司法改革背景下對人大選任法官作用的反思

李　雷

(中南財經政法大學 法學院，430073)

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司法改革背景下對人大選任法官作用的反思

李雷

(中南財經政法大學 法學院，430073)

摘要：在當前法官選任中，人大常委會僅能對提名的法官候選人進行投票表決，且大多全票通過，難以充分發揮選任作用。黨的十八屆三中全會提出推進司法制度改革，人大應抓住這一歷史機遇，合理發揮其在法官選任中的作用，落實憲法賦予的權力。縱觀各試點省份的司法改革，不論是司法改革指導意見的制定，還是法官遴選委員會的設定，人大都難以發揮主導作用，甚至有被邊緣化的可能。因此，必須回溯到憲法條文關于人大在法官選任中的立法原意，結合《法官法》的具體規定，反思人大在司法改革特別是法官選任中究竟應該發揮怎樣的作用，并通過制度完善促進該功能的實現。

關鍵詞：人大；司法改革；法官遴選委員會；法官選任

依據我國現行憲法的規定，全國人大是我國最高權力機關，地方人大是各級地方的權力機關。但在現實的政治形態中，人大作為權力機關的地位還沒有得到有效的落實，如在法官選任中，人大幾乎淪為“橡皮圖章”，僅能對法官候選人進行合法化背書*目前我國初任法官由法院院長向本級人大常委會提請任免，現實中出現了法院法官名額出缺，院長根據缺額，在院內遴選法官候選人，甚至出現了“一個蘿卜一個坑”的現象，將候選人名單交由人大表決，但凡能夠被提名，人大往往對所有候選法官都全票通過，極少出現人大常委會否決法官任命的情形，若出現則必成重大新聞，如新華網2002年12月5日報道，武漢市人大日前否決一法官任命的消息向社會公布后，成為江城街談巷議的焦點。。有必要對當前實際運行中與憲法法律規定相背離之處進行適當修改，為此，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署。隨后，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，對若干重點難點問題確定了政策導向。并在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六省市先行試點*參見《中央司改辦負責人解讀——司法體制4項改革先行試點》，載《人民日報》2014年6月16日。。但在司法改革實踐過程中，特別是各省份關于法官遴選的制度設計，仍然沒能突出人大的作用，必須正視這一問題的存在，并反思如何化解理論與現實的脫節，實現憲法規定的人大功能。

一、問題緣起——現實中人大在法官選任中有被虛化和邊緣化的危險

法官是指司法審判人員，法治的文明進步和社會的公平正義很大程度上需要依靠審判人員予以保障和執行，因此法官的選任是保證司法公平的首要環節,直接關系到我國法治進程的進步與發展，具有重要意義。德沃金曾在其法學著作《法律帝國》中有經典的表述,“法院是法律帝國的首都，而法官是帝國的王侯”[1]。“選任”一詞在《現代漢語詞典》中的解釋為“選拔任用”*參見《現代漢語詞典》詞條“選任”，商務印書館2005年版第1545頁。。即既有選撥的過程也有任用的過程，相應地，“法官選任”可以解釋為“選拔人員擔任法官職務”。根據憲法和《法官法》對法官選任的規定，人大在法官選任中應該發揮主導作用，但不論是在過去還是當今的司法改革中，人大的選任作用都沒能得到充分的發揮，有被虛化和邊緣化的傾向，與其憲法地位不相符。

(一)傳統模式下人大在法官選任中有被虛化的危險

如果說法院是社會正義的最后一道防線，那么法官就是這道防線的守門員[2]60。法官的選任是一個系統工程，中間包含有若干環節，如候選人范圍的選定、考察、選舉任命等。在傳統模式下，人大在法官選任中，往往只能參與最后的一個環節，即在人大常委會會議中對法官候選人進行投票表決，根據得票情況予以任免，且根據實際操作情況來看，但凡在會議上提出任免的候選人名單，人大幾乎都全票通過，極少有不能通過的情形[3]。在現實中人大常委會往往成為了一個表決機器，對同級法院院長提出的候選人名單進行簡單的投票，人大的任免權力極度虛化弱化。

