論司法改革中審判與執行的分離
——從執行員制度構建的角度出發

楊國穩

(華東政法大學 法律學院，上海 200333)

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論司法改革中審判與執行的分離
——從執行員制度構建的角度出發

楊國穩

(華東政法大學 法律學院，上海 200333)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。”這一決定確定了“審執分離”改革的基本精神和方向，在當前審執分離大背景下的改革，理論界爭議的焦點一般是從執行權的權屬性質方面進行區分。縱觀國外立法例，執行員的角色定位對于明確審判與執行的區別具有重大的意義，但是我國立法卻只有少數幾條法律條文對此進行了規定。因此在此大背景下，執行員制度的完善就變得迫在眉睫，我們應該借鑒國外先進的立法體例,同時結合我國的實際國情加以完善。

審執分離；民事執行;機構配置；執行員制度

一、民事執行模式配置域外立法例

依據民事執行權的權力屬性的不同理解，即執行權屬于行政權屬性還是司法權屬性還是兩者兼有所進行明確的區分,各國所采用的民事執行模式配置可以大致分為四種。

(一)集中模式

此種模式又可以分為在法院內部的集中模式和法院外部的集中模式。

1.法院內部的集中模式。此種模式指將執行法院作為執行機構，不認為執行員是獨立的執行主體，執行員沒有獨立執行事務的職權。采用此種模式主要有意大利及我國臺灣地區。依照《意大利民事訴訟法典》的規定，民事強制執行由法官負責，且民事執行法官在民事執行過程中具有較大的權力[1]。從執行決定開始到對執行中異議的處理，由執行法官決定，我國的模式與此相似。而這正是我國要進行改革的方面。

2.法院外部的集中模式。這類模式指在法院外部由獨立的執行員專門負責民事執行任務，但也只限于具體的執行工作，對于執行過程中產生的爭議，仍然由法院的法官來解決。這也是權力監督、制約理念指導下對民事執行權進行分權配置的體現[2]。采用此種模式的瑞士，民事執行機構是破產與執行事務局，這種模式將執行權徹底外分，有利于執行效果的高效體現,但是將執行權完全外分，并不一定適合我國的國情。

(二)分散模式

此種模式同集中模式的結構類似，即分為法院內部的分散模式和法院外部的分散模式。

1.法院內部的分散模式。此種模式指在法院內設置兩個以上獨立的執行機關，他們之間獨立行使不同的執行權。法國、德國和日本采用此種劃分方式，但是法國的執行法官只負責處理在執行過程中產生的爭議，具體的執行行為由享有獨立地位的司法執達員執行,而德國和日本是按照執行標的劃分執行權。按照德國法律的規定，其執行機構主要有執行官、執行法院、受訴法院和土地登記所，絕大多數執行工作由執行官和執行法院負責，因此判斷某一民事執行權應由哪一類執行機構行使可以通過執行權力的內容進行判斷[3]。

德國、日本執行員與執行法官的職責只是工作內容上的區分，這種模式并沒有真正意義上的執行員獨立，而法國是在法院內部進行了分權，執行機關之間有一定的職責分工，執行法官和執行員的執行權的劃分，對執行法官的權力作了明確的規定，且執行法官與執行員之間存在監督和協助的關系，這種將具體的執行行為交由具有獨立地位的執達員行使，爭議問題交由法官裁決，實現了執達員的真正獨立，因此此種模式對于當前我國的司法現狀及改革思路具有較大的參考價值。

2.法院外部的分散模式。采用此種模式的為英美等國，他們的執行機構設置在法院外部，通常為行政機關，其設置大致相同，也即發出執行命令的機構是法院的辦公室及書記官，并將執行命令交由行政官負責。同樣的在涉及執行中的爭議時由法院作出裁決，具體執行措施由執行員行使[4]。

