社區警務戰略下的中外警察角色認知研究

陳錚

（中國刑事警察學院，遼寧沈陽110854）

社區警務戰略下的中外警察角色認知研究

陳錚

（中國刑事警察學院，遼寧沈陽110854）

在社區警務戰略在全世界眾多國家實施的情況下，社區導向型、問題導向型警務策略已經開始替代原有的傳統型警務模式；警務工作的中心已轉變為為民眾提供高質量的警務服務以及有效地預防犯罪。警務模式成功轉型離不開廣大民警的由衷支持。因此，探求警察對自身職能的觀念和看法，即警察角色認知，對于社區警務戰略的成功實施具有重要的意義。民警觀念與社區警務的大方向相符合，是在職民警培訓內容設計以及公安機關政策制定的風向標。

警察角色認知；社區警務；警察文化

一、前言

西方社會學家對警察觀念的研究源于20世紀后期，因為他們發現警察觀念對警察行為和工作效率有著密切的關系。在警察觀念里，警察角色認知，即警察對自己工作職責的認識，占有重要的地位，也獲得了西方學界的廣泛關注[1]。在全球警務由傳統的打擊犯罪型向提供服務和解決問題為導向的現代警務發展的今天，警察角色認知的重要性顯得尤為關鍵。在美國，傳統警務模式向社區警務模式轉變始于20世紀80年代。發展到今天，已經經歷了30多年的警務實踐和研究探索，核心就是改善警民關系、預防犯罪和提升警察工作效率[2]。2002年，公安部在浙江省杭州市召開全國公安派出所工作會議，提出在全國大中城市全面實施社區警務戰略，并積極開展農村社區警務建設的研究和試點工作。同年，公安部、民政部聯合下發《關于加強社區警務建設的意見》。2006年9月，公安部又下發《關于實施社區和農村警務戰略的決定》，標志著社區警務在全國范圍實施。

社區警務的核心要素包括：警民合作、積極解決民眾問題、警務工作重心在民眾、警察組織權力下放。西方警務學認為，影響警務工作從傳統型向社區警務轉變的最大阻力之一就是警察職業文化或警察亞文化[3]。警察職業文化的一個重要組成部分是警察角色認知中的重視打擊犯罪而輕視服務社會的傾向。在西方警察職業文化中，打擊犯罪被認為是警務工作的首要任務；而警察的服務職能和維護社會治安職能都不重要甚至是浪費時間[4-5]。以上是西方警務學的研究結論，是否適用于中國還不得而知。在中國公安民警中，是否也普遍存在“唯打擊犯罪論者”，還需要更多的實證研究。毫無疑問，警務模式成功轉型離不開廣大民警的由衷支持。在西方發達國家，警務學實證研究已經成為警察組織改革決策制定和警察院校培訓內容設計的重要參考；但在中國，相關研究寥寥無幾，更別說為公安機關決策提供智力支持。美國研究中國警務的專家黃錦就認為,中國警務相關研究是“簡略、分散和膚淺的”，更需要“可靠的數據而不是評論性的觀點”[6]。

二、警察角色認知

警察角色認知是警務實踐中的核心問題之一。從總體上講，警察職能包括：執法、維護社會秩序和社會服務。具體來說，在現代社會中，警察需要承擔的職責遠遠超過公眾想象，例如“打擊犯罪、控制犯罪率、處理危害社會的行為、反恐、維護社會治安、交通管理、海關邊防、學校安全、重大事件安保、災難管理、增強民眾安全感等等”[1]。事實上，人們的認知與事實往往存在差距。警察角色認知是警察職業文化研究的一個組成部分，獲得了廣泛的關注和研究。警察群體由于從事警務工作而形成了一種獨特的職業亞文化；這種職業文化與社會文化既有區別又有聯系，發源于警察職業的共同經歷，又在警務實踐中繼續發展；警察職業文化為警察群體所獨有，涵蓋了從物質文化、行為舉止到價值觀念、行為準則各個方面。警察職業文化的發展與警察職業固有的工作壓力密切相關。西方社會學家研究指出，警察職業文化中的一個核心內容就是“打擊犯罪者心理傾向”：警察認為自己是“唯一真正的犯罪打擊者”，打擊與控制犯罪是警察的核心職責[7]。這種觀點主要來源于警察本身的態度。Sparrow,Moore和Kennedy在其著作中清楚地描繪了這種心理傾向:這種傾向處于警察價值體系的核心位置，是警察價值體系的基石。警察組織的領導在年終表獎和編排年度預算時，都會以犯罪率和破案率作為重要的參考標準；警察在與非警察朋友聊天時也會頻繁提及打擊犯罪的榮耀。警察希望讓公眾知道打擊犯罪是警察的標簽[7]。

