國際禁毒立法面臨的挑戰分析

金 蓮（云南警官學院 國際警察教育培訓學院，云南 昆明 650223）

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國際禁毒立法面臨的挑戰分析

金 蓮
（云南警官學院 國際警察教育培訓學院，云南 昆明 650223）

摘 要：曾經得到國際社會一致認可的國際禁毒公約等相關禁毒法律文件面臨極大的挑戰與爭議。國際禁毒立法面臨的爭議和焦點問題尤其體現在如下兩方面：大麻是否合法化和合法藥品非法使用問題。2016年4月聯合國在其歷史上將第三次致力于審查聯合國毒品控制系統的功能，這會是一個好機會提供各成員國加強討論以完善聯合國指導、規范國際禁毒的法律、制度框架。然而，全球毒品政策近年來的嚴重分歧、可能將阻止此次聯合國禁毒特別會議產生協商一致的政治宣言或明顯的政策進展或突破，國際禁毒公約的內容應該不會有太大改變，但相關的政治宣言等綱領性文件會更加契合現在世界范圍的禁毒形勢。

關鍵詞：國際；禁毒立法；爭議；分析

聯合國《2015年世界毒品報告》顯示，全球禁毒形勢依然嚴峻。2013年，全球15歲至64歲人群，每20人就有一人在服用非法藥物，其中約2700萬人吸毒成癮。然而，曾經得到國際社會一致認可的國際禁毒公約等相關禁毒法律文件卻面臨極大的挑戰與爭議。2016年4月聯合國大會的毒品問題特別會議召開在即，全球層面的毒品管制政策面臨改革契機。本文擬概述國際禁毒立法的背景、分析目前國際禁毒立法中的焦點問題和面對的爭議，臆測國際禁毒政策的改革走向。

一 國際禁毒立法背景概述

國際禁毒立法的主要模式之一是國際禁毒公約，它極大的推動了國際禁毒斗爭的實施。第一個關于禁毒的國際條約是1912年1月23日在荷蘭簽署的《海牙國際鴉片公約》，于1915年生效。該公約共6章25條，目的在于控制作為醫用必需的鴉片的運輸和銷售。后來歐、美各國相繼依此制定了本國的禁毒法律。1936年在日內瓦簽署了《禁止非法買賣麻醉品公約》，于1939年生效。該公約首次將制造、買賣、運輸、提取、銷售麻醉品等行為規定為國際犯罪，要求締約國必須制定相應的法律追究非法販運者的刑事責任。據統計，在1912-1972年間，國際社會先后簽訂了12個禁毒公約。這些公約首要目標是控制麻醉品的供應和流動，以便把麻醉品的制造和進口控制在合法的醫藥和科學用途之內。在80年代之后，針對國際毒品犯罪持續上升，并日益與恐怖主義等有組織犯罪相結合，國際社會將過去單一的控制麻醉品的供應，擴展為預防和減少非法需求、查禁非法販運、治療和康復等內容。到90年代中期，國際社會有關禁毒的國際立法共約17個。至今仍然有效的主要有3個公約，即：經1972年修正的1961年《麻醉品單一公約》；1971年《精神藥物公約》；1988年的《禁止非法販運麻醉品和精神藥物公約》。[1]項公約有各自的戰略重點，但共同的目標是防止藥物用于非醫療用途。在這些公約中，1988年的《禁止非法販運麻醉品和精神藥物公約》既規定了懲治毒品犯罪的刑事內容，還規定了司法程序規范、偵查措施等內容，兼具國際禁毒法和行動指南的性質。[2]

簽署國通過將公約內容制定入本國法律和執行國內法律來履行對公約的法律義務。只有少數幾個國家的政府未簽署這些禁毒公約。在過去的很多年里，這些公約一直被視為符合人道精神的國際合作的典范，協調凝聚世界各國力量打擊毒品犯罪。但是近年來，呼喚公約進行完善的呼聲越來越高，2009年聯合國艾滋病高級會議對藥物控制內容進行審查評估，但結果依然維持了原來的制度安排。

