政府權力清單有效實施的制度保障

許麗英

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱150080）

政府權力清單有效實施的制度保障

許麗英

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱150080）

目前政府權力清單制度正在全國各地廣泛推行，但在此過程中存在權力清單內(nèi)容不完整、不規(guī)范，依據(jù)不統(tǒng)一等問題。為穩(wěn)步推進權力清單制度，實現(xiàn)建成法治政府的目標，應從法治層面對權力清單實施過程中存在的問題進行法理解析，同時，要完善法律規(guī)范制度，建立健全責任清單、負面清單和科學評估等制度。

權力清單；法治；制度

權力清單制度通過明晰政府行政權力的邊界，將政府的權力制度化、陽光化、規(guī)范化，依法公開權力運行流程，并將之置于社會的監(jiān)督之下，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權限，行政機關不得為之。[1]權力清單實質(zhì)是給行政職權打造一個透明的制度籠子，為行政機關依法行政提供基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件，其實施必將對各級政府、企業(yè)及社會產(chǎn)生極大影響。

一、權力清單制度實施的重大意義

當前，在全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢下，政府權力清單制度的實施有著重要意義。

（一）有助于法治政府建設

法治政府的要義在于規(guī)范與約束政府權力，將政府權力關進“法治”的籠子里。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”列為法治政府建設的首要任務。權力清單制度的有效實施使上述任務的實現(xiàn)成為可能。從權力清單制度的功能看，它可以增進行政權力配置的科學性和行政權力運行的規(guī)范性，減少政府權力行使過程的隨意性，為實現(xiàn)依法行政提供制度上的保障。

（二）有助于加快政府職能轉變

黨的十八屆五中全會將深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，提高政府效能作為“創(chuàng)新發(fā)展”的一項重要任務，而權力清單制度的有效實施使上述任務的實現(xiàn)成為可能。權力清單制度的實質(zhì)是將行政審批事項一律以清單的形式向社會公開，清單之外的一律不得實施審批。也就是通過對各級政府及部門行政職權進行徹底清理，把一些部門仍然“藏著、掖著”的審批事項徹底清理出來，尤其是把那些沒有法律依據(jù)、利用“紅頭文件”設立的具有審批性質(zhì)的權力，包括各類年檢、證照等都“扒拉”出來，能交給市場的交給市場，能交給社會的交給社會，能下放的下放，以此促進行政審批制度改革取得更大進展。

（三）有助于激發(fā)市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力

在市場經(jīng)濟條件下，市場應在資源配置中起決定作用。如果政府管得過多，直接干預微觀經(jīng)濟活動，就不利于釋放市場潛能、發(fā)展動力。權力清單制度的有效實施，便于政府做到“法定職責必須為”，并能厘清在社會主義市場經(jīng)濟條件下“政府”和“市場”的關系，為企業(yè)家提供可預期的市場環(huán)境和激勵機制，把本來屬于市場和社會的職能交給市場與社會，讓市場主體實現(xiàn)“法無禁止即可為”，進一步激發(fā)市場活力和內(nèi)生動力。

二、權力清單制度的實踐探索

自2005年7月9日國務院辦公廳頒布了《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》后，權力清單制度即開始在我國實施。2005年5月，河北省邯鄲市推進行政權力公開透明運行改革，探索性地在國內(nèi)公布了92項市長權力清單，依法清理了行政權力項目，公開政務運作流程，這是我國最早的地方政府權力清單之一。2013年初，北京市的西城區(qū)政府制定了權力清單，共確立了9類行政職權以及涉及人財物的內(nèi)部管理權，有68個部門初步梳理出行政職權5000余項。目前，盡管“權力清單”已經(jīng)成為地方政改中令人矚目的制度，然而，其推進過程中還存在一些問題，嚴重制約了該制度作用的有效發(fā)揮。

（一）權力清單性質(zhì)認識不清

目前在學界，對于制定權力清單的行為是立法行為還是行政機關作出的抽象行為并未形成共識。多數(shù)學者認為，權力清單是指政府及其職能部門把所掌握的各項公共權力進行全面統(tǒng)計，對每項權能進行細化后制成清單，并詳細說明每項行政權的職能定位、管理權限、操作流程等。[1]也就是說，制定權力清單是行政機關所實施的行政行為。對此，筆者不敢茍同。因為在我國，由于法律的模糊性、原則性，相當一部分行政機關從法條中并不能完全得出與其職權相關的全部內(nèi)容。行政機關制定權力清單，有時是在完善原有的行政法律規(guī)范，這明顯體現(xiàn)出立法的性質(zhì)。黨的十八屆四中全會主要是從政務公開角度要求各級政府要“向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體”等事項，并未明確指出政府應如何制定（梳理）權力清單。目前要使權力清單制度能夠有效實施，必須要明確制定權力清單行為的性質(zhì)，否則就會產(chǎn)生權力清單制定的主體不清、職權不明，其結果可能有違法治原則。