這種模式在分權思想指導下，制度設置上采取了比較徹底的分權，使法院的裁決權和執行權分離，但是這種模式，由行政官來扮演執行員的角色，不符合我國當前的現狀，因為將執行員這一具有較大權力的職位行政化，需要的是社會高度的法治化和相應的監督體制予以配合，由于我國目前監督機制并不健全，一旦參照此種模式，司法腐敗現象不可避免，因此這種模式在我國暫時沒有適用的契機。

任何模式都是一種外在的建構形式，模式要發揮作用還得看這一模式所具有的內涵，包括執行權分配等內容。雖然各個國家法律文化有所差異，但法律的宗旨是相同的。縱觀國內外理論研究成果，可以看出民事執行權的性質問題一直處于民事執行理論研究的核心位置。目前我國代表性的觀點可以總結為司法權說、行政權說、強制權說、復合權說等，由上述執行模式出發，主要形成了三種改革思路：一是將執行權徹底分離出法院系統；二是將執行權保留于法院內部，但是設置獨立于審判機構的執行機構；三是將執行實施權分離到其他司法行政機構，將執行審判權保留于人民法院。

以上模式都是從執行權角度入手，但是我們可以看到，這些模式中有一個角色不可或缺，那就是獨立的執行機構，包括但不限于執行法官和執行員。筆者參看國內資料發現,在討論模式選擇時,對執行員的論述少有涉及，而這一制度的建立對于審執分離宗旨的體現是必不可少的,而且我國立法也只有少數幾條法律條文對此進行了規定，因此執行員制度的完善就顯得尤為重要。

二、關于執行員制度的規定及現狀分析

《民事訴訟法》第228條第一款規定：執行工作由執行員進行。人民法院根據需要可以設立執行機構。《人民法院組織法》第41條第一款：地方各級人民法院設執行員，辦理民事案件判決和裁定的執行事項，辦理刑事案件判決和裁定中有關財產部分的執行事項。《法官法》第52條第一款：對人民法院執行員，參照本法有關規定進行管理。根據上述法律條文，本文擬從兩個方面對我國的執行員制度現狀進行闡述：

第一，執行員的具體任職資格規定的缺失。上述法律條文構成了我國執行員制度的大體框架，但是可以看出我國對執行員制度的規定比較抽象，也未對執行員的任職條件作出相應的具體規定，導致執行隊伍良莠不齊，缺少戰斗力，這也是成為“執行難”的內因之一。現在基層法院執行機構的人員結構中，主要有四種來源：一是分配到法院的部隊轉業干部；二是通過招干到法院工作的高中畢業生；三是為了充實公檢法隊伍，從學校、企事業單位等行業中招聘或調入到法院工作的人員；四是近幾年分配到法院工作的大中專畢業生。在這四種來源中，部隊轉業干部和招干生占有相當的比重，而法律專業畢業生占的比重最低。因此可以說，量少質弱在一定程度上是目前執行隊伍現狀的集中寫照[5]。

此外，一直以來由于審執合一理念的深入人心，對執行工作的全局性地位認識不足，重審判輕執行的傾向不同程度地存在，他們的傳統理念是，審判工作是法院工作重點，要求人員業務能力強，素質過硬，而執行工作只是審判過程之后的繼續，是審判工作的附屬，因此大批具有深厚的法律素養、審判經驗豐富、業務嫻熟的法院機構的人員被選拔組合到審判庭，加強一線審判力量，相當一部分非法律專業的調干、轉業軍人等非法律人員卻被選撥到執行部門。

第二，執行體制的不完善。根據審執分離的要求，20世紀90年代我國各基層法院和中級法院都設立了執行庭，全國各地的高級法院也相繼設立了執行機關，最高人民法院設立了執行辦公室，指導和協調下級法院的執行工作，對此，《民事訴訟法》第228條予以了肯定。自1999年底開始，最高人民法院陸續頒布了關于執行機關和執行體制改革的一系列規定，并推行包括執行機關改革在內的執行工作改革，但是具體到實踐過程中，執行權力卻過于集中。