二 國際禁毒立法面臨的爭議和焦點問題

自全球一致的毒品管制制度建立以來，2013年英國《衛報》網站披露了各國對全球“毒品戰”問題的主要分歧：美國主導的用禁止作為解決問題的唯一方法的長期性政策引起了嚴重的分歧。國際降低危害協會副會長達蒙·巴雷特認為，全球在毒品政策問題上達成一致意見的想法根本就是不切實際。分歧是長期存在的，只是會被削減到最低程度才會公布，公布時已變成了一致意見。

南美國家對公約的抨擊尤為激烈，玻利維亞政府 2012新年伊始宣布暫時脫離聯合國毒品公約，以此抗議將古柯葉看成非法物質，認為應當修改禁止咀嚼古柯葉的決定，因在玻利維亞這是一個古老的合法的習慣。玻利維亞成為第一個脫離已有50年歷史的聯合國毒品公約的國家。[3]哥倫比亞、危地馬拉和墨西哥這樣的國家越來越反對聯合國的禁止立場，認為會使毒品犯罪集團和武裝組織有機可乘；厄瓜多爾正在力勸聯合國不能只用禁止來解決世界毒品問題；委內瑞拉則建議重新考慮當前世界應對毒品問題的衛生和法律政策。此外，歐洲的多國也進行了一些禁毒制度變革，挪威提出非刑罰化政策，主張對毒品戰政策嚴格評估；瑞士希望考慮現行政策給公共健康問題帶來的影響；歐盟強烈地建議更加注重對吸毒者的治療關懷措施；國際毒品政策聯合會執行理事安?福特漢姆承認：國際毒品政策面臨緊張局面：成員國在如何控制毒品問題上不再持有一致意見。”[4]

筆者認為，目前世界各國對國際禁毒公約的爭議和焦點尤其體現在如下兩方面：

（一）大麻是否合法化

世界主要國家對于大麻是否合法化，在法律政策框架中主要表現為如下三種做法：

1.以中國為代表的國家主張嚴禁大麻。中國自 1985年加入國際禁毒公約后，一貫主張嚴厲禁毒，對包括大麻在內的成癮物質進行嚴厲管控，對涉及的違法犯罪進行嚴厲制裁。在《中華人民共和國刑法》和《治安管理處罰法》中都明確將大麻規定為毒品的種類之一，并規定了具體的懲處措施。在中國臺灣地區，大麻被列為第二級毒品，對違法犯罪行為的懲處根據“販賣、持有或使用”進行區別對待，販賣者可能判處7年以上有期徒刑或無期徒刑，持有者處3年以下有期徒刑。使用者愿意接受治療，則可不起訴。在日本，大麻也受到嚴格管控，法律對相關大麻犯罪行為明確規定了處罰措施，如走私或販賣大麻可處以最高10年的監禁和高達3000萬日元的罰款。在英國，大麻被列為B級毒品，吸食和攜帶少量大麻不會被逮捕，但大量攜帶者最長可判 5年有期徒刑，販賣者最長可判14年有期徒刑。[5]法國是嚴禁大麻的國家，但對相關法律政策的調整也在考慮中，根據調查顯示，法國人正對嚴禁吸食大麻的政策有極大爭議。調查中70%法國人贊同“大麻合法化”，特別是它的藥用價值，以幫助惡性病患者減少痛苦。

這些國家主張嚴禁大麻的原因主要有：第一，大麻種植耗費能源驚人。大麻種植消耗大量的水、電、森林資源。僅在2013年，美國加利福尼亞州警察查獲了329個隱藏在山區的大麻種植園，這些種植園每天消耗2.4億升水。加拿大科學家測算，英屬哥倫比亞省的室內大麻種植業平均每天消耗210千瓦電。第二，大麻對人體的傷害非常危險。英國醫學雜志2007年數據顯示，大麻生理上的危害比煙草小，但其致幻導致的人體失控本身很危險，對人心理造成的影響也難以估量。新西蘭研究人員發現，青少年時期開始吸大麻的人，其智商會下降。[6]

