淺議我國地方政府債務信息披露體系建立的相關問題

黃雷

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

淺議我國地方政府債務信息披露體系建立的相關問題

黃雷

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

當前，我國地方政府債務規模和風險的不斷擴大，已經成為推動政府會計改革的重要驅動力。防范政府債務風險的重要手段，正是通過政府預決算報告、財務報告等渠道，及時有效地對地方政府的債務信息進行披露。近年來，我國大力推行財稅制度改革，在這方面取得了前所未有的成果，然而，對于地方政府的隱性債務的披露等問題，依然存在諸多不足之處，需采取相應的優化措施。

地方政府債務；信息披露；綜合財務報告

近年來，世界范圍內主權國家債務危機愈演愈烈，希臘等主權國家的信用評級被三大評級機構下調，使得政府債務風險管理這個問題空前清晰地擺在各國政府面前。而政府債務的相關信息披露，是政府債務管理的基礎，因此，有必要研究建立完善的地方政府債務信息披露體系和機制，以更為有效地防范和治理地方政府債務風險。

一、我國地方政府債務信息披露體系的現狀

自上世紀九十年代我國實行分稅制改革以來，地方政府債務規模不斷增長，由此導致債務風險無限擴大，然而卻一直未能建立完善的債務信息披露體系和機制。

（一）我國地方政府債務信息披露體系建立的歷史沿革

原《中華人民共和國預算法》于1995年正式實施，原《財政總預算會計制度》于1998年1月正式執行，自此之后，各級政府需要按照年度編制財政資金的預決算報告，并且將經過同級人民代表大會審議的預算報告向社會公開，是為地方政府債務信息披露的開端。

《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月開始實施，對政府信息的公開主體、基本要求、公開方式化及監督保障措施等做出了基本規定；2012年4月開始執行的《事業單位財務規則》，2013年1月開始實施的《事業單位會計制度》和《事業單位會計準則》明確了事業單位財務信息披露的規范；2013年1月起施行的《行政單位財務規則》和2014年1月起施行的《行政單位會計制度》明確了行政單位財務信息披露的規則和主要途徑。

在這些制度的基礎上，形成了由各級財政部門定期向同級人民代表大會報送的執行預算情況和決算報告、行政事業單位每年匯編的部門決算報表、政府決算報表和審計公告構成的政府財務信息披露體系。

然而，這一體系的各個組成部分長期以相對獨立的形式存在，卻并未形成一個有機整體，一定程度上造成了地方政府債務信息的披露不全面、不系統的現狀。近年來，我國新一輪財稅體制改革拉開序幕，新《預算法》的出臺，以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的編制，《政府會計準則——基本準則》的制訂以及《總預算會計制度》的修訂，都給地方政府債務信息的披露注入了生機。

（二）地方政府債務信息披露體系建立的現狀

1.新《預算法》的修訂

2015年1月，新修訂的《預算法》正式開始實施，其中第九十九條明確指出“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案”，同時，新《預算法》明確規定地方政府債務納入預算管理，這次修訂為以權責發生制為基礎的政府會計體系建立提供了法律保障，為地方政府債務信息的披露奠定了法律基礎。

2.《政府會計準則——基本準則》的制訂

在兩次公開征求意見之后，2015年10月，財政部發布了《政府會計準則——基本準則》，將于2017年1月1日正式實施。基本準則明確提出，我國政府會計實行預算會計和財務會計雙體系核算的模式，要求在編制決算報告的同時，編制財務報告。包括政府綜合財務報告和政府部門財務報告。政府綜合財務報告包括政府整體的財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，由財政部門編制。部門財務報告由政府部門編制，報告本部門的財務狀況和運行情況。這就從會計準則的層面為地方政府債務信息的披露提供了依據。

3.政府綜合財務報告的編制

2014年12月，《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》的公布標志著中國政府財政報告制度改革正式開啟。2015年底，財政部發布了《政府綜合財務報告編制操作指南》和《政府部門財務報告編制操作指南》，其中對于資產負債表的編制方法做出了詳細說明，更是將資產負債率、債務構成比率、一般債務率、專項債務率等指標作為財政經濟分析的重要指標引入，將《預算法》和基本準則的規定進行了細化，提供了地方政府債務信息披露的基本路徑。

4.《總預算會計制度》的修訂

2016年1月，新修訂的《總預算會計制度》正式開始實施，新《制度》完善了負債核算的內容，針對新《預算法》允許省級政府發行政府債券的規定，新《制度》增設了與地方政府債券發行和轉貸業務相關的會計科目。如“應付短期政府債券”、“應付長期政府債券”、“應收地方政府債券轉貸款”和“應付地方政府債券轉貸款”科目。另外，新《制度》規定了發行政府債券置換存量債務的會計處理，置換存量債務本金要記入債務還本支出。將法律規定轉化為具體會計核算細則，為地方政府債務信息的披露制訂了具體方法。

二、我國地方政府債務信息披露體系存在的問題

新一輪財稅體制改革推動了我國地方政府債務信息披露體系建設的進程，然而，我國政府會計準則體系現階段處于建立過程中，相關制度“各自為政”，多頭規定，導致現行地方政府債務的披露依然存在諸多問題。

