政黨協商的程序論析

張毅

（北京社會主義學院，北京 100029）

政黨協商的程序論析

張毅

（北京社會主義學院，北京 100029）

程序對政黨協商具有重要意義。政黨協商就是一種程序民主，程序是政黨協商的內在要求和保障，也是提升政黨協商實效的路徑。我國雖然制定了較多的政黨協商制度，但政黨協商的程序還是一個薄弱環節，還存在程序設置不完善、程序落實不到位等問題。要加強對政黨協商的領導，健全程序設計，提升政黨協商能力。

政黨協商；制度；程序

十八大以后，中共中央提出要推進社會主義協商民主的規范化、制度化和程序化建設，這同全面依法治國的戰略目標相一致，也是為了更加深入地推進社會主義協商民主，發揮社會主義民主的優勢，真正保證人民當家作主。政黨協商是社會主義協商民主的重要組成部分，是我國最成熟、規范的協商形式，然而，在程序方面還有許多不足。加強政黨協商的規范化建設，不僅需要有政黨協商的制度規定，也需要有政黨協商的程序性機制建設，以把政黨協商真正落到實處。

一、程序對政黨協商的意義

程序對民主非常重要，對政黨協商同樣具有非常重要的意義和作用。離開了程序，政黨協商就是空中樓閣，無法真正落實。

（一）政黨協商就是一種程序民主

西方民主學家認為：“民主具有強烈的實質性同樣具有程序性。”[1]“所謂制度，就是一個社會的游戲規則，程序就是制度的心臟。”[2]20世紀80年代，針對自由民主和代議制民主的不足，協商民主作為它們的替代形式開始興起，成為“現代民主轉型發展的重要方向”[3]，其實質就是基于程序的一種民主形式，是以交往和話語為主要要素的一種程序民主。“商談性政治的成功并不取決于一個有集體行動能力的全體公民，而取決于相應的交往程序和交往預設的建制化，以及建制化商議過程與非正式形成的公共輿論之間的共同作用。”[4]

政黨協商是社會主義協商民主的重要形式，是在我國發展歷史最久、運行最為規范、影響最大的一種實體民主與程序民主有機結合的協商民主形式。政黨協商這種民主形式說明了我國的民主是一種什么樣的民主以及人民如何參與民主，規定了民主的目標、性質和價值，這是一種實體民主；同時，政黨協商也規定了人民參與民主的方式、步驟和進程，中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商的重要民主形式，[5]這是政黨之間協商的過程，是一種程序民主。所以，政黨協商本身就是一種程序民主，強調程序是其本質要求。

注重程序是現代民主政治發展的重要原則和內在邏輯要求。對于社會主義民主政治而言，程序更是它的一個本質特征。[6]政黨協商是社會主義民主政治的優秀成果，是社會主義協商民主的一種重要形式。政黨協商不僅要注重其協商的價值、內容和目標，更要注重實現其價值目標的規制、機制和程序，注重通過科學、合理的程序實現政黨協商的目標及作用。作為現代政黨政治的一種優秀形式，政黨協商需要符合現代民主政治發展的基本規律和要求，而現代民主政治的一個重要特征就是強調程序，要求民主按照一定的規則進行，因此，程序應該是政黨協商的一個重要特征。具有完善的程序，是我國多黨合作和政治協商制度成熟的重要標志，也是實現和體現我國政黨協商制度優越性的根本。

（二）程序是政黨協商的內在要求

政黨協商作為我國政治民主的一種基本形式，具有自身的特點和獨特性，這些特點決定了政黨協商必須注重程序建設。首先，程序是實現政黨協商的必要前提。政黨協商強調的是平等的協商，是規范性、理性的協商，強調共識、合作、共贏，只有科學、合理的程序機制，這些政黨協商的原則目標才能真正開展與實現。其次，政黨協商具有廣泛代表性，這種廣泛代表性要求政黨協商必須注重程序建設。把協商放在決策前和決策中，就必須有明確的參與決策程序設計和參與實施、監督的程序設計，使政黨協商真正成為決策的必經程序。再次，達成共識需要程序。政黨協商的目的是為了達成共識，要達成共識就必須有科學合理的協商程序，只有把提出議題、信息溝通、調研協商、反饋落實等各個環節都以科學合理的程序表現出來，政黨協商才能順利開展，才能形成最大共識。最后，尊重少數原則需要程序。尊重少數是政黨協商的重要原則和協商民主的重要特點，如果沒有程序，尊重少數將成為形式，少數的意志也就無法實現。