2.以荷蘭等一些歐洲美洲國家為代表主張有限度的大麻合法化政策。荷蘭政府允許大麻售賣有限合法化。荷蘭通過咖啡館體制允許少量的大麻售賣或持有、使用，超量為非法。德國販賣大麻是非法的，而持有大麻不會被逮捕，屬于違法行為由各州法律定性處罰。西班牙、葡萄牙的大麻政策和荷蘭的相似，執行少量使用除罪化政策。2001年葡萄牙頒布毒品除罪化法，以個人消費為目的吸食少量包括大麻、海洛因等毒品不構成刑事違法，使用行政法進行懲處。美國曾經是執行大麻嚴禁政策的國家，美國的聯邦法律規定大麻是非法藥品。但近年來，美國聯邦政府不干涉各州的大麻合法化行動，目前有包括華盛頓、紐約在內的23個州允許醫療目的擁有和使用大麻。

3.加拿大、烏拉圭等國實現醫用大麻全面合法化。2001年開始，加拿大成為首個準許晚期病患者自行種植、吸食自種大麻的國家。在政府頒發的執照下，公民可以進行醫學和工業使用大麻。經加拿大的最高法院裁決，需要大麻治療的病人除了吸食之外，還可以以其他任何方式使用大麻。這意味著該國醫用大麻已全面合法化。不過，在加拿大販賣和私自種植大麻仍是違法。除加拿大外，奧地利、比利時、捷克、芬蘭、以色列等少數國家也允許大麻在監管下的醫療使用。烏拉圭全面大麻合法化。2013年，烏拉圭通過大麻合法化法案，成為全球首個合法產銷大麻的國家。法案允許市民、集體農場種植相應數量大麻。政府制定大麻價格、發許可證給生產者。

筆者認為，一些國家主張有限或完全大麻合法化政策的原因主要涉及政治、經濟、歷史、文化傳統等多方面。以典型國家荷蘭為例，毒品政策形成主要基于如下三個因素：第一，經濟因素是直接驅動力。毒品生產與貿易曾是荷蘭的搖錢樹。20世紀初，荷蘭賺錢的重要手段之一就是生產可卡因。1919年，因為國際壓力，荷蘭還是頒布了禁止可卡因等精神性藥物使用于醫學與科學研究之外的法律——《鴉片法》。1928年，迫于國際社會要求管制大麻走私的壓力，荷蘭議會頒布了《鴉片法》修正案，大麻第一次被納入管制物質之列。1953年，荷蘭議會再次修正《鴉片法》，毒品的使用被界定為犯罪行為，同時，荷蘭政府對大麻犯罪者的起訴隨之開始。90年代以來，毒品犯罪數量增加，民眾對毒品政策的質疑動搖了荷蘭政府嚴禁大麻的決心，與此同時，可以自由合法地出售大麻制品的咖啡館為荷蘭吸引了不少外國觀光者，推動了荷蘭有限大麻合法化毒品政策的施行。第二，歷史背景和文化傳統是禁毒政策形成的土壤。60年代，隨著大麻問題的日漸嚴峻，以司法部為代表的強硬派采取嚴厲的措施來限制大麻的使用，荷蘭的禁毒政策向司法懲治模式轉變。在堅持追隨美國式的禁毒政策之后，到了 60年代末70年代初大麻使用人數不降反升，達到了歷史空前的高度，青少年海洛因吸食者人數增加，毒品衍生出的各種社會問題讓荷蘭政府頭痛不已，荷蘭輿論開始質疑政府解決毒品問題的懲治模式，荷蘭組建了毒品政策委員會、麻醉品工作組研究荷蘭的禁毒問題，終于在1972年的時候，荷蘭禁毒政策開始轉向以公共衛生為中心的寬容禁毒制度模式。第三，政治因素是政策采用的重要因素。荷蘭的有限大麻合法化制度實質體現了政府為了保證國內各個派別的團結，采用妥協的方式來制定國家政策。[7]

