明朝巡按制度對當今巡視制度的啟示

何　 珊

（華中師范大學法學院，武漢 430079）

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明朝巡按制度對當今巡視制度的啟示

何 珊

（華中師范大學法學院，武漢 430079）

摘 要：明朝巡按制度在中國古代監察史上具有鮮明特色，其組織設置、任官辦法、巡按方式、巡按內容及立法等體現出當時巡視監察組織地位獨立，巡按官員選任高標準、以小監大，監察立法周密細致等特點，給了當今巡視制度要注重立法、嚴格選人考核、保證巡視獨立性、明確巡視內容、擴大監察對象、依靠群眾、謹慎賦權的啟示。

關鍵詞：監察；明朝巡按制度；黨內巡視制度

中國古代巡察制度最早可追溯到堯舜時期的天子巡狩，經過逾千年的發展于明朝時達到頂峰。封建社會巡察制度設置的本意雖在加強皇權、鞏固封建統治，但客觀上也起到裨助吏治、促進廉政的功用。這一積極作用對今天以完善黨內監督、加強對地方“一把手”的監督為設置初衷的中國共產黨的巡視制度可提供借鑒。

一　明朝巡按制度概況

明朝是中國古代監察制度高度完善、成熟的時期。此時，中國封建社會的政治制度已發展成熟，并更趨于保守和專制。監察制度也隨著政治制度的衰落和更替走向變革，高度集中的專制皇權使“忠君”成了這一時期廉政的首要任務，而“愛民”被擺在了次要位置。

（一）組織設置及選任

明洪武十五年，朱元璋將唐宋相沿的御史臺改為都察院，總攬監察大權。都察院設監察都御史8人，秩正七品；監察御史60人，秩正九品。在省、府之間設監察區“道”，一省分若干道，一道轄若干府。全國分為十二道，各道置御史三到五人不等。明成祖朱棣即位后增為十三道，配備監察御史110人。明代分道巡按制度此時正式建立。

明朝御史選拔十分嚴格。進士、舉人出身為初步篩選條件,更重要的應為“賢良方正之人”“清謹介直之士”,并熟悉明朝法規，具有基層工作經驗。

差派御史出巡，要先由都察院從監察御史中擬定兩名候選人選，再引至御前由皇帝欽定其中一名，此過程稱為點差。派遣時，除要強調監察官與擬派遣區的原籍回避、與行政官的親屬回避、辦理公務中的利害關系回避等常規回避辦法外，還基于語言、習俗、地域差異考慮，北方御史例不差往南方，南方御史例不差往北方，以便能更好了解官場弊端和地方人情。

經過點差后，御史欲得授實權，還須經過試職。明代御史出差還根據道里遠近、事務繁簡分為大、中、小三等。御史初任試職時的差務稱小差，試職期滿，經考核合格實授后，必須先任中差(專差)，然后才能清點大差(巡按)。[2]

（二）巡察內容

根據明朝《明史·職官志》《出巡事宜》等,御史監察范圍從科差賦役、戶口、詞訟、農田、道路、軍需、學校，到驛站、度量衡無所不察。總的可以歸結為考察地方官吏和省察地方民情兩個方面。

巡按御史對地方官吏的監察主要體現在懲治糾劾腐敗失職官員和保薦優良官員兩方面。御史可通過審查各衙門文卷和受理訴訟案件來發現地方官吏是否有舉措不當、違背規章或貪污腐敗等情況。若發現違法失職官員，五品以上由皇帝作出裁決，六品以下貪酷可由御史審問，老病軟弱者送吏部查例定奪。對于發現的地方優秀官吏，御史還負有獎勵保薦責任。但每次舉薦人數有嚴格限制，如若濫舉則會被降職或罰薪。

御史出巡另一重要任務就是省察民情。巡按御史每到一處必先至學校，聽生員講述所學課程，將學校師生人數登記造冊上報朝廷。巡按中，發現弊政舊法，“孝子順孫、忠臣烈女、義夫節婦”都要及時上報中央，以便調整政策、加以表彰。御史的這些職責“通下情，去蒙蔽”，起到了安撫人民、緩和階級矛盾的重要作用。

（三）監督考核

巡按御史職要權重，明朝制定《監管遵守六款》《監紀九款》《滿日造報冊式》等一系列法規約束他們，對執法犯法官員加重刑責。規定風憲官員求索財物，罪加二等，家人犯臟亦要承擔刑責。