（三）程序是政黨協商的保障

在社會主義協商民主規范化、制度化和程序化建設中，規范化是一個總體要求，制度化是基本方法，程序化是具體落實步驟。沒有制度化和程序化，就不可能規范化；沒有程序化，制度化和規范化就無法落實。程序從根本上說就是制度規范的細化、量化和步驟化，是制度規范實踐在時間、次序、步驟等方面分解和落實措施。制度規范是較為宏觀的規定，微觀操作層面必須有恰當的程序機制，否則制度規范就無法實現。加強政黨協商的規范化、制度化、程序化建設，不僅要制定政黨協商的制度，還要有具體的程序步驟，只有把政黨協商的制度和程序完整地結合了，才能真正規范政黨協商。

程序是政黨協商制度得以實現的根基，是體現制度原則、落實制度內容、發揮制度功能的重要保證。程序的完善使制度變得更加健全、科學、具體，也使制度的實施更具規范性和可操作性，還可以對制度產生監督作用，避免了制度執行的隨意性。缺乏程序的制度只能是不完全、有缺陷的制度，無法實現制度功能。沒有程序的保障，制度規范將成為可有可無的制度，沒有落實的保障。在中國特色社會主義政治制度里，程序是政黨協商和我國民主政治發展的內在要求，這是因為，有完善的程序才能充分表達人民的意志，才能保證社會公正有序，才能實現政黨協商，才能使決策科學、民主、合理，也才能真正發揮政黨協商的作用。

（四）程序是提升政黨協商效能的有效方式

程序是判斷協商有效性的一個維度。要把政黨協商制度落實到具體現實中，必須有程序步驟。沒有規范的程序，制度就無法落實。制度落實的根本就在于依程序辦事，實現人民的參與和意志的表達，制約監督權力的運行，實現社會公正和社會治理的有效性，即程序對政黨協商具有工具性價值、先行價值、參與性統治價值、公正價值和效率價值等。[7]除了對主體權力的限制、保障制度目標的實現外，程序還有補充政黨協商制度的不足，糾正政黨協商制度偏失的作用。程序在促進政治民主和推進政黨協商的規范性的同時，保證了政治參與主體的代表性，激發了協商者的參與熱情，保證了協商結果的有效性，提升了協商的權威性。所以，完善程序建設是提升政黨協商實效性的一個重要途徑和方式。

程序是提升政黨協商效能的方式。政黨協商的主要功能是提高中國共產黨的執政效率，降低執政成本，提升決策的科學性、民主性、合理性和合法性。這就要求政黨協商必須通過各種機制和步驟，保證協商在決策前和決策中進行，從而使決策取得應有的效果。因此，要提升政黨協商的效能，必須按照既定的程序進行協商。

二、政黨協商的程序建設實踐

政黨協商在我國已經有近一個世紀的發展歷史，政黨協商的制度也逐漸完善，特別是改革開放后，黨中央一直重視政黨協商的制度建設，不斷健全政黨協商的程序機制，以增強政黨協商的實效。

我國的政黨協商最早可以追溯到1924年的第一次國共合作，兩次國共合作都是因當時國內革命形勢的需要而產生，同現在的政黨協商有一定的差別。后來的“三三制”、參政會、舊政協、新政協籌備會等都是多黨合作與政黨協商的形式和平臺，但這些形式都只是應當時形勢需要而臨時運用的，并不固定，也不規范，因此，也談不上政黨協商的程序問題。新中國成立后，毛澤東關于“一根頭發”和“一把頭發”的論述，1954年通過的《中國人民政治協商會議章程》明確規定了民主黨派的地位，1956年中共八大上劉少奇提出“長期共存，互相監督”的方針，等等，為政黨協商的程序化提供了根本性的方向和工作指導方針。但總體上看，直到改革開放前，政黨協商沒有一個系統的程序規定。

