行政權對司法獨立干預之排除

陳志軍

(太原警官職業學院，太原 030032)

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行政權對司法獨立干預之排除

陳志軍

(太原警官職業學院，太原 030032)

司法獨立是依法治國的重要內容，對建設法治國家具有重要的意義。而由于歷史和現實的原因，我國的司法獨立性存在嚴重的不足。特別是行政權在外部對司法進行不必要的人、財、物干涉，司法體制內部按行政模式建立、審判模式的行政化等都嚴重影響了司法的獨立。因此,從司法權和行政權的內外關系分析，探索排除行政權對司法外部干涉的措施和適合司法權運行的具體制度，對司法獨立的建設具有重要意義。

行政權；司法獨立；干涉

一、司法獨立在我國的現狀及重要意義

當前我國司法體制改革的重要課題就是實現司法獨立，只有實現司法獨立才能實現司法的公正和效率。我國現行憲法對司法獨立做出了制度性的規定：“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。從憲法中也可以看出我國的司法獨立是法院整體的獨立，在理論上司法獨立還應該包括法官的個人獨立。也就是說完整的司法獨立不僅是指法院組織的獨立，也包括法官個人的獨立[1]。法院組織的獨立意味著法院行使審判權、法院的人財物不受其他組織的非法干涉，法官個人的獨立意味著法官審判時只服從于事實和法律，不受案外因素的干擾。

我國是社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。人民通過各級代表大會制度行使權力，其他國家機關都是人民代表大會產生的，并受其監督。據此而言，在現行制度下我國“一府兩院”的地位是平等的，司法權和行政權是作為平等的國家權力而存在的。我國人民法院和人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但從歷史影響來看，中央集權的封建君主集立法、行政、司法大權于一身，并且更多的是依靠行政權力因素來維持統治，造成了我國封建時代司法機關附屬于行政機關，司法獨立無從談起。從權力運行的現實狀況來看，行政權有其自身特點。一方面行政權力有擴張性，權力行使者為了維護公共利益、推動社會發展，極力使權力擴張到社會的各個方面。另一方面，行政權力有腐蝕性，掌權者可以在權力的運行過程中得到各種利益，帶來榮譽、地位，權力的誘惑極易誘發各種腐敗現象。現代社會管理的復雜性，使得行政權力的運用極其廣泛，這也為行政權力的擴張和腐敗帶來了適宜的條件[2]。

司法獨立是世界范圍內法治國家的基本標志，我國新一輪的司法體制改革也把司法獨立作為了價值追求。司法獨立對社會主義法治國家的建設具有重要的意義。首先，司法獨立對保障人民權利、維護社會秩序具有重要的意義。現代國家結構變更的一個趨勢是國家和社會分離，人民權利意識逐步增強、社會要求民主的呼聲越來越大。民主政治內在地包含著對國家權力過于集中的反對，包含著對權力進行合理配置和有效遏制的要求。而我國司法獨立性的不足不僅嚴重損害了司法的公正性和權威性，而且使人民的權利無法得到最終的保護。司法的行政化使得法院無法抗衡來自行政力量的干擾，對于行政權力侵害人民權利的違法行政不能進行公正的審判。在地方上司法更是受到來自黨政等案外因素的影響，嚴重影響了審判權的獨立行使。要實現民主的要求必須通過法治的途徑，通過法治國家、法治政府、法治社會的一體建設來實現人民權利的保障和社會秩序的穩定。司法獨立的建設正是實現法治國家的必經之路，是維護人民利益的重要途徑。“司法改革的目標是在政治權利退出、社會力解放之后，構建以司法為核心的維護新秩序的體制”，“司法改革的目標是將司法從以往的政治工具角色轉化為中立的裁判者”[3]。其次，司法獨立是法律權威的前提條件和制度基礎。在現代法治國家樹立法治的權威、培養公民對法治的信仰是實現長治久安的有效途徑。只有通過法律的手段才能起到定紛止爭、合理化解矛盾的作用。而司法權本質上是一種判斷權，它的正確實施和運用必須以獨立行使為前提。“對當事人言辭的判斷，對證人所做證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察，而只有這種近距離觀察基礎上的判斷，才更接近真實，也更讓人信服。”[4]因此司法獨立對于法律權威的樹立具有重要的意義，只有在司法獨立的基礎上通過對法律規范的執行和既定法律程序的遵守才能保證法治的實施。