除法規約束外，明朝還建立了回道考核制度。御史巡歷期滿一年須回京匯報工作，由其上司都察院堂上官根據其任期內舉劾官吏、地方應興應革、刑名訴訟、風俗民生、賦役錢糧、學校、捕盜等情況進行考核。不稱職的將被酌情施以懲罰。

二　明朝巡按制度特點

（一）巡按監察體系獨立

首先，巡按組織地位獨立。都察院為獨立的監察機構，不受行政權制約；其次，巡按御史獨立行使權力。都察院管理的監察御史巡按時直接對皇帝負責，不受都察院控制。臨時派遣的巡按官，只對皇帝一人負責，不受制于其他機構和個人。巡按官大事奏裁，小事立斷。

（二）巡按官選任高標準

明朝為官須通過科舉考試。基本做到了公平、公正、公開的科考首先能從程序上吸引更多人參考，其次考試內容的高要求會使飽學之士脫穎而出，保證了官員素質。進士、舉人出身的御史更是優中選優。經過科舉考試的篩選，欲成為巡按官還要具備廉潔奉公、敢于直言的道德品質。另外，明朝建立了回道考核等量化考核手段，考核巡按官的任職情況。

（三）巡按官以小監大，位卑權重

明朝巡按御史大都品秩較低，但監察對象卻是身居高位。所察地方官除知縣外，其他各級長官品秩都高于御史。巡按御史位卑權重，可考察地方官政績、舉薦優秀人才等，作為天子耳目的他們職務繁雜，百司畏懼。

以小監大的權力制衡設計，首先可以使巡按官不會留戀既得之位，能大膽用權、剔蠹鋤奸；其次監察對象身居高位，也可使他們監察用權不至過分放肆；再者，還能激勵他們舉奸除惡以揚名超升。

（四）監察立法周密細致，以條問事

明朝監察立法既有規定出巡事項的立法，又有對出巡監察官員考核監督的立法。周密細致的監察立法不僅明確規定了出巡監察官的職權和責任，有效防止了權力濫用，還為官員出巡提供了法律依據，使監察對象、監察內容重點突出，針對性強，對澄清地方吏治起到了不可忽視的積極作用。

三　我國現行巡視制度

我國現行的巡視制度是中國共產黨黨內監督的重要制度之一，是中央和省、自治區、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督的制度。此制度于1996年啟動，2003年8月“中央紀委、中央組織部巡視組”的成立標志著巡視工作進入運作階段，同年12月黨中央頒發《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《監督條例》）以黨內法規形式對巡視工作作出規定，2009年《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（以下簡稱《巡視條例》）的出臺意味著巡視制度作為黨內監督制度之一被正式確立下來。2013年1月至2014年年底，中央巡視組共展開四輪巡視，其中既含常規巡視又含專項巡視，覆蓋全國31個省份和15個部門、企事業單位。

（一）巡視組織及人員選任

黨中央和省、自治區、直轄市委員會分別建立巡視領導工作小組，領導小組分別向相應級別的黨委負責。領導小組下設辦公室作為日常辦事機構，辦公室一般設在同級的黨的紀檢部門下。領導小組領導由同級黨委派出的巡視組，巡視組承擔巡視任務，向領導小組報告工作。巡視組設組長、副組長、巡視專員和其他職位。

《巡視條例》對巡視人員的任用條件從思想、品德、經驗、能力和健康等方面做了一些原則性規定，選配方式有選調、公開選拔、競爭上崗、單位推薦等。十八大以前，中央巡視組成人員經歷了從臨時抽調人員組成臨時機構到中央巡視組組長均由中紀委、中組部剛離開工作崗位、還沒辦理退（離）休手續的正省（部）級干部擔任，副組長由副部級巡視專員擔任[4]的過程 。

十八大后的中央四輪巡視組組長都不固定，由中央巡視組組長庫選出。組長庫人選都是省（部）級正職，既有剛離開領導工作崗位的，也有現職的，每一輪巡視前，根據具體情況從組長庫中，確定組長人選，一次一授權，并實行嚴格的公務回避、任職回避和地域回避。

（二）監督對象及內容

巡視工作的重點在對省（區、市）委和市（地、州、盟）委及同級人大、政府、政協黨組領導班子及其成員的監督上，其中對黨政“一把手”的監督是重中之重。中央巡視組負責對上述單位省一級的監督，省級巡視組負責對市一級的監督。