打擊犯罪之所以被認為是警察的核心職責主要有以下原因。第一，警察組織希望讓公眾明白，警察的執法是有成效的，警察群體為社會做出了重要的貢獻。第二，警察希望讓社會認可，警察經過培訓是唯一具有資質和能力，可以執法和控制犯罪的群體。因此，警察組織會主動的強化打擊犯罪的職能以及警察自身的心理認同。在警察培訓中，與打擊犯罪相關的內容都會被強調;警察組織的劃分也以執法分工為標準；在警察組織的業績統計中，破案率和犯罪率都是最主要的指標之一；同時，執法與打擊犯罪的業績也會成為晉升的主要依據。除了警察自身原因，媒體對打擊犯罪的諸多報道也讓大眾把打擊犯罪當成了警察的標簽。

警察角色認知中的打擊犯罪者心理傾向有很多的負面影響，這是由于現實中的警務工作紛繁復雜，并不僅僅是打擊犯罪。美國的一項針對警察服務與民眾需求的研究顯示，市民報警中只有19%與犯罪相關[8]。警務工作中，警察經常需要根據經驗和判斷力對各種突發狀況進行評估，從而做出合理處置，不能只具備抓捕罪犯的相關技能。Walker和Katz總結了這種心理傾向的三個負面影響。首先，警察的工作業績評估會因為只重視犯罪率與破案率等與打擊犯罪相關的指標，而無法客觀公正的反應警察的工作表現。其次，過多的宣傳警察打擊犯罪的職能會讓公眾對警察打擊犯罪的效果有不符合實際的心理預期。第三，警察群體本身也會陷入一種矛盾的境地，他們一方面頂著打擊犯罪專家的光環，另一方面又要面對警務工作復雜與綜合性的現實[8]。

在西方警務學研究中，與打擊犯罪者心理傾向密切相連的，還有兩種潛在的警察職業文化觀念：傾向使用侵略性”和“進攻性”的執法手段（aggressive policing tactics）和對法律和規章制度約束的抵觸。這兩種觀念的產生源于對打擊犯罪和執法效率的追求，法律法規和職業行為規范的束縛常常被認為妨礙了執法與辦案。“侵略性”執法指的是“警察執法時使用一些非法的手段搶先控制犯罪局面，并使這些手段合法化”[9]。Sparrow引用一位警察的話，詳細的解釋了侵略性執法的原因：“事事合法合規的執法，就沒有辦法打贏對抗犯罪的戰役；強加的各種限制都是不合理的，都會影響我們打擊犯罪”[7]。在侵略性執法的各種不當行為中，過度和非法使用武力最為常見。

在21世紀的今天，隨著社會、政治、經濟環境的變化，警務工作也處于發展變革中。警察對于自己在社會中扮演的角色以及為社會所做的貢獻，也應該與時俱進，因為警察所承擔的任務以及現代社會對警察的要求已經變得越來越復雜。在社區警務戰略在全世界眾多國家實施的情況下，社區導向型、問題導向型警務策略已經開始替代原有的傳統型警務模式；警務工作的中心已轉變為為民眾提供高質量的警務服務以及有效地預防犯罪。在澳大利亞，警察組織協同其他社區組織，開展越來越多的犯罪預防和社區服務活動。荷蘭警方把社區警務作為首要戰略，努力平衡社區服務與刑事案件偵查的關系，盡力融入社區，極大地提升了民眾滿意度。在美國，警察工作績效評估不只考察破案率，公眾滿意率和民眾犯罪恐懼感程度也被列為重要指標。在新時期，警察對于自己在社會中所扮演的角色是如何看待的，有了什么樣的變化，值得我們研究和探討。