（二）合法藥品非法使用問題

目前，合法藥品的非法使用問題在世界范圍內愈演愈烈。有些國家已經采取了一定的干預措施，但在多數國家，該問題還沒有得到足夠的重視。

1.美國、歐洲合法藥品非法使用情況嚴峻。根據美國疾病控制與預防中心的數據，濫用處方藥致死的人數自 1999年以來翻了4倍。[8]2013年美國因為濫用藥品致死的人數達4.4萬人，其中超過一半的人是因為過量使用處方藥致死。2013年美國有近200萬的12歲或者12歲以上的人存在對鴉片類止痛藥依賴的情況。2015年3月，美國兩名參議員起草了一份法案，要求美國解決有關嬰兒對強效止痛藥罌粟堿產生依賴的問題，奧巴馬政府稱將對醫生進行就如何安全使用該類處方藥物的系統化全面培訓。此外“阿片類REMS計劃”擬建立一個以州為單位的全國性減少處方藥濫用和杜絕將處方藥作為非治病用途（如娛樂用途）的監管組織。該法案頒布后，美國司法部、聯邦政府、國防部以及其他部門將進行緊密合作打擊非法使用處方藥的行動。美國處方藥濫用問題已經納入了總統競選人的演講議題中，希拉里·克林頓在各地競選期間說：“當我開始競選的時候，我沒有想到我會站到你們家里的客廳和你們講藥品濫用的問題。但我現在確信我必須要講這個問題，我要在這次的競選中盡我所能提這個問題。”[9]除了美國面臨如此嚴重的合法藥物非法使用問題外，聯合國毒品犯罪問題辦公室在2013年內羅畢的報告中強調，處方藥濫用在歐洲、非洲、北美、南亞等國家或地區的危害程度甚至超過了海洛因。

2.中國的合法藥品濫用情況不可小視。在中國，處方藥濫用問題同樣不可小視。2008年，國家食品藥品監督管理局下發了《關于加強含可待因復方口服溶液管理的通知》，對生產、批發、零售聯邦止咳露等13種含可待因復方口服溶液提出了更為嚴格的管理措施。但目前止咳藥水濫用形勢嚴峻，止咳藥水、復方甘草片等多種處方藥濫用嚴重，濫用的人群90%以上集中在15歲-25歲的青少年。青少年處方藥濫用嚴重。青少年濫用處方藥原因很多，多是出于無知、同伴影響等，但更多的是家庭問題、教育問題和社會問題。國外研究資料表明：不和睦的家庭，同伴影響，藥物的易得性都是藥物濫用的危險因素。[10]

中國處方藥濫用的原因，筆者認為主要有如下幾方面：第一，各界對于此問題缺乏重視和認知。以通常所說的具有成癮性止咳藥水為例，成癮性止咳藥水是指含有可待因、麻黃堿等具有成癮性藥物成分的止咳藥水，最常被濫用的主要是含有可待因或罌粟殼成分的止咳藥水。由于含有可待因等麻醉藥品的止咳藥水屬于處方藥，公眾普遍認為其危害小；也有一些青少年濫用這些藥物產生快感而成癮。從臨床的角度說，止咳藥水等處方藥成癮對人體的危害小于吸毒，但長期大劑量濫用對人體危害一樣巨大，如果同時混合酒精或其他藥物服用，即使小量止咳藥水也會致命等。同時，對處方藥成癮的治療也需要在醫生的指導下進行。針對這些知識，普遍民眾幾乎不知曉，所以，被濫用的潛在性和危險性都是巨大的。第二，亟待相關的調查研究。面對世界范圍處方藥濫用的嚴重形勢，我國在此領域的調查研究極少，相關的危害的調查數據少見，研究項目也鮮有。雖然不是所有的止咳藥水、處方藥濫用都會成癮，但要有效地預防青少年、民眾染上諸如止咳藥水等處方藥成癮等疾病，還是需要將該問題上升到教育問題、社會問題來進行研究，從家庭、學校、社會和醫療機構等多方面采取預防干預措施。[11]所以，社會各界應及早對此問題加以重視，進行調查研究，吸取美國等國在此方面的教訓，盡早開始相關的預防和干預工作。