（一）信息披露偏重于內部管理

從現有會計制度及預算管理要求看，當前我國地方政府債務信息披露的對象主要是主管部門、上級政府以及審計監察部門，較側重于政府內部管理的需要。而公眾作為納稅人，繳納稅款獲取公共產品及服務，與政府之間形成了一種特殊的交易關系，因而，社會公眾有權獲知政府的相關資產和負債信息。同時，新《預算法》允許省級政府按照發行債券，地方政府債券的市場化運行必然對信息披露的外部需求提出更高的要求。

（二）無法披露政府隱性債務

雖然現行體制無論從法律層面還是制度和準則層面都對地方政府債務信息的披露做出了要求，但披露的信息僅限于一部分政府的顯性債務。對于那些地方政府由于承擔了某些政策性義務、擔保責任等而產生的不體現在預算中的隱性負債，在現行信息披露體系中是無法得到體現的。而這類債務的規模、償還方式、時機等都具有一定的不確定性，同時，由于歷史原因，這類隱形債務恰恰占據了地方政府債務規模相當大的比重。因此，這部分債務的無法披露，蘊藏了重大風險。

（三）信息披露體系不完備

當前，我國企業會計信息披露已經形成了比較完備的體系，而對于政府會計，就地方政府債務信息披露方面，雖然規定、要求較多，卻始終沒有形成一個統一體系。主要體現在兩個方面：

第一，政府會計本身沒有建立統一的核算體系。我國政府會計準則體系正在建設中，現階段，對于地方政府債務的披露問題，相關規定散見于各種財務制度、財務規則以及財政部下發的關于地方政府債券發行的各類管理辦法中。這種分散規定的形式，反而極易導致信息披露無據可依的狀態，致使對外披露的信息不統一。

第二，完整的披露體系不僅需要建立統一完善的會計核算體系，同時針對地方政府債務的特性，債務涉及各方，如承債機構、監管機構等，均應當在信息披露中扮演不同角色，而現階段這方面的要求處于缺失狀態。

三、我國地方政府債務信息披露體系建立的優化建議

（一）強化信息披露的外部面向性

目前我國地方政府債務信息披露主要側重于政府內部監督管理的需要，而忽略了社會公眾對于信息的需求程度。在建立地方政府債務信息披露體系的過程中，需要轉變這種情況，使地方政府債務信息能夠更多地供外部使用者使用。

第一，從信息披露的對象看，包括納稅人、社會媒體、信用評級機構、外國政府和國際金融組織等，各類信息使用者對于信息的質量要求不同，關注的側重點不同，這就要求對地方政府債務進行全面披露。

第二，從信息披露的內容看，對于中央政府而言，包括國債、主權外債、國際金融組織借款等，而省級政府則需按照資本市場的相關規則披露其發行的地方政府債券，以及取得的中央政府轉貸款等，對于省級以下各級政府，需要對取得的各類轉貸資金進行披露。

第三，從信息披露的渠道看，除了利用傳統信息公開方式之外，在互聯網高度發達的時代背景下，應當積極利用各級政府以及其相應財政部門的門戶網站、微博、微信、以及手機客戶端等當下應用率較高的互聯網終端來進行信息主動公開。

（二）深化財政管理體制改革

地方政府債務信息的披露是政府債務管理的重要組成部分，而政府債務管理體制是財政管理體制的一員，因而，深化財政管理體制改革，對于地方政府債務信息披露的優化具有重要意義。

對于無法通過財務信息進行反映的地方政府隱形債務，首先要通過加強財政管理，降低隱形債務在政府總體債務中所占比重。對于各級地方政府通過所謂的融資平臺進行融資，而掩蓋借貸實質的做法，要逐漸杜絕。同時，通過改革財政管理體制，減少政府的或有事項，降低地方政府債務風險。

政府財務信息披露改革與財政管理體制改革密不可分，二者應當相輔相成，完善而全面的政府債務信息披露機制是改進政府財務管理的重要手段，而規范的財務管理體系的建立也能更好地推動債務信息的披露。對于地方政府性債務來說，需要從控制地方政府性債務的規模和風險、提高債務資金的使用效率等方面對相關的債務制度進行設計。同時，合理劃分中央和地方政府財權和事權，建立并完善地方政府的融資機制，鼓勵地方政府科學舉債、適度舉債，完善地方政府債券的發行制度和管理制度，并建立有效的債務風險預警機制。

（三）建立完善的信息披露體系

涉及地方政府性債務信息的主體主要是承債機構、綜合管理機構和監督機構這三類，應明確各類機構在地方政府性債務信息披露體系中的具體職責。具體說來，承債機構主要負責政府性債務相關信息進行核算、報送或發布；綜合管理機構的職責主要是匯總、傳遞或發布轄區范圍內政府性債務相關信息；而監督機構的職責負責審查各種政府性債務信息的真實性，并且有所針對地提出意見和建議，以達到保障納稅人知情權和公民基本權利，最終加強國家預算管理的目的。

綜上所述，歷經新一輪財稅體制改革，我國地方政府債務信息的披露邁出了堅實的一步，但依然存在諸多不足之處，應當加快政府會計改革的進程，深化財政管理體制改革，以建立完善的地方政府債務信息披露體系為最終目標。

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責任編輯：王玲玲

F810.6；F812.5

A

1671-4288(2016)05-0060-03

2016-06-19

黃 雷（1986-），女，山東濟南人，濰坊學院經濟管理學院講師。