我國已經建立了具有中國特色的社會主義法律體系，基本上做到了有法可依。但建立社會主義法治國家的道路任重道遠，在這條道路上必須樹立全民的法治信仰。所謂法治信仰就是公民在社會生活中信賴、認同、遵守和捍衛法律，無論是普通公民還是領導干部都相信法律、自覺運用法律、按照法治的精神行事。人民群眾不是屈從于權威，而是按法治的要求安排自己的生活。建立法治信仰必須依靠人民群眾對法治真誠的遵守和信賴，而這樣的遵守和信賴來源于司法的公正和獨立。當人民群眾在司法活動中切實感受到了司法的公正和獨立，自己的合理訴求在司法程序中得到了合理的解決，對法治的信賴自然就會在人們的心目中建立。

二、行政權對司法獨立干預的表現

行政權和司法權是國家權力中的重要組成部分，自國家產生以來這兩種權力就是相伴而生的。當今社會行政權在全球范圍內都呈現了不斷膨脹的趨勢，行政權對司法獨立的干預是其表現之一。為了實現司法獨立，必須首先分析行政權對司法獨立的各種表現，才能做到對癥下藥，真正實現司法獨立。

(一)行政權對司法獨立的外部干涉

我國實行“一府兩院”式的人民代表大會制度，人民代表大會是權力機關，行政機關和人民法院是分別執行行政權和司法權，且由人民代表大會產生并受其監督。從理論上分析，二者的地位是平等的，并且司法機關對行政機關具有單向的監督權。但從實踐來看，行政機關作為人大的執行機關，行政權的擴張性和廣泛性影響到了司法的獨立。所謂行政權對司法獨立的外部干涉是指行政機關對司法機關在財務、人事等方面的影響和滲透，導致行政權對司法獨立的不當干涉。

首先，在財政上司法機關的財政撥款來源于同級政府的財政部門，行政權控制著司法機關的“經濟命脈”。在這樣的體制下難免出現司法機關受制于行政權，司法獨立在財政上遇到了障礙。各級政府或直接或間接“過問”、干涉司法審判就成為了不可避免的事情。

其次，在人事管理上，進入法院工作的法官必須通過國家公務員統一考試。法院和一般的行政機關在職權行使和產生方式上有著巨大的區別，但在實踐中我國法院的運行機制和法官的管理模式適用的是行政機關和公務員管理制度。我國實踐中地方各級法院的院長由其上級法院黨組和所屬地方的黨委決定提名后才能由人大啟動任免程序的規則，使得司法機關成為了地方黨政的附屬。按照《公務員法》的規定，公務員是行政編制，管理上適用的是官僚科層制，這與法官的審級分工制是格格不入的。也就是說我國法官人事管理深受行政權的影響，沒有建立獨立的法官選任制度。

司法機關對行政機關人財物的依賴必然使其聽命于行政機關，使其失去了對抗行政機關的“底氣”。“法院、檢察院的人財物幾乎完全控制在地方黨委、人大和政府手中，不僅不能保證法院、檢察院嚴格依照法律規定來辦理案件，而且容易喪失人民群眾對司法權的信任。”[5]

(二)行政權對司法獨立的內部干涉

所謂行政權對司法獨立的內部干涉是指行政權影響司法系統內部的運行體制和程序，行政權力逼迫司法體制按自己運作的規律建立相應的模式，使得司法體制帶有極強的行政管理色彩，即司法行政化。司法的目標是維護社會的公平正義，司法的運行強調中立性和獨立性，尤其是司法個體的獨立性。而考察我國現行司法體制，在內部管理上仿照行政機關建立了一套金字塔式上令下行的管理制度。