（二）權力清單梳理依據(jù)混亂

權力清單制定（梳理）是將法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容“原滋原味”地反映出來。但如前如述，由于我國現(xiàn)行行政法律不僅具有原則性、模糊性，數(shù)量大，較為分散的特點，而且我國的行政法律體系極為龐雜。權力清單制定時，有的依據(jù)的是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章；有的依據(jù)的是其他規(guī)范性文件。更為嚴重的是，很多地方基于行政管理的需要，在梳理過程中有意無意地回避權力設定的法律適用規(guī)則。以《行政強制法》為例，該法明確規(guī)定無論是部委規(guī)章還是地方政府規(guī)章均不得設定任何行政強制措施。規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件更不具有行政強制措施設定權。但實踐中，有的地方將規(guī)章規(guī)定的查封、扣押行政強制措施列入清單，甚至有的地方將其他規(guī)范性文件設立的其他行政強制措施或非強制措施，如“登記保存”等也列入清單。

（三）權力清單制定主體錯位

2015年3月24日，中辦、國辦印發(fā)的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》規(guī)定：“地方各級政府要對其工作部門清理后擬保留的行政職權目錄，按照嚴密的工作程序和統(tǒng)一的審核標準，依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查。需修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權，先立后破，有序推進。在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見。審查結果按規(guī)定程序由同級黨委和政府確認。”[2]在權力清單制定中，地方各級政府權力清單的具體內(nèi)容主要是由其自己確定。盡管中辦、國辦要求依法律法規(guī)審核確認，但法律法規(guī)的原則性使得清單最終內(nèi)容的決定權還在于政府。實踐中，有的部門敷衍了事，公開內(nèi)容不詳細、不具體;有的公開的是“大清單"，然后又通過其他審批事項等兜底條款，保留隱形的權力；有的名義上是減少很多權力事項，但實際上只是權力的合并同類項，甚至有的部門在減少權力事項的同時，又悄悄塞進法律并沒有規(guī)定的權力事項[3]，實際上是把碎片化的權力整合為更大的權力。特別是有的地方權力清單內(nèi)容缺乏相應的責任規(guī)定。按照中辦、國辦的要求，政府“在建立權力清單的同時，要按照權責一致的原則，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單，明確責任主體，健全問責機制”[2]。但實際情況并非如此，在目前公布的權力清單中，有的只是單純的權力清單，缺少責任內(nèi)容。

（四）權力清單審核力度不夠

從權力清單制定的過程看，目前“曬權”已成為權力清單建設中被高度強調(diào)的環(huán)節(jié)。問題的關鍵在于所“曬”權力的科學性、合法性、合規(guī)性、合理性尚值得研究。從已經(jīng)出臺的權力清單看，相當一部分政府部門清單的制定是在編委領導下由行使職權的部門會同本單位法制部門完成的，沒有建立嚴格的評議機制，也沒有對清單所列的內(nèi)容逐條、逐項地進行審查論證，更談不上是否符合社會主義法制統(tǒng)一的原則。

（五）權力清單法治氛圍不足

推行權力清單制度對很多部門和相關人員來說首先是要轉變思維。梳理公布行政權力清單的初衷是亮明行政機關的‘家底’，接受社會監(jiān)督，消除權力設租尋租空間，可以說是限制政府部門自身權力，是革行政機關自己的“命”。對此，很多部門和相關人員在權力清單問題上不積極、不主動，折射出多年來行政機關管人、管事的慣性思維。另外，對絕大多數(shù)行政相對人來說，對行政權力的任性，如果不是具有絕對承受不住的傷害，往往都會默默地接受。因此，目前即使網(wǎng)絡、媒體對政府部門清單進行廣泛宣傳，但并不是所有的公民都十分關心。

由于權力清單制度涉及對國家憲法法律的準確理解，涉及行政體制機制的完善，涉及政府自身改革等深層次問題，因此，要使該制度有效實施還需要一系列制度的跟進與配合。

三、權力清單有效實施的制度保障

（一）完善法律規(guī)范制度

權力清單是在權力“瘦身”基礎上的透明，這是權力清單制度內(nèi)涵之處。而行政權力整合調(diào)整的依據(jù)只能是法律法規(guī)，即“法無授權即禁止”。盡管法律法規(guī)本身也會隨著社會形勢的變化有相應的調(diào)整，但無論如何調(diào)整，權力清單都必須以現(xiàn)行法律為依據(jù)，未得到依法授權永遠是禁區(qū)。這就客觀要求權力清單制度應有一個與之銜接的動態(tài)調(diào)整機制。因為，只有相應的法律規(guī)范完善，權力清單的制定才能科學。