三、個人及工作因素對警察角色認知的影響

在社會蓬勃發展變化的今天，西方社會學家對警察文化觀念的變化發展產生了濃厚的研究興趣。研究者對影響警察觀念的潛在因素進行了研究，其中包括性別，種族，教育程度，年齡，工作時間，職務級別，是否為刑警等等。研究結果顯示，這些因素與警察觀念之間并沒有很強的關聯，但是相關研究在中國卻很少。

（一）性別

西方學界普遍認為，傳統的警察職業文化是以男性警察的觀念為主導的思想觀念的集合[10]。警察職業一直是一個以男性為主導的職業，女性在這個職業被認為“缺乏地位和發言權”[11]。傳統警務向社區警務的轉向，意味著建立良好的警民關系成為至關重要的環節，意味著以打擊犯罪為中心的警務模式要向以警務服務和解決問題為中心的新型警務模式轉變。在這個過程中，女性警察有著得天獨厚的優勢，她們更傾向于使用柔和的方式，通過溝通來解決問題，也更善于與民眾建立良好的關系。這些技能和優勢在傳統的以打擊犯罪為核心的警務模式中，可能被認為是與警務工作和執法活動沒什么關系；然而在社區警務戰略下，警民互動與合作成為警務活動的基石，服務社會成為警務活動的終極目標，這些技能與優勢自然有其用武之地。社區警務強調“積極交流，加強溝通，使警察與居民建立真心的友誼與互助互信的關系，通過官方與民間的多種渠道，建立警民聯動的社會安全體系”[12]。這樣，矛盾就可以通過對話和很多非正式的渠道解決，警民摩擦和沖突就會減少，導致警察過度使用暴力手段的機會也會降低。然而，西方警務學研究得出的結果卻并不統一，有的研究也表明不同性別的警察職業文化觀念差異不大,另一些研究卻得出了相反的或者自相矛盾的結果。

在中國，南京國民政府建立后，深受西方民主、自由思想熏染的上海首先創設女子警察，警界由男子一統天下的局面逐漸被打破，中國出現了第一代女子警察。1929年，上海特別市公安局于1929年率先設置女檢查員，實為女警的前身，上海市成為中國女子警察的發源地。隨著新中國改革開放和經濟社會發展，越來越多的女性加入了警察職業，公安機關也愿意接納更多的女警為維護社會安全服務。據國家統計局人口和社會科技統計司編輯的？中國社會中的女人和男人——事實和數據？一書，截至2011年我國女警比例為13.7%[13]。這比2002年的數據上漲了3%，2002年女警比例為10%[14]。研究顯示，中國的女警更愿意從事內勤、管理和文秘等文職工作[15]；對中國臺灣地區女警的研究也得到同樣的結果，參與這項研究的警校女性學員中，一半以上的人認為女警不應該同男警一樣參與巡邏和偵察工作[16]。

（二）教育背景

除了性別差異，教育程度也被認為是影響警察文化觀念的一個因素。傳統上講，警務領域一直是倚重實踐經驗，而對學術理論和教育經歷等智力支持缺乏足夠重視。因此，警察組織對高學歷人才并沒有很大的吸引力，一些警察局甚至反對引進高學歷人才從警。公安機關更重視的是實踐經驗，而把學術研究和理論知識看作“不相關”甚至是“幫倒忙”[17]。西方研究表明，警察群體內部長期形成的亞文化規則，把民警內部的“團結、一致和保守秘密”作為“警察守則”堅決捍衛，“高學歷”被認為會挑戰現有的“亞文化規則”[17]。