首先，法官管理模式行政化。例如，在法官的等級劃分上，依據其所任職務、德才表現、業務水平和工作年限劃分為首席大法官、大法官、高級法官、法官四等十二級。這樣的劃分雖然有利于法院內部對法官的管理，但較強的行政色彩和法官的獨立性背道而馳。人為地設置上下級法官之間的“長官和吏屬”關系，為上級法官干涉指示下級法官的審判制造了條件。類似的設置還有法院內部按行政級別劃分為院長、庭長及其所屬法官，法官審理案件后不會立即生效，還必須經過院長、庭長的審閱批示后才能生效。

其次，審判運行模式行政化。例如，審判委員會干預法官的獨立審判，在我國的訴訟制度中，審判委員會討論形成的決議法官必須考慮，有的時候其決議甚至是法官形成判決的依據。實際上審判委員會并不一定全部親審案件，而生硬要求法官無條件接受其意見，違背了審判的心證原則、侵害了法官的獨立性。上下審級法院的關系也被強制注入了行政色彩，上級法院的法官可以在下級法院審理案件時做出指導和批示，下級法院的法官出于種種考慮只能照辦。行政權的逼迫使得法院的管理體制帶有了明顯的行政色彩，損害了法官的獨立性，這種司法行政化的傾向是司法獨立的一大障礙。

同時應該注意到在網絡信息化時代，社會輿論對司法獨立也有一定的干預。行政機關的公開信息和政府指導性文件往往左右著輿論的走向，而輿論的壓力往往對司法活動的進行產生重大的影響。

三、排除行政權干預的對策

公正是司法實踐追求的最高價值，是司法的生命線。人民群眾之所以信賴司法的力量，之所以把糾紛和矛盾訴諸司法，就是因為公平和正義是司法的基本價值，也是其相比其他矛盾糾紛解決機制的優點。而要實現司法的公平正義必須建立保障司法獨立的制度，制度保障的核心理念是排除行政權對司法權內部、外部的不當干涉，即去地方化、去行政化，以確保司法機關依法獨立行使司法權，實現司法獨立。

(一)改革司法機關的地區設置

行政權之所以能對司法獨立進行外部干涉，一個重要原因是我國司法機關按照行政區劃和各級政府相對應設置。行政機關控制了司法機關的財政、人事“命脈”，司法機關外部的不獨立使得其不得不聽命于各級行政機關。十八屆四中全會提出了“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”無疑是破解這個難題的智慧之舉。實現司法管轄區和行政轄區的適當分離是避免行政權對司法獨立干涉的有益探索。結合我國具體情況，這樣的分離不可能一步到位，實踐中可以在全國范圍內建立包括若干行政區劃的“大司法區”，在區內建立高級法院并設置相應的中級法院和基層法院[6]。也可以由最高人民法院進行頂層設置，合并行政轄區建立巡回法庭，或者高級人民法院跨行政區建立分院，審理跨區域的案件。這些有益的探索必須和我國實際相結合，考慮司法機關自身的特點、人員配置、交通便利等條件。在現實中可以參照我國軍事系統、航空系統、鐵路系統等跨區域設置的經驗。

(二)探索司法機關獨立的財政、人事管理體制

目前我國各級司法機關的經費來源于與其相對應的財政部門，這樣的財政體系使得各級司法機關和地方政府有著千絲萬縷的聯系，司法機關受制于地方政府。在司法審判影響到地方政府的利益或地方政府官員干涉司法審判時，司法機關很難進行公正的審判，司法獨立更是難以實現。所以有必要探索司法機關獨立的財政管理體系，我國是單一制國家，司法機關的經費撥付可由中央財政統一列支，撥付到最高法和最高檢，再由最高法和最高檢根據司法實際需要進行分配。同時授權最高檢和最高法在所轄范圍內進行合理的分配。在人事管理體制上，取消選任法官參照公務員考試的不合理制度，建立獨立的法官選任制。