根據《巡視條例》的規定，巡視工作監督內容為：貫徹黨的路線方針政策和決議、決定的情況；執行民主集中制的情況；執行黨風建設廉政責任制和自身廉政勤政的情況；開展作風建設的情況；選拔任用干部的情況等。十八大后在中央的四輪巡視中，巡視內容有所收窄，重點在于反腐、發現和反映違法違紀線索。

（三）巡視方式

在現有實踐中，巡視分為常規巡視和十八大后中央第三輪巡視中新出現的專項巡視。常規巡視是按一定的規律和計劃對某一地區或單位進行巡視，巡視過后可能五年內不再巡視；專項巡視注重“問題導向”，某地區或單位問題多就派駐巡視組，即使剛巡視過，但只要發現新問題還可再巡視，與常規巡視相比更加機動靈活。且在十八大后的四輪巡視中，巡視組巡視的地區和單位不固定，與巡視對象的關系不固定，還取消了原來的地方巡視組、企業巡視組和金融巡視組之分。

《巡視條例》規定了巡視的9種工作方式，即聽取工作、專題匯報，列席有關會議，受理來電、來信、來訪，召開聽取意見座談會，個別談話，調閱、復制有關資料，民主測評、問卷調查，走訪調研以及商請有關職能部門或專業機構予以協助。

四　以史為鑒，完善現行巡視制度

（一）加強巡視制度立法建設

明朝從國家法律層面制定了完備的巡視監察法律體系，內容全面，明確具體，易于操作。而我國目前主要由兩部黨規，《監督條例》和《巡視條例》，對巡視工作做出原則性規定，與古代相比缺乏系統性、配套性和可操作性。完備充實的監察立法既能使巡視工作有章可循，又能規范巡視官的權力行使。所以可借鑒明朝，首先將原本由黨規規定的巡視制度上升到國家法律層面；其次對巡視官員的選拔任用、權力職責、監督考核、法律責任等作出細致規定。

（二）嚴格巡視人員的選用考核

1.嚴格巡視人員選拔

我國目前《公務員法》《黨政領導干部選拔任用條例》規定官員選拔任用標準和方式。對于巡視人員的任用條件，《巡視條例》除要求有較強的調查研究能力和文字綜合能力外，與其他兩部法律規范的要求相比無特殊之處。筆者認為，巡視人員作為“治官之官”更應高標準嚴要求。清正廉明是選拔巡視人員的首要標準，在學識素質方面可學習明朝，要求巡視人員“諳曉刑名”“熟悉政體”，業務能力強，有基層履職經歷，以保證巡視效果。

2.完善巡視人員考核管理制度

巡視人員作為監察官，“打鐵還要自身硬”。明朝對于巡按官的工作情況建立了考核制度，并以此為基礎加以獎懲。我國目前在這一方面比較欠缺，應建立巡視報告公開機制、問責機制。把巡視人員身份、發現問題、巡視結果、所提工作建議等向社會公布，接受監督。同時建立標準具體的考核制度，把考核結果與獎懲掛鉤，以形成能進能出、能上能下、幫助優秀人才脫穎而出的富有活力的用人機制。

（三）將發現問題作為巡視工作核心

《巡視條例》規定的巡視內容繁雜，側重對領導班子全面客觀的評價。但若過于面面俱到，就可能出現工作發散、力量不集中的情況，影響巡視監督的實效。在之后的巡視工作中應回歸巡視的監督本位，把聚焦黨風廉政建設、和反腐敗斗爭，發現問題、形成威懾作為巡視工作的主要任務。[5]

（四）保證巡視的獨立性

1.保證巡視機構地位獨立

獨立古代監察制度能起到整飭吏治、激濁揚清的廉政功能，一個重要原因就是與行政機構并立的獨立監察體制，御史獨立彈劾，不受任何行政官員干涉，甚至不受上級監察長官牽制。[6]我國現行巡視制度的實質是共產黨黨內上一級黨委對下一級黨政負責人的監督。此監督方式相比同級其他方式的監督更具獨立性和威懾性，但同時也要警惕黨委和巡視領導小組對巡視工作不當干預。筆者還建議，省級巡視組實行不同省級行政區交叉巡視。一省范圍有限，省級巡視組派往地市級的巡視人員常與被巡視對象相熟，必然影響巡視效果。實行省級異地巡視可最大程度避免不當的人情干預，也有利于提高巡視人員工作積極性；最后，無論中央巡視或省級巡視，都應保證巡視組經費。劃撥專項巡視經費，不讓巡視組與被巡視對象有任何經濟往來。