在科技高速發展的今天，警務工作中的很多領域越來越依賴新科技的支撐，例如反恐怖主義跨區域合作、打擊跨國犯罪，以及高科技犯罪等等，警察隊伍的整體學歷也提升很多。這些發展不可避免的會對警察文化觀念帶來很多變化。英國警務學家Punch做了一項研究，他對一批到大學進修的在職警察進行了跟蹤調查，以便找出高等教育對警察的影響。結果顯示，高等教育對警察觀念產生了“積極而顯著”的影響。通過調查訪問發現，這些在職警察在大學接受高等教育回到工作崗位上后，學會了運用批判性思維，對現有的規則和做法產生了“不同的想法”，并尋求“改變現狀”。西方社會學家針對教育背景對警察觀念的影響做了很多研究，例如對警察工作滿意度的影響、對警察角色認知的影響、對警察憤世嫉俗度（cynicism）的影響、以及對侵略性警務風格的影響。通常認為，受過高等教育的警察比沒受過高等教育的警察更愿意接受變化，受警察群體亞文化規則的影響也比較小。

然而，以上的分析還沒有得到實證研究的充分證實。近年來，中國民警的學歷水平也逐漸提升，據公安部統計，截至2003年大專以上學歷的民警占民警總數的57.3%[18]。因此，本研究力求通過實證研究，探討教育背景對中國警察文化觀念的影響。

（三）年齡和工作年限

警察年齡和從警年限與警察文化觀念也有潛在的關聯，隨著年齡的增長和在警察隊伍中工作時間的增加，民警受職業文化的浸潤自然會比年輕警察更多一些。美國警務學家Brecher在伊利諾伊州做了一項調查，他訪問了在職警察和退休警察，發現年長組的警察（退休警察）比年輕組的警察（在職警察）受警察職業文化影響更深[19]。但是Brecher也發現，年齡和從警年限的影響雖然顯著，影響力卻比較弱。另一項印度的研究顯示，從警年限對警察角色認知沒有顯著影響[20]。

（四）公安機關級別

在不同級別公安機關工作的民警，有不同的職責和分工，因此，也會形成不同的警察職業文化。在本研究中，作者也嘗試把公安機關級別對警察文化的影響進行分析和考察。

四、中國警察角色認知研究的重要意義

中國警察角色認知以及警察職業文化相關研究如鳳毛麟角。警察職業文化是整個社會文化的一部分，與社會文化既有聯系又有區別。中國傳統文化講究集體主義、利他主義和組織觀念；服務社會也一直被視作公安民警的重要職能之一。群眾路線從新中國建立以來就成為公安工作的重要指導原則，也需要警民之間的密切合作。因此，與西方國家相比，學者普遍認為中國公安工作比西方國家更強調服務職能，更重視警民關系與警民合作[21]。1978年開始，隨著中國的改革開放和市場經濟的發展，中國的犯罪率快速提升，社會治安狀況出現遇到了新的挑戰。隨著農民工進城務工的大潮，流動人口比例大幅增加，各地區穩定的人口結構被打破，群眾路線警務模式也就逐漸失去了原有的良好效果。隨著警民關系降溫，公安工作要得到群眾支持和協助也越發困難，人們自發提供線索、維護社會安全的積極性也大不如前[22]。為了打擊犯罪、改善社會治安狀況，中國政府開展了一系列嚴厲打擊刑事犯罪的活動，簡稱嚴打。我國開展的幾次大規模嚴打活動，有力的打擊了刑事犯罪，也對民警的角色認知產生了深遠的影響。中國民警的打擊犯罪職能得到了明顯強化，而社會服務職能則被削弱。此外，隨著一連串的嚴打戰役，中國公安工作的事后懲罰性提升，而事前預防性則有所降低。隨著中國警察隊伍職業化水平的提升，嚴打戰役的宗旨與警察職業化的要求之間的矛盾，也讓民警感到困惑。嚴打初期確實起到了一定的震懾犯罪，降低犯罪率的效果。但是，后期犯罪率的反彈，以及很多其他的負面效果也逐漸顯現,例如妨礙警察職業化進程,導致部分地區警力不足,造成各種形式的警察濫用職權和過度使用武力等。以及很多由于嚴打而不得不采取的對法律規定的不嚴格執行或妥協。

