管機制。

然而，反觀我國現行的法律制度，無論是在過程制度設立，還是在現實運用中運行都難免遇到一些問題。例如：從屬于生態文明制度體系的環境問責制雖適用于全國范圍的法律規范，但在實際的運用過程中則受行政區域劃分的限制，生態防治與保護以屬地管理為主，地方政府的責任、義務被片面的放大，導致實踐過程中污染治理的區域分割過于生硬，靈活性不足，加之污染物的擴散不受控制，從而時常造成污染與治理不同一的尷尬局面，從而導致權責不清、監管不力、治理效果差強人意。其充分體現出，生態文明制度體系過程建設中同時存在的過程制度不健全、過程管理不到位的兩大問題。

(三)從“后果嚴懲”談生態文明制度體系結果建設存在的問題

目前，雖然我國正不斷加大對環境犯罪行為的打擊和懲戒力度，對生態破壞案件查處率也逐年上升，但我國環境污染事件依舊頻發、環境保護形勢仍舊十分嚴峻。這些問題的之所以產生的首要原因就是環境污染收益大、犯罪成本低，這給許多投機分子、投機企業以可乘之機，同時造成一些污染企業屢教不改、頂風作案。其次，生態文明制度體系中的問責制度不完善，使部分政府官員或是為了一時政績盲目決策而將生態環境置若不顧；或是在逾規掠奪一個地區生態紅利之后拍屁股走人；亦或是身在環保部門卻失職瀆職不作為甚至充當污染企業“保護傘”。這些行為不僅是對生態環境的不負責，更是對尚不嚴厲的問責制度的公然挑釁。再次，相比西方國家對企業或個人實行的生態獎勵制度，我國生態獎勵制度的空缺較大。有懲無獎的做法十分不利于我國生態文明建設的進一步發展。

三、完善我國生態文明制度體系路徑設想

(一)明確生態文明制度體系的內涵

在真正展開路徑設想之前，我們首先應當明確生態文明制度體系的內涵定義。從字面上看，該命題由“生態文明”與“制度體系”共同組成；從意義上看，又并非是二者的簡單累加，更是二者內涵的全面結合。生態文明是人類在數千年與自然的磨合中逐漸形成的一種人與自然和諧共生的生產方式，是繼原始文明、低生產力文明之后的一個嶄新階段。

相比“生態文明”這一完整的詞語，“制度”與“體系”在彼此皆具有相對獨立的含義時且又在一定程度上緊密聯系在一起。借用西方制度經濟學中制度的概念，西方經濟學家往往將其看作為一種“規則”，道格拉斯·C·諾斯是美國新經濟制度學派的主要代表，其曾多次對制度進行界定，雖然文字表述偶有不同，但其實質是一樣的。他在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中提出“制度是一個社會的游戲規則，更規范的說，它們是為了決定人們相互關系而認為設定的一些制約。”同時作為這樣的“規則”的制度在西方制度經濟學中通常被劃分為正式制度和非正式制度。前者包括法律、政策等內容，具有強制性與階段性的剛性特質；后者涵蓋意識、觀念、倫理道德等內容，具有自發性、非強制性、廣泛性與持續性的柔性特質[5]。而“體系”則泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體。體系可以大致分為兩個部分，一部分為遵循自然法則而構成的自然體系，另一部分則是遵循社會發展規律，受人的認識水平、認識程度的影響，由人所創造、操縱的社會體系。這里的體系傾向于后者，具體體現為人類創造、建構的制度的集合。黨的十八屆三中全會首次將體系與生態文明制度建設加以融合，提出“生態文明制度體系”這一完整的概念，表明了零星的制度建設是不夠的，只有使制度得以形成體系才更具整體現實性。

(二)完善生態文明制度體系的底線在于不可超越社會主義制度

生態問題這個概念最早出現在西方，是伴隨于西方發達資本主義國家在建設工業文明中產生的生態破壞而出現的。在上世紀60年代就已經引起西方民眾的廣泛關注，對于生態文明制度體系的建設無論在理論研究上還是實踐探索上都領先于我國。因此，我國在進行生態文明制度體系的建設時，向西方學習的聲音就從未間斷。然而，筆者認為，建設生態文明制度體系無法回避、必須回答的根本性問題是我國的生態文明制度體系建設需要依靠誰、為了誰，只有真正弄清這一基本問題的正確回答，才能確保我國的生態文明制度體系建設在宏觀層面不犯方向性錯誤。

第一，我國是社會主義國家，社會主義制度是我國根本政治制度，生態文明制度體系的建設與完善必須在社會主義制度的基礎上得以展開。從社會制度本身出發，社會主義是對資本主義的超越，包含著對工業文明的反思，從而使生態文明成為馬克思主義的內在要求和社會主義的根本屬性。正如馬克思、恩格斯曾表達的，資本主義制度本身就是反生態的。生產資料私有制導致資本家永遠將利潤作為第一追求。在資本主義國家進行的生態文明建設都如同給一棵枯樹修剪枝椏，是不觸及根本的表面功夫。只有在社會主義社會才可能真正實現了生產資料公有制，才可能真正的揚棄資本主義生產方式，得以走向真正的生態文明。