依據我國《法官法》第11條規定：地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本院院長提請本級人民代表大會常務委員會任免*嚴格來講，在《法官法》中，法院院長需要由本級人大選舉產生，人大常委會任免的是副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員。本文為了講述的方便特用法官代替審判員，本文所指法官僅限于審判員，本文所指的法官選任也僅指初任法官選任，而不包括院長、副院長、庭長等，因為他們都帶有一定的行政級別，在選任過程中不僅要依據《法官法》的規定，還需要參考《黨政領導干部選撥任用工作條例》。。按照該法的立法本意可以看出，任免是一個過程的綜合體現，涉及人員名單的提出、考察、投票等各個環節，不能簡單的將審判員職務任免理解為僅由人大投票表決。因為如果人大不能在前期參與提名、考察，不能深度參與法官任免的全過程，那么人大對候選人的情況則知之甚少，僅僅在人大常委會會議期間，表決法官人選根本沒有起到把關的作用，也無法體現人大對法官任免的意義。更有甚者，人大常委會對法官候選人名單的全票通過，通常被解讀為候選人政治素養較高，業務水平過硬，才得以被全票通過，但現實中人大對候選人的了解程度明顯有限，不足以做出同意與否的判斷，既然是任免，那就一定會存在不能通過的情形，但現實中法官候選人在人大常委會不能通過的案例幾乎沒有，使人大僅能對候選名單進行簡單合法化的背書。

(二)司法改革背景下特別是在遴選委員會中人大有被邊緣化的趨勢

法官遴選制度是法官的準入制度，它在一個國家的司法活動中占有非常重要的地位，嚴格、科學、合理的遴選程序可以保障遴選出高素質的職業法官，它對司法權的正確行使，法律的正確實施，社會公平正義的維護，促進社會和諧進步等方面具有重要的意義[2]59。縱觀中國歷次司法改革以及《人民法院五年發展綱要》的提出和實施，大都是由中共中央提出，并交最高人民法院在法院系統內啟動改革，事后將改革綱要交由人大背書，本次司法改革也與之前相仿，人大在其中難以發揮主導作用。然本次司法改革變化之大力度之強創新之多都十分罕見，故在司法改革具體實施中，人大必須抓住機遇發揮應有的作用，促進其憲法地位的實現。在當前司法改革背景下通過對各省份試點方案的分析，在法官選任中，法官遴選委員會將起到重要作用。法官遴選委員會理應設立在人大并由人大來主導，唯有如此，方能體現人大權力機關的地位，充分發揮其在法官選任中的主導作用，而不僅僅是一個表決機器，對法官候選人進行投票表決。

根據各試點省份司法改革的實施情況來看，人大在法官選任中有被邊緣化的傾向②。首先，在先期進行司法改革試點的省份，大都設置了省級司法體制改革試點工作推進小組，推進小組由省委領導，政法委具體實施，該小組的組長一般都由省級政法委書記擔任。這種人事安排將會使各省司法改革方向和方案的確定難以由人大主導，人大關于司法改革的意圖較難全面實現，使各省人大在司法改革中難以發揮提綱挈領的領導作用。其次，各試點省份大多將法官遴選委員會設置在省高級人民法院下，如此一來，在遴選過程中必將使省高級人民法院在法官選任中起主導作用，或許又將回溯到當前由法院院長將審判員候選名單交由人大表決任免的舊境，使得法官任免機制再次回到當前狀態，只不過將候選審判員名單的提出由法院院長換成了遴選委員會，再則法官遴選改革本身就是針對法院系統的重大人事變革，由法院來主導遴選委員會有既充當裁判員又充當運動員的嫌疑。最后，在遴選委員會的組成人員中，雖然包羅萬象，具有廣泛的代表性，有人大代表、法院檢察院代表、律師、法學專家，甚至是組織、紀檢部門的同志，但是沒能突出人大代表在其中的比例。