警察職業化的負面影響之一就是警民之間的關系不再像建國初期群眾路線警務模式時期那樣緊密。一項中美警務比較研究結果顯示，美國民眾對警察的信心要高于中國民眾對警察的信心[23]。2002年公安部正式宣布在全國施行社區警務戰略，標志著中國政府力求建立良好的警民關系，促進警民合作，強調公安工作的前瞻性、預防性，構建服務型社會和服務型警務。因此，進行中國民警角色認知研究，探求中國民警對警務工作和警察職能的觀點和看法至關重要，因為廣大公安民警的支持是中國警務戰略轉向成功實施的關鍵。

五、中國警察角色認知研究的重要啟示

在中國進行警察角色認知研究，對中國警察培訓有著重要的啟示。首先，對于中國民警如何看待警察職能、如何看待自身所扮演的進行了解，能夠有的放矢的對公安機關政策制定和公安機關以及公安院校在職民警培訓內容的設計，提供有效依據。例如民警打擊犯罪的傾向性過強、服務社會的傾向性較弱、強制性的和侵略性的執法風格較強，以上問題可以通過合理的警察培訓和警察教育得到改善。公安院校和公安機關培訓部門應該有針對性的設計培訓課程內容，加強提升民警的人際交往能力、問題解決能力，加強民警的道德修養，讓民警更熟悉社區文化，同時也讓民警具備一定的急救及處理糾紛等社會服務技能。此外，通過培訓課程，也要讓民警重視犯罪預防和問題解決，重視良好警民關系培養，樹立為民服務的決心和意愿。

相關研究同樣可以為公安機關管理部門決策提供很多有益的參考。首先，除警察法的總體規定外，民警的服務職能需要一個更加清晰的界定和解釋。如何降低警察參與非警務活動，讓其他相關的政府部門應該負起責任，減輕民警的負擔和壓力。一些行政性的非警務活動，影響警察形象，損害警民關系。對某些特定行政活動的反感，如強拆和組織上訪，已經影響到警察對其服務職能的總體態度。因此，警察社會服務職能急需更加清晰地界定，一線民警也急需通過職責界定減輕負擔和壓力。第二，公安機關如何與地方政府積極協調，依靠政府其他部門，以及社區組織、民間組織協調合作，分擔服務職能；公安機關應該重在維護社會秩序和社會安全，政府相關部門重在其他行政執法和服務。

雖然民警個人因素和工作因素對警察角色認知的影響，對于公安機關政策制定同樣有著重要的參考價值。公安機關在招錄民警時，應充分考慮性別平衡以及增加高學歷人才招錄，這樣有利于改變現有警察角色認知觀念，培養積極向上的警察文化，促進警務改革。同時，也可以讓女警和具有高學歷的民警有機會發揮更大的作用，以便對警營文化的風氣產生更多積極地影響。

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Chinese and Foreign Research on Police Role Perceptions from the Perspective of Community Policing

CHENZheng
（National Police University of China,Liaoning,Shenyang,110854）

Nowadays traditional policing has gradually changed into community-oriented or problemoriented policing in many countries.The main roles of police have been changed to providing qualified service to citizens and crime prevention and crime control.This transfer cannot be successful without the support from the police officers.Western literature on police role perceptions are abundant,but Chinese studies remain blank. More empirical studies need to be conducted in order to provide support for police administrators and police trainers as reference.

police role perceptions;community policing;police culture

文獻標識碼：A 文章編號：2095-1140（2016）05-0109-06

（責任編輯：天下溪）

2016-07-29

2015年遼寧省社科基金項目“人民警察角色認知對中國推行社區警務的影響”（L15BSH008）

陳錚（1980-）,男，遼寧沈陽人，中國刑事警察學院講師，警務學博士，主要從事警務學、社區警務、警察職業態度研究。