第二，中國共產黨的領導是生態文明制度建設的關鍵。中國共產黨是歷經考驗的社會主義事業的實踐者，創建社會主義制度、改革社會主義和發展社會主義的主體。在物質文明、政治文明、精神文明的基礎上，我們黨不斷提出“建設生態文明”的新要求，彰顯了中國共產黨與時俱進的先進性和作為一個領導集體特有的歷史責任感。從制度體系出發建設生態文明，是我們黨在新時期、貼合我國國情的一大創舉。

第三，生態文明制度體系是中國特色社會主義理論的組成部分。中國特色社會主義理論體系是新時期我們黨為了更好的進行社會主義建設而提出的重大理論觀點和戰略思想。我們黨在面對我國日益凸顯的生態問題時提出的具有中國特色的生態文明建設道路。生態文明制度體系的提出是馬克思主義理論中國化與中國社會實踐的共同成果，是對中國特色社會主義理論體系的進一步發展。

第四，生態文明制度體系的建設成果能夠惠及我國的每一位公民。生存與發展是人類永恒的主體，采用什么樣的方式，建設什么樣的文明，是構成人類社會發展道路的基本要素。生態在空間上具有整體性，在時間上具有關聯性，人類身處其中都無一例外的深受影響。建設與完善生態文明制度體系，是阻止生態破壞、改善生態環境、促進生態和諧的必要手段。我國是社會主義國家，人民是國家的主體，維護人民的整體利益即維護國家的利益。

(三)完善生態文明制度體系必須緊密聯系“源頭、過程、結果”三個階段

針對前文所述，在建設我國生態文明制度體系的過程中出現的問題，筆者認為，我們仍可以從源頭建設、過程建設與結果建設出發，進行治理路徑的設想。同時，將制度建設中正式制度與非正式制度的不同特性靈活運用于我國生態文明制度體系的不同的治理階段，或能產生1+1大于2的效果。

首先，在生態文明制度體系的源頭建設中，一方面借助生態文明建設制度體系的剛性影響下，在繼續推行現有制度的基礎上，要加大理論創新、增強實踐水平，根據不同實際情況因勢利導、因地制宜地提出解決方案，充分考慮一切動態影響因素，及時查缺補漏，制定系統完整的法律法規。同時在設立生態達標準則時，充分考慮實際情況，明確標準的可行性，真正緩解生態壓力、治理生態污染。另一方面，發揮制度本身柔性特質的影響，通過完善教育制度中的生態內容從而提升人們對生態文明建設的總體意識，使每一位公民都充分認識到生態文明不僅僅事關國家的前途命運，更與其自身發展息息相關。

其次，在生態文明制度體系的過程建設中，從該制度的剛性特質作為出發點，發展創新公共生態政策與管理制度，明確生態系統整體性，完善生態監測預警、對等污染及治理對象、建立聯防聯控機制。從該制度的柔性特質出發，同樣需要利用生態教育制度手段，樹立公民的主動意識，使之意識到生態問題不是一個單獨個體或單獨區域自己的事情，生態環境影響著人化自然與人類社會方方面面，生態環境與每個社會成員都息息相關，只有所有人共同努力，生態文明才有可能得以實現，人類的前途才是光明且值得期待。

最后，在生態文明制度體系的結果建設中，一方面，我們應該建立完善的生態獎懲體系，秉承“污染者付費，利用者補償，開發者保護，破壞者恢復”的公平原則，利用經濟、法律、社會輿論等手段進行有效的生態獎懲。在獎勵制度上，借鑒西方成熟經驗，例如美國設立的“總統綠色化學挑戰獎”，該獎項主要用于在綠色化學方面卓有成效的新工藝新方法的獎勵，充分發揮優惠獎勵政策的鼓勵、引導和扶持的作用。在懲戒制度上，為了起到足夠的警示與威懾作用，我們應該貫徹落實依法治國這一基本國策，建立環境損害評估制度，嚴格法律問責機制，健全、豐富法律法規的相關內容，并在此基礎上對生態犯罪的企業與個人依照相關法律法規從嚴從重懲治，用高壓的姿態、鐵腕的手段來維護生態法律的尊嚴。另一方面，根據非正式制度的影響，我們還可以實行相應的教育制度，通過集中的校園教育、廣泛的公民教育，在公民中構建激勵盡責與懲罰失責的長效機制。

參考文獻：

[1]趙凌云,張連輝,等.中國特色生態文明建設道路[M].北京：中國財政經濟出版社，2014.

[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國人民代表大會上的報告[R].北京,2012.

[3]習近平.十八屆三中全會報告[N].人民日報,2013-11-13(1).

[4]谷樹忠,曹小奇,張亮.科學理解、扎實推進生態文明建設[N].人民日報,2012-11-29(16).

[5]道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海人民出版社,2008.

On Perfecting the Ecological Civilization System

HUANG Ke-jia

(SchoolofMarxism,FuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian350108)

Abstract：Setting up a working ecological civilization system needs to establish specific implementation approaches.The proposal of some specific implementation paths may direct ecological civilization system construction and avoid risks in actual actions.The author of this essay,based on the achievements of the past,and difficult position at present and the features of institution,explores some effective ways to build up a perfect system of ecological civilization.

Key words：ecological civilization;ecological civilization system;implement approach

中圖分類號：X-0

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)02-0045-05

作者簡介：黃可佳，1991年生，女，福建三明人，碩士生，研究方向：馬克思主義生態理論。

基金項目：福建省社會科學規劃重大項目“當代中國馬克思主義生態理論創新”(2014JDZ018)。

收稿日期：2016-01-13