改革開放后，民主黨派開始逐步恢復工作，政黨協商規范化、制度化和程序化建設也逐漸走上正軌。中發[1989]14號文件規定的政黨協商形式包括：民主協商會，高層次、小范圍的談心活動，專題協商會和書面協商，但沒有具體程序細節。中發[2005]5號文件明確了政黨協商的原則——把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商；規定了協商的內容和形式；初步指明了協商的程序：中共中央根據年度工作重點，研究提出全年政治協商規劃；協商的議題提前通知各民主黨派和有關無黨派代表人士，并提供相關材料；各民主黨派應對協商議題集體研究后提出意見和建議；在協商過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見，求同存異，求得共識；對民主黨派和無黨派人士提出的意見和建議要認真研究，并及時反饋情況。2007年頒布的《中國的政黨制度》白皮書基本延續了2005年意見的內容，闡釋了政黨協商的地位，再次明晰了政黨協商的內容、形式和基本程序。2010年，中共中央辦公廳專門下發《關于進一步規范省、自治區、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協商的意見》，對省一級中共黨委同民主黨派的政治協商原則、內容、形式、程序作了具體規范，這為政黨協商的程序規定奠定了基礎。2015年《關于加強社會主義協商民主建設的意見》對不同形式的政黨協商程序做了基本規定，特別是把協商內容和協商形式進行了匹配，規定了負責人，并且提出了政黨協商的保障機制。2015年底《關于加強政黨協商的實施意見》規定了政黨協商的形式、協商負責人、協商內容和協商次數，并把協商形式和內容進行匹配。在協商程序的規定上，文件根據會議協商、約談協商和書面協商三種方式進行了不同的規定，對協商的計劃制定、確定議題、時間、參加范圍、負責部門、組織實施、信息提供與發布、會議程序等都做出了細致的規定，并提出了保障措施。

從政黨協商的相關制度文件看，雖然政黨協商的概念在《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中首次提出，但政黨協商的實踐已有較長歷史。中發[1989]14號文件是在總結多黨合作和政治協商經驗的基礎上論述政黨協商的內容與主要形式，雖未明確規定政黨協商的程序，但已經有部分相關內容。中發 [2005]5號文件，基本明確了政黨協商的內容、形式、程序和保障機制，雖然這個程序規定還不完善，但協商規劃——提出議題——發布信息——提出意見——討論協商——落實反饋這一基本程序已經形成。2007年的《中國的政黨制度》白皮書基本延續了2005年《意見》的內容，僅在個別文字上進行調整，表述更為準確。2015年《關于加強社會主義協商民主建設的意見》首次明確了政黨協商的概念。《關于加強政黨協商的實施意見》針對政黨協商的程序規定較為具體，對不同形式的協商做了不同的規定，在協商內容、協商次數、協商范圍、議題提出、信息發布、時間保障、建言協商、落實反饋等方面都有明確的程序規定和要求，也相對完善。

三、政黨協商中的程序問題

盡管我國政黨協商的程序不斷完善，但相對而言，由于歷史、傳統和社會發展等多種因素的影響，“在我國多黨合作和政治協商制度建設中，程序化建設還是一個薄弱環節”[8]。“我國理論界長期強調人民的權力的民主的實質問題，而忽略了對民主程序的研究，而在民主政治的實踐上也是重實質輕程序，因此造成民主政治的制度規則方面的程序建設長期滯后。”[9]

（一）程序設置不完善

由于我國民主政治傳統中一直比較注重實質和實體民主，民主程序建設起步比較晚，程序建設還比較薄弱，如對程序在政黨協商中的作用重視不夠，具體程序機制缺乏，程序設置不合理，等等。雖然黨和政府歷來比較重視政黨協商，出臺了許多制度文件，但這些制度文件都比較宏觀，對程序涉及較少，即使有所規定也過于籠統。各地方政府也制定了一些政黨協商的實施文件，對具體實施過程進行了規范，但仍有待完善。如對政黨協商要在“決策前和決策中”進行，但前到什么時間，決策中怎么協商，具體流程是什么，沒有具體規定，缺乏程序化的規章和運行機制。

（二）程序落實不到位

政黨協商未按規定程序落實，是政黨協商程序的一個突出問題。正如孫春蘭所說：有的地方對政黨協商存在隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，“想到了”“有空了”才協商；有的流于形式，以通報情況、部署工作代替協商。[10]此外，政黨協商還存在協商成果未按規定落實反饋，等等。這些都是程序落實不到位或程序不健全的表現。