根據《民事訴訟法》第225條規定：“當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關系人提出書面異議的，人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議。”這里所規定的向負責執行的人民法院提出書面異議，而由誰做出決定并未明確。

雖然我國法律規定了執行權的行使機構在法院，法院在執行局內設置了若干職能部門，但是在全國范圍沒有統一的形式；有的法院執行局專司實施權；有的法院執行局內設立執行裁決機構；有的法院執行裁決權交由其他業務部門;等等。也就是說，法律對于執行機構的人員構成并未進行明確的規定，因此我國執行員的角色定位一直處于比較尷尬的地位，一般而言都習慣稱呼執行員為“執行法官”，一方面說明“審執合一”理念在人們心中根深蒂固的存在，另一方面也對執行員的具體職能產生疑問。因此在實際中就出現了從案件的執行措施決定到實施都由執行員說了算，這樣就造成了執行權力的過于集中,容易滋生司法腐敗。

三、構建我國執行員體系化機制

體系化對于一項制度的構建具有重大的意義，能夠幫助我們建立起對一項制度的完整認識，同時在制度應用上提供統一的標準，既提高了工作效率，也能最大可能降低實際運用中的爭議。筆者認為,在審判法官之外,單獨建立一支高素質的執行員隊伍是有必要的，因此從執行員制度角度出發，應當采用第二種模式，即將執行權保留于法院內部，但是建立獨立于審判隊伍的執行隊伍。采用此種模式具有以下優點：

1.能夠維持司法公正。執行員作為訴訟程序最后一個階段的參與主體，他是捍衛當事人權利最后的屏障，也是維護司法公正的最后屏障。只有將執行員的角色定位明確，才能避免“裁判員”與“運動員”合體的現象，切實將當事人的利益最大化。

2.使“審與執”專業化。審判與執行的功能不同，建立獨立的執行員隊伍，明確職能分工，將糾紛交由法官裁決，執行員只專心做好具體的執行實施工作，使訴訟工作專業化、高效化。建立獨立的執行員體系隊伍，一方面避免了審判工作受到執行工作的牽制，另一方面也避免了將執行權徹底外分帶來的過分強調分離問題，因為不考慮執行的實際效果，就會導致審執脫節，從而會降低法院在人們心中的權威。

3.便于相關機構的管理。隨著審執分離改革的逐步深入，各地法院都設立了執行局，根據最高人民法院頒布的《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》要求，中級以上人民法院對轄區人民的執行工作實行統一管理。建立獨立的執行員制度是符合這種垂直管理模式的必然要求。

因此從執行員制度建設角度出發，筆者建議從以下方面構建我國的執行員制度：

1.建立統一化執行員遴選機制。根據上述《法官法》的規定，執行人員的組合遵循著審判人員的程序及方式，但在實際操作選拔標準上并沒有一套完整體系，由于長期對于執行工作的不重視，在法院編制的選擇上甚至讓位于審判人員的選拔，無法做到真正意義上的兩權分立。因此可以參照國外立法例，緊急出臺一系列選拔的規范性指引文件，建立自上而下單獨體系的執行人員選拔制度，也將執行員隊伍的選撥提高到和遴選法官的同一標準之上，可以考慮從應屆法學專業畢業生及有相關法律背景層面來擴大人才選拔渠道，脫離執行人員與審判人員混同選拔中“審判優先”，執行人員“劣中選優”的弊端。執行員因為不行使執行裁決權，不必要求執行人員具有和法官同等的實體法、程序法知識水平和技能，更多需要的專業知識是：熟悉民事執行法律制度；具有妥當運用民事執行法律規定的能力；掌握和熟悉各種與民事執行工作密切相關的業務知識和技能，如金融業務、財務知識、拍賣知識等；提高執行實施效率所必然要求的迅速的應急能力等。