2.借鑒古代回避制度，保證巡視人員不受干擾

古代立法不僅對回避類型做出詳盡規定，同時還有回避配套制度，如回避程序、應回避未回避的處罰等規定。我國《巡視條例》目前只規定了要實行公務回避、地域回避和任職回避，顯然還不足以涵蓋許多其他可能出現巡視與私人利益發生沖突的情形。筆者認為應進一步擴大回避范圍，如把交情深厚的師生關系、同學關系、戰友關系等也列入回避范圍。巡視人員在巡視前也應主動匯報巡視對象是否與自己熟識，若熟識應主動回避。對于應回避而未回避、應匯報而未匯報的行為要有一定懲處。

（五）擴大巡視監督對象范圍

第一，加強對縣一級領導班子及其主要負責人的巡視。目前巡視工作的監督對象僅限于省市領導班子及成員，未包含縣一級。縣一級領導既擔負上級政策執行任務，又負責提供地方公共服務，對當地經濟、文化建設有著直接且實質的作用，對其巡視監督十分必要。目前《巡視條例》對此未作規定，只是一些規范性文件和領導講話略有涉及；第二，把國家機關、國有企業、金融企業、高等院校、重點項目等納入巡視范圍。在《巡視條例》制定時，因考慮到的巡視經驗不足、各地巡視力量有限等因素，未對上述單位的巡視作出統一的具體要求。但基于我國反腐的現實需要和十八大后巡視工作提供的寶貴經驗，應在未來相關立法中把它們列入巡視對象。

（六）教訓

1.摒棄專制，依靠人民，依法治腐

我國古代巡察制度的興衰根本系于皇權，“皇權興則巡按興”。皇權至上的君主專制統治，社稷治亂全依君主個人賢愚，自上而下進行監督的巡視制度能否有效運行很也全取決于皇帝個人是否賢明。明后期，巡按制度的設計依舊精巧，但皇權昏庸軟弱、閹黨禍亂朝綱，依附于皇權的巡按制度必定要走向扭曲、衰敗。現今我國是人民當家做主的社會主義國家，更應依靠法治而非人治，建立起穩定可靠的巡視制度，不依靠領導人個人反腐，加強人民群眾自下而上的監督。巡視組可在每年初向社會公布本年度的巡視路線、聯系電話、接訪地址，以便群眾提供線索。此外，巡視結果、整改方案等情況也應及時通過媒體向社會公布，接受群眾監督、聽取群眾意見，不斷充實、完善相關措施。

2.對巡視官員要賦權適當

古代巡視官權力過分廣泛，阻礙軍事權、地方行政權及司法權的正常行使，使監察職能同軍事、行政等職能出現混同。例如，唐末藩鎮割據局面形成就與中唐后原為臨時派遣節度使、采訪使等逐漸成為地方行政長官有關。在當今巡視制度中，我們對巡視組賦權應謹慎，以防止不當干預地方工作。

參考文獻：

[1]張晉藩,李鐵.中國行政法史[M].北京:中國政法大學出版社,1991:174.

[2]胡滄澤.中國監察史論[M].北京:中國書籍出版,2012:99.

[3]顧炎武.日知錄[M].蘭州:甘肅民族出版社,1997:444.

[4]周淑珍.巡視制度是如何一步步發展起來的[N].北京日報,2014-4-14(18).

[5]孫志勇,崔平寧.對黨的十八大以來巡視工作的理論思考[J].中國監察,2014(8):42-43.

[6]夏贊忠.中國古代廉政法律制度[M].北京:中國方正出版社,2007:139.

[責任編輯 賀良林]

The Supervision of Ming Dynasty and Its Enlightenment

HE Shan
(Law school,Central China Normal University,Wuhan430079,China)

Abstract:The supervision of Ming Dynasty was a typical examples of the ancient Chinese censorial history.The organization,the mode of to be a supervisor and supervision,the content of supervision and legislation have indicated that the main characteristic of the supervisory of Ming Dynasty.The characters are high standard of to be a supervisor,junior official supervise senior official and the legislation of supervision should be comprehensive..The enlightenment for us is that we should pay attention to legislate,draw up a high standard of hiring supervisors,ensure the independence of supervisory organization,define the goals of supervision,broaden targets of supervision and rely on citizens.

Key words:Supervision; The supervision of Ming Dynasty; The supervision of CCP

作者簡介：何珊（1991-），女，陜西商州人，碩士生，研究方向：法理、法史研究。

收稿日期：2015-04-21

DOI:10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.02.021

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1008-9128（2016）02-0076-04