二、法理回溯——人大在法官選任中應該發揮何種作用

唯有通過回歸到憲法原文，追溯其立法原意，才能明確人大在法官選任中究竟應該發揮怎樣的作用。通過厘清憲法以及相關法律對此問題的規定，才能使人大在法官選任中找準定位有法可依，并嚴格按照憲法法律的規定，促使人大在法官選任中切實履行應該承擔的職責。

(一)人大的地位和性質——人大是我國的權力機關，具有監督權能

從權力來源的視角分析，國家性質決定了國家政體，我國是人民民主專政的社會主義國家,實行的是不同于西方國家三權分立制度的人民代表大會制度，按照我國現行憲法的規定，人民代表大會是我國的權力機關。我國行政機關、審判機關、檢察機關都由同級人大產生，并對其負責。人民代表大會在我國政治生活中具有最高的決定性地位，我國的行政權、審判權、檢察權都來源于人大的授予，必須向人大負責，法官的人事任免權是我國審判權的重要一環，法官的選任自然也應該向人大負責。

沒有監督的權力，必將招致腐敗。司法權作為國家的重要權力，必須得到有力的制約和有效的監督，司法公正才能逐漸形成[4]。從人大監督權能的實現來看，人大監督司法是對行使審判權和檢察權的主體法院和檢察院的監督，其根本內容不是監督司法行為或司法活動，而是監督司法權。監督司法工作的具體內容應當具體化為法律監督、工作監督和人事監督三個方面，并且實現法律監督的深入化、工作監督的常態化和人事監督的實質化，才能有效提升各級人大及其常委會的監督效能，確保憲法賦予的監督權得到正確、有力的實施。人大作為權力機關體現在對“一府兩院”的監督上，法官選任是執行好法律的關鍵環節之一，對法院監督很重要的方面就是對法官選任環節的監督，法官任免是一項最經常、最有效的監督方式之一。在法官選任中，充分發揮人大的監督作用，才能從源頭上確保人大對審判的監督。法官遴選程序的公務員化，不能體現法官職業的特殊性，不能反映法官遴選的特殊規律，也不能適應法官職業化、精英化的現代要求[5]。

(二)憲法第3條的法理解讀——產生、任免絕不僅僅是最后的選舉背書

我國憲法第3條規定：國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。必須對“產生”進行明確釋義，即：由已有的事物中生出新的事物。由此可見，產生是一個持續性的過程，并不是一蹴而就，在法官選任中來理解“產生”，也應該將其視為一個持續性的過程。

對憲法該條文的規定，必須按照嚴格字面的解釋，審判機關由人民代表大會產生，需要將產生作為動態持續的過程，法官的產生不僅僅是由人大對法官候選人進行表決，還應該包括法官選任的整個過程，如考察、提名、表決等。只有準確理解“產生”的含義，才能明確人大在法官選任中具體應該如何發揮何種作用。可以將法官選任劃分為選拔和任用兩個階段，當前人大在法官選任過程中，往往只能參與最后一個階段，即對法官候選人進行投票表決。之前的選拔階段人大往往很難實質參與，在目前的法官選任模式下，法官的選拔往往是由法院內部決定，由法院審判委員會、政治、組織和紀檢部門參與考核決定，并交由院長向人大提名，人大在對其進行表決時，只能通過書面材料進行簡單的了解，無法對候選人的全貌進行深入了解。在無法對候選人進行充分認識的情況下，就倉促對其投票決定其能否成為法官，何談審判機關受人大監督，這與憲法的規定也是有差距的。

(三)憲法規定的“產生”既是權力更是義務

過往對于憲法規定的權力，過多的從“管理論”的角度出發，片面強調國家機關是管理者，公權力僅屬于國家機關，被管理者無權干涉，導致國家機關權責不對等。國家機關在享有廣泛權力時，承擔的義務過少，同時其權力是否行使，行使的況狀如何也缺乏制約，長此以往可能會導致部分國家機關隨意行使其權力，不考慮恣意行使或者不行使權力的后果。根據當前國家機關權力義務一致性的理論要求，國家機關在承擔某項權力的同時，也必須履行相應的義務，其承擔的公權力不能像私權利一樣隨意放棄，而必須不折不扣的實施，在某種意義上，國家機關不履行其權力，是瀆職的一種表現。