就我國目前而言，造成執行難，除了執行體制存在一定的缺陷外，還有多方面原因,但最直接的因素還是立法和執法問題。如審判與執行權限不清、執行機關不嚴格執法等等[6]。而這種不嚴格執法的因素很多，包括執行員素質不高，執行權力過于集中等問題，因此除了建立統一的執行員遴選機制外，還應當在法院內部建立獨立于執行員的執行法官制度，負責執行過程中糾紛的解決，這樣就避免執行權力的過于集中。此外，執行法官的選任中應將法律知識嫻熟、審判經驗豐富、具備較好的法學理論修養作為硬性條件，提升執行法官群體的質量。

2.明確執行員的角色定位、晉升規則。有部分學者認為，對于具體的執行人員，應實行執行工作警務化，把執行實施職能單列出來交由司法警察負責，或者將執行人員編入司法警察行使執行權，雖然在加強執行威懾力方面有一定作用，但不符合執行裁決權的性質以及當前法院的管理體制，也不利于保證執行工作的合法性和規范性[7]。此外，由于我國東西部法律發展水平有一定的差距，不同地區的司法警察對于執行相關法律的認知程度如何我們不得而知，因此將執行人員編入司法警察序列不能解決當前我國執行中所產生的問題。

另外，目前由于執行隊伍建設的不規范，執行人員的身份、職稱與審判法官相比總是含糊不清，從上述執行人員被稱為“執行法官”可看出，雖然被稱為法官，但是實際中執行員又沒有享受與法官同樣的待遇，無明確的級別界定。目前，司法機構并未設置執行人員專屬的業務資格考試，這會帶來兩方面的不利后果，一方面使執行員的身份不明，處境尷尬，帶來了一系列晉升、待遇方面的不便，另一方面也讓執行員的整體素質大打折扣。因此，建議將執行員資格認定考試作為一項職業認定考試，考試內容只涉及執行方面的內容，并且在通過考試以后可以參照法國對于司法執達員的培訓和實習模式，對通過考試的人員進行一段時間的實務培訓以及經歷一定的實習期后進行任用。此外，建立一套保證執行員職稱方面的規范，確保一套合理的晉升規則，以增強執行隊伍的吸引力和競爭力。

3.起草一部《執行員法》。縱觀國外立法例，無不例外都建立了一部專門規定執行員制度的法律，以法律的形式明確執行員的具體職責，主要對于執行制度的專業化和標準化起著重要的作用。鑒于人民法院司法改革只能循序漸進，不能盲目冒進，只能立足國情，不能照抄照搬，只能先易后難，而不能寄希望于對外部體制做出重大調整。這就是未來相當長一段時間我國整體司法改革的走向[8]，因此作為遠期構想，有必要制定一部《執行員法》對執行員制度進行體系化規范。

[1]劉漢富.國際強制執行法律匯編——意大利民事訴訟法典(第三編執行程序)[G].北京:法律出版社,2000:22.

[2]楊奕.民事執行體制改革研究[M].北京:清華大學出版社,2013:99.

[3]德意志聯邦共和國民事訴訟法[M].謝懷栻,譯.北京:中國法制出版社,2001:125.

[4]牟逍媛.民事執行難及相關制度研究[M].北京:交通大學出版社,2006:81.

[5]霍力民.強制執行的現代理念[M].北京:人民法院出版社,2005:111-112.

[6]何文燕.民事訴訟法研究文集[C].湘潭:湘潭大學出版社,2013:400.

[7]齊奇.執行體制和機制的創新與完善[M].北京:人民法院出版社,2008:22.

[8]姜興長.認真落實科學發展觀推動人民法院工作全面協調發展[J].人民司法,2006,(1).

[責任編輯:王澤宇]

2015-10-22

楊國穩(1991-)，男，貴州鎮寧人，2014級訴訟法學專業碩士研究生。

D925.2

A

1008-7966(2016)01-0086-03