(三)建立行政領導干預司法追責制度

由于行政權具有天然的膨脹性和腐蝕性，不受制度約束的行政權力干涉司法獨立就成為了必然。正如西方啟蒙思想家孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中指出的一樣：“一切有權力的人都易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。所以建立行政官員違法干涉司法獨立的懲戒制度就顯得非常必要。

在具體做法上可以從反向和正向兩個方面建立防止行政權干預的制度：針對行政領導干預司法活動和插手具體案件的現象，建立嚴格的記錄和通報制度，做到對干預和插手行為的“留痕制度”。并建立相應的懲戒措施，在行政領導的考核和績效評價上作為主要標準。因為干預插手司法的行政領導可能對司法人員的個人升遷產生影響，故建立司法人員履行法定職責的保護機制，使得司法人員在對抗行政權的干預時有相應的制度保障。

(四)建立司法行政權與司法審判權分離的制度

行政權和司法權是兩種性質完全不同的權力。行政權是國家管理社會政治的權力，它的目的是為了實現社會的有序發展，其價值在于精簡和效率。司法權是國家適用法律的權力，其價值是公平和正義。司法權的被動性和中立性完全不同于行政權的官僚層級性，所以在司法系統內部應排除行政權力不當的干涉和影響，以保持司法的獨立性。但從現實來說，法院作為一個完整的單位總是要面臨各種各樣的司法行政事務，在實踐中要注意區分司法行政事務和司法實務。司法行政事務的本質是行政管理，例如法院的管理和日常運作、司法輔助人員的服務。而司法事務單指法院的審判工作，它的本質是審判權。結合我國具體情況來說，可將司法行政事務交由統一的司法行政機關——司法部來承擔。例如法院的人事管理、法官的考核和任命等由各級政府下屬的司法部管理[7]。

(五)改善地方黨委對司法機關的領導

目前我國的政治體制中各級黨委都直接領導相應級別的司法機關，實踐中經常出現各級黨委直接干預司法活動的現象。實際上，黨的領導是宏觀方面的領導，而不是直接參與司法案件的審判和決策。為了防止黨委機關對司法活動的干預，可以適當提高各級法院黨務工作的領導級別，即把縣市一級的黨務工作提高到由省級法院、檢察院的黨組來領導。廢除縣市一級政法委對同級司法機關的領導并不是削弱黨的領導，而是把黨務工作交由省級司法機關黨組來領導。這樣可以和司法機關財政體制的改革相配套，真正做到司法機關在人財物上的獨立性。

現代法治國家的基本形態是依靠法治的力量來實現國家治理能力和治理體系的提高和完善。在世界范圍內民主法治已經成為一種共識，中華民族要實現自己的夢想、完成現代化的進程必須依靠法治來推進社會各項制度的建設。如何在中國實現依法治國，最有效、最可靠、最具有可操作性的辦法，就是司法獨立。只有排除行政權對司法獨立的內、外干涉才能真正實現司法獨立。

[1]王利明．司法改革研究[M]．北京：法律出版社,2002:86.

[2]趙永行．論行政權與司法權的關系[J]．現代法學,1997，(5).

[3]陳衛東．司法機關獨立行使職權研究[J]．中國法學,2014,(2).

[4]賀衛方．中國司法管理制度的兩個問題[J]．中國法學，1997,(6).

[5]張智輝．關于人財物統一管理的若干思考[J]．法治研究,2015,(1).

[6]任永安．論司法行政化及其化解之道[J]．暨南學報,2009，(5).

[7]萬春．論構建有中國特色的司法獨立制度[J]．法學家 ,2002，(3).

[責任編輯:陳 晨]

2015-11-15

陳志軍(1979-)，男，山西壽陽人，講師。

D916

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1008-7966(2016)01-0125-03