據此理解憲法第3條的規定，不僅是人大的權力，更是人大應該履行的職責。審判機關由人大產生，對它負責，受它監督。故人大在法官選任中，只有在選拔和任用兩個環節充分參與，確保選任的法官政治素質高，業務水平強，才真正履行了其在法官選任中的義務，做到了權力義務的一致性。同時，在法官選任的整個過程以及選任之后，仍然需要加強監督，也可以說是充分發揮人大對司法的監督義務。

三、制度構建——如何發揮人大在法官選任中的作用

根據以上對憲法和《法官法》相關條文的解讀，可以看出立法者制定人大制度的原意，是希望將人大作為我國的國家權力機關，在法官的選任中發揮實質作用，這種實質作用可以理解為一種主導作用。在當前的法官選任中，人大難以發揮主導作用，甚至在最新的司法改革中，人大難以在法官遴選委員會中占據主導地位。為了防止理論與實踐的差距過大，防止今后人大選任法官的功能被進一步邊緣化，必須從制度設計上對當前的情況予以變更，使其適應憲法的規定。為此必須從以下方面進行完善：

(一)司法改革方案的制定人大必須充分參與

各個省份司法改革方案或者意見是指導全省進行司法改革的總綱，也是司法改革的核心依據和龍頭。司法改革方案的制定，只有人大充分參與尊重人大的意見建議，才能更加符合我國憲法的制度設計，體現良好的憲法秩序。人大只有充分參與司法改革方案的起草，將人大的有關意見建議融入到司法改革的精神中，一方面體現了人大在我國作為權力機關的地位，另一方面也體現了司改方案充分征求各方意見建議，是思想來源多元化的要求。

司法改革方案的制定特別是其中遴選委員會之所以需要人大的充分參與，與憲法和《法官法》對人大在法官選任中的規定是分不開的，憲法和相關法律在明確由人大選任法官時，有許多科學依據。一方面，有利于加強法官的地位，有利于法官獨立性的實現。地方各級人大是地方各級的最高權力機構，由其統一行使法官的任免權，可以避免法院在人事上受制其他行政機關，為法官提供可靠的職業保障，以免法官在行使審判權時遭受各種因素的非法干預，從而解決了法官辦案的后顧之憂。而地方各級人大作為地方各級的最高權力機關，不存在部門保護主義或受部門利益驅動。因而，由人大主導法官選任可以確保法官的中立審判不受各種因素的非法干預。另一方面，有利于加強人大對法官的監督，確保司法公正。根據憲法的規定，人大依法對各級人民法院的工作進行監督。而地方各級人大常委會通過行使法官任免權，在保證高素質人才進入法院隊伍的同時，也可以了解相關法官的違法違紀行為，客觀上起到一種非常有效的監督作用。通過對法官的任免，可以有效監督法官秉公辦案，不循私枉法，為司法公正提供有力保障。

(二)法官選撥的過程人大必須深度參與

在進入遴選程序之后，入選遴選委員會的人大代表要認真完成自己所肩負的職責，從德能勤績廉等方面深入考察遴選對象，考慮到法官與普通公務員之間的差異性，還需要仔細審核候選人的業務水平，特別是對法律的綜合運用能力，保證候選法官是業務水平過硬，政治素養較強的候選人。

通過上文的分析，可以看出人大代表相對于法官、律師代表來說缺少業務熟練度的優勢，相對專家學者來說缺乏理論水平的優勢。故人大代表在遴選委員會中應該合理發揮作用，才能防止其被邊緣化。

首先，人大代表應該學習相關選人用人基本制度，熟悉法院業務的基本情況，儲備一定的法學理論。法律是一門藝術，在一個人能夠獲得對它的認識之前，需要長期的學習和實踐[6]。通過自身的學習來彌補其與法官律師代表和法學專家代表在遴選中的劣勢。