（二）健全責任清單制度

李克強總理在強調(diào)“法無授權不可為”的同時，提出要“法定職責必須為”。“權力清單”制度推行的要旨在于，通過詳盡界定權力的內(nèi)容和運行流程建立陽光政府，最大限度地杜絕權力運行中的亂作為、不作為甚至以權謀私現(xiàn)象。而權力清單制度的落實需要責任清單制度的跟進，以此避免其流于形式。正如經(jīng)濟學家常修澤所言，“責任清單”對當前存在的三種傾向具有很強的針對性，一是權力被削弱后無所事事；二是對市場作用有誤解，認為政府“無形的手”可有可無；三是對改革、反腐有抵觸情緒，消極怠工[4]。因此，為保障“權力清單”制度的實施，各級政府部門要以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，在對各級各部門現(xiàn)有行政權力進行全面清理和規(guī)范的同時，要建立健全責任清單制度，要以權力清單帶動責任清單，并以責任清單指引權力清單。

（三）建立負面清單制度

從嚴格意義上說，負面清單制度旨在消除正面清單制度中所隱含的不公平的市場準入而創(chuàng)設的一種制度形式。各級政府部門應在前期制度建設的基礎上，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，按照“非禁即入”的原則，建立投資準入負面清單制度，制定統(tǒng)一的禁止投資產(chǎn)業(yè)目錄和政府核準的投資項目目錄。列入禁止目錄的，轄區(qū)境內(nèi)一律不得準入；列入核準目錄的，需按照規(guī)定報送有關項目，核準機關核準后，方可準入；未列入目錄的，一律由企業(yè)自主決策，政府不再核準，從而真正實現(xiàn)“清單之外無禁區(qū)”。

（四）建立科學評估制度

從全國范圍看，目前有的地方政府科學有效評估制度尚未建立。實踐證明，科學的評估制度是權力清單制度有效實施的又一重要保障。科學的評估制度要有足夠的評估主體、評估內(nèi)容。針對各地政府已經(jīng)出臺的權力清單的實際狀況，其權力清單的實施評估主體要擴大，評估內(nèi)容要增加，評估維度要拓展。在權力清單實施評估主體方面，各地應借鑒浙江的做法，除了社會各界進行評議外，要成立專門的評估組織進行評議。該組織中除了有監(jiān)察、法制、研究部門的工作人員外，還應該包括一定數(shù)量的法學專家學者，以保證做出的評估更具有權威性。至于評估內(nèi)容與評估維度，就是不僅要對清單內(nèi)容進行宏觀評估，而且要對清單內(nèi)容逐條進行研究，并對實際實施效果做出科學評價，最終使權力清單制度的宗旨得以實現(xiàn)。

權力清單是現(xiàn)代法治精神的體現(xiàn)，它蘊含著“法律至上”和“權力制約”這兩個基本內(nèi)涵，也是我國建設法治政府必不可少的重要環(huán)節(jié)。法治政府必須是有限政府、陽光政府、責任政府。從權力清單制度實施的過程看，權力清單包含兩個主要環(huán)節(jié)，即“制定”權力清單和“曬出”權力清單。“制定”權力清單，能夠明晰政府權力邊界，是政府自身改革關鍵的第一步；“曬出”權力清單能夠把各種政府權限公之于眾，讓公眾知道政府的權力邊界。然而，只有上述兩個環(huán)節(jié)還不足以確保權力清單的有效實施，各級政府還必須從制度建設出發(fā)，強化對權力運行的監(jiān)督，積極搭建電話投訴、網(wǎng)絡投訴、媒體投訴等多種平臺，暢通群眾投訴渠道，鼓勵引導群眾參與監(jiān)督，以通過權力清單這一政府權力的減法，換來市場和民間活力的加法。

[1]任進.權力清單和負面清單的法治意義[N].學習時報，2014-01-27.

[2]關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見[EB/OL].（2015-03-24）[2015-03-25]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0325/c1001-26744385.html.

[3]王春業(yè).論地方權力清單制度及其法制化[J].政法論叢，2014 （06）.

[4]陳海敏，吳朝香.浙江曬出“責任清單”[N].浙江人大，2015-01-05.

責任編輯：吳艷春

D653

A < class="emphasis_bold"> 文章編號：1671-1262（2016）01-0036-03

1671-1262（2016）01-0036-03

2015-12-06

黑龍江省哲學社會科學規(guī)劃項目（15ZZB01）

許麗英，女，中共黑龍江省委黨校（省行政學院）法學教研部副主任，教授，主要從事法治問題方面的研究。