三 國際禁毒立法改革臆測

2013年4月聯合國大會決議決定，2016年聯合國大會特別會議將會審查多年來開展國際合作以解決國際毒品問題的政治宣言和行動綱領的執行情況，包括對三個國際禁毒公約和聯合國其他相關文書的框架內打擊世界毒品問題所取得的成就和挑戰進行評估。但聯合國毒品和犯罪辦公室負責人吉恩呂克勒馬耶指出三個值得注意的問題：第一，2016聯大仍然是最重要的政府間討論，三個公約本身并不是討論的議題；第二，大會是一個重要的停戰點，而不是2009年政治宣言及其2019審查十年的終點站。大會不會引起毒品政策的巨大變革，它是一個機會，是調整毒品管理政策以適應全球快速發展的一個重要機會。[12]

筆者認為，2016年4月聯合國在其歷史上將第三次致力于審查聯合國毒品控制系統的功能，這會是一個好機會提供各成員國加強討論以完善聯合國指導、規范國際禁毒的法律、制度框架。然而，全球毒品政策近年來的嚴重分歧、一些國家否認大麻監管和聯合國公約約束的爭議使得毒品問題更加復雜，可能將阻止此次聯合國禁毒特別會議產生協商一致的政治宣言或明顯的政策進展或突破，所以，國際禁毒公約的內容應該不會有太大改變，但相關的政治宣言等綱領性文件會更加契合現在世界范圍的禁毒形勢，對大麻監管的爭議還會持續進行，對合法藥品非法使用問題會得到更大范圍的重視，對吸毒人員的除罪化應該會取得一致認同，對于它們的治療和康復會在未來的禁毒政策中得到加強。

對毒品監管政策實施的不滿導致2016聯大特別會議的召開，大會成為不同群體強烈要求改變政策及若干公約問題的契機，從希望重新調整大麻政策的倡議者到關注合法藥品非法使用的呼聲，面對世界范圍內禁毒面臨的這些問題，期待禁毒公約在2016年大會中通過廣泛公開的討論和確保非政府組織的有效參與得到完善，相關專家咨詢組能有效、客觀評估聯合國毒品控制框架、條約的一致性和沖突；聯合國在禁毒立法的執行方面能建立內在的審查機制來促進系統的完善；能產生一套可操作性、具有建設性的法律文件。

參考文獻：

[1]高穎.全球毒品走私犯罪活動綜述[Z].國際資料信息,2003.

[2]趙秉志.現代世界毒品犯罪及其懲治[M].北京:中國人民公安大學出版社,1997:97.

[3]管彥忠.玻利維亞暫時脫離聯合國毒品公約[EB/OL].人民網,2012-01-01.

[4]白雪瑞.聯合國文件顯示成員國在反毒品政策上分歧嚴重[EB/OL].中國網,2013-12-02.

[5]盤點吸食大麻世界各國、各地量刑標準[EB/OL].互聯網文檔資源,2015.

[6]張冪.大麻合法化禍國殃民不可取[EB/OL].http://www. wtoutiao.com,2014-08-22.

[7]張勇安.荷蘭禁毒政策的源起與流變——以“咖啡館體制”為中心[J].歐洲研究,2006,(2).

[8]石永進.美《行動計劃》遏制藥物濫用[N].醫藥經濟報, 2011-10-13.

[9]孫卓.美國也濫用處方藥醫療工作者和毒販一步之遙[N].第一財經日報,2015-11-09.

[10]何日輝.藥物成癮一個不容忽視的社會和心理問題[J].家庭醫學,2009,(10).

[11]專家提醒被濫用成癮的處方藥[EB/OL].http:/www. healthdahe.cn,2014-01-13.

[12]吉恩呂克勒馬耶.改進全球禁毒政策：2016聯合國禁毒特別會議[Z].2015國際政策學術研討會會議手冊,浙江警察學院,2015:31.

（責任編校：張京華）

中圖分類號：D997

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）08-0085-04

收稿日期：2016－04－01

作者簡介：金蓮（1972－），女，云南蒙自人，回族，云南警官學院國際警察教育培訓學院副教授，法學碩士，研究方向為刑法、禁毒與英語教學。