其次，人大代表必須明確自身作為權力機關的代表，在遴選活動中應該實質性參與，其身份的特殊性要求其工作中必須更加嚴格，更加公正客觀的參與遴選活動。

最后，人大代表還必須發揮人大常委會與遴選委員會之間的橋梁溝通作用，將候選人的基本情況準確的傳遞到人大常委會。遴選委員會確定的候選人名單，只有經過人大常委會的投票任命，才能最終成為法官。入選遴選委員會的人大代表一方面熟悉委員會的運作程序，了解候選人的基本情況，另一方面也懂得人大的任命機制，或許也會參與到人大常委會最終的任免環節。

(三)法官任免的過程人大必須公正審核有所取舍

進入任免階段以后，人大常委會所有代表必須起到監督審核的作用，投票表決前必須充分了解候選人的工作實績，政治素養，將所有候選人的相關資料審慎核查，條件允許的情況下，也可讓候選人進行個人述職，介紹自己業務辦理情況和思想表現，親自前往候選人所在單位進行實地走訪調研。在任免過程中，需要對遴選委員會提出的候選人進行適當取舍，確定出遴選的比例范圍，盡量擴大差額的比例，防止出現之前百分之百同意候選人當選的情況，只有出現部分候選人條件不符無法當選的情況，才能使人大任免制度落到實處防止形式主義。任命的過程需要盡量標準化和正式，要采取莊嚴的程序進行，如舉行特定儀式、頒發法官證書、宣誓就職等，以增強法官職業的神圣感、自豪感和使命感，督促其公正司法[7]。任免之后，還需要對任命法官進行任后監督，這既是地方各級人大法官任免權的延伸，也是行使監督權的重要方面，搞好法官任后監督，進一步規范懲戒事由、明確懲戒程序、完善懲戒措施等，建立懲戒制度與人大監督制度的互動銜接機制[8]，對法院建立一支職業化、精英化的法官隊伍十分重要。或許可以制定《司法人員彈劾法》，對彈劾法官的程序和條件作出規定，對思想素質不夠硬，業務能力不達標的法官，需要及時退出，防止能上不能下一旦進入法官隊伍就要求松懈，不學習業務知識等不良現象。

當前人大的任免工作存在著“走過場”的現象，比如單單利用聽取報告、查閱資料等方式進行，時間很短效果不好，對候選人的認識程度較低。這種任免方式使得人大的任免流于形式浮于表面，只能看到部分候選人精心編排的成績和成果，并不能深入了解候選人的工作實績現實表現，也不利于人大任免出最優秀的法官。同時，人大在其中的監督職能也沒有得到很好的發揮，人大的司法監督需要真正的制度設計，流于形式只能隔靴搔癢，并不能改變現狀，需本著實事求是和權責統一的原則，明確態度觀點，明晰責任范圍，制定一系列接地氣的有實質意義的制度[4]。

四、結論——理論與現實的契合：充分發揮人大在法官選任中的作用

十八屆三中全會、四中全會對深化司法體制機制改革作出重大戰略部署。深化司法體制改革建設公正高效權威社會主義司法制度，是推進政治體制改革的重要組成部分，是推進“法治中國”建設的必然要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要[9]。憲法是國家的根本大法，司法改革不能脫離憲法的指引，但在改革和創新的過程中又存在可能的沖突，在堅持依憲治國的基礎上如何推進司法改革，是我們當下無法回避的問題。習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用[10]。實際上司法改革的重要目的之一，就是實現憲法所規定的司法制度的原則、目標和功能。司法改革是法制建設的重要活動，憲法是法律體系中的基本法，兩者既有相輔相成之關系，又可能在變革、創新中發生沖突。必須正確地對待這種現象，最大限度地發揮兩者之間的一致性，客觀面對和合理解決兩者之間的矛盾與沖突，并將沖突的負面影響減小到最低程度。

參考文獻:

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[10]習近平．重大改革都要于法有據[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/01/c_126207261.htm，2014-03-01．

[責任編輯:鄭男]

中圖分類號：D921.2

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0009-04

作者簡介：李雷(1988-)，男，湖北孝感人，黨委組織部助理研究員。

收稿日期:2016-01-25