另外，政黨協商的評價監督沒有具體的機制，無法對政黨協商進行評價、監督，也無法保證政黨協商的實效。

四、政黨協商程序的完善

針對政黨協商程序中存在的問題，完善政黨協商程序，提高政黨協商效能，需從以下幾個方面著手。

（一）加強對政黨協商的領導

堅持中國共產黨的領導是政黨協商的前提。中國共產黨作為執政黨，要高度重視政黨協商。要深刻認識政黨協商的意義和作用，把政黨協商提上議程，不僅要發揮執政黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，還要真正認識到政黨協商在我國政治、經濟、社會發展中的作用，把政黨協商納入決策程序之中，使政黨協商真正落到實處，收到實效。要營造寬松協商氛圍，廣泛發揚民主，鼓勵講真話，建諍言，更要求同存異、體諒包容，耐心解釋，堅決不扣帽子，不打棍子，形成知無不言、言無不盡的協商氛圍。

（二）健全政黨協商程序設計

搞好政黨協商，健全完善的程序是關鍵。首先，完善制度建設。程序是制度的一部分，程序建設必須從制度建設開始。在健全完善政黨協商制度的同時，也要加強政黨協商的相關制度（如黨外人士培養制度、參政議政制度等）建設。其次，加強程序建設。進一步健全協商程序建設，重點抓住協商前、協商中和協商后的程序機制建設。完善協商前的情況通報制度、列席會議制度、對口聯系制度、信息提供制度等；建立協商中的互動交流討論規范，營造良好協商氛圍，鼓勵發表不同看法，提出不同意見，形成平等、民主、理性協商環境；健全協商后的落實反饋制度，明確規定黨委要認真研究協商共識，把協商結果納入決策中，并及時落實辦理，做到辦理后有反饋。最后，健全評價監督制度。制定評價監督制度，明確評價監督的主體、過程和結果，建立激勵處罰制度，對協商結果進行評價監督。

（三）提升政黨協商能力

協商能力是政黨協商質量的根本，也是政黨協商程序建設的根本。首先，要增強協商意識，無論是中共還是民主黨派，都要增強協商意識、程序意識，提升協商自覺性，以保證政黨協商按程序順利進行。其次，要加強培訓和鍛煉，提升民主黨派成員的協商技能，使他們熟悉協商方法、掌握協商技巧、遵循協商程序，從而在協商中發揮作用。再次，加強黨外人士隊伍建設，提升黨外人士的綜合能力，為政黨協商儲備人才，為黨外人士參與政黨協商奠定堅實基礎。最后，建立民主黨派參與協商的內部機制。政黨協商代表的不是個人，而是政黨，所以要形成集體意見。同時，建立民主黨派參與協商的內部機制，有助于民主黨派把協商準備做得更加充分，更有利于廣泛吸納各種意見和智慧，形成合力，增強協商的影響力。

[1]達爾.民主及其批評者[M].長春：吉林人民出版社，2006：223.

[2]楊愛珍，蔣連華，王俊華，許家鵬.考量多黨合作制度發展的三大維度[J].中央社會主義學院學報，2011（04）.

[3]陳家剛.當代中國的協商民主：比較的視野[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014（01）.

[4]哈貝馬斯著，童世駿譯.在事實與規范之間[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2011:370.

[5]中共中央辦公廳.關于加強政黨協商的實施意見[N].人民日報，2015-12-11（01）.

[6]宋惠昌.論民主程序的實質和價值[J].中共中央黨校學報，2011（02）.

[7]徐映奇.論黨際民主的程序價值[J].中央社會主義學院學報，2007（03）.

[8]張獻生.切實推進多黨合作和政治協商的程序化建設[J].中央社會主義學院學報，2007（04）.

[9]陳炳輝.民主:實質和程序的統一——達爾的民主理論[J].中共貴州省委黨校學報，2014（02）.

[10]孫春蘭.著力推動政黨協商深入開展[J].求是，2015（11）.

責任編輯：王勒懿

D664

A

1671-1262（2016）01-0032-04

2015-12-29

北京社會主義學院2015-2016年度院內課題（BJSY201503）

張毅，男，北京社會主義學院講師，博士，主要從事政黨政治、統戰理論方面的研究。