高校機構編制管理存在的不足及其對策

劉 倬（福建江夏學院，福建 福州 350108）

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高校機構編制管理存在的不足及其對策

劉 倬
（福建江夏學院，福建 福州 350108）

摘 要：高校機構編制管理作為高校內部管理體制的核心組成部分，直接關系到學校的未來發展前景。近年來國家雖然已經出臺若干關于高校機構編制改革的指導意見，但是整體而言缺乏比較強的操作性，特別是對于部門保護主義、機構臃腫、制度設置一刀切等現實突出問題沒有給出具體的解決方案，影響高校機構編制管理的科學性和改革的效率。對此，高校在探索機構編制改革的過程中應當找準方向，要前瞻性地以市場化為導向完善編制管理，制定出靈活機動的編制管理方案，從而保障學校的發展能夠順應時代變化的需求。

關鍵詞：高等學校；機構編制；改革

一 高校在編制管理上存在的主要不足

不同階段、不同層次的高校在編制管理中面臨的問題雖然各不相同，但是大部分依然存在著大量的共同點，主要問題集中在以下幾個方面：

1.編制管理的宏觀指導方針，以及具有較強可操作性的實施意見十分欠缺。雖然國家有關部門已經制定了相關的編制管理文件，但是依然處于比較模糊的狀態。自20世紀80年代以來，盡管教育行政機關始終試圖出臺一套系統、科學、權威的指導意見，但因編制牽一發而動全身的復雜特性，至今仍只是試行辦法和草案，從而不能有效解決高校因編制管理工作而造成的諸多問題。[1]總體而言，高校普遍存在要求調整人員編制的強烈意愿，但由于上級人事主管部門對于編制數管控得過嚴，可操作空間很小，改革的可選擇路徑甚少，不利于編制管理改革的開展。因此,急需國家從宏觀層面出臺政策，為改革尋求方向上的突破。

2.對編制工作的重要性認識不夠，存在部門利益回避的現象。就目前高校的現狀而言，編制管理是高校內部管理工作的基礎,是高校崗位設置、核定收支和財政補助的依據，也是能否科學合理配置人力資源的關鍵。然而當前許多高校對于編制改革的重要性認識還不夠,僅僅簡單地將定編理解為通過生師比來核算總人數,未能從高等教育事業發展的高度，系統性地對看待編制工作的重要意義。許多高校沒有遵循規范的方式方法進行定編,或雖然進行定編，但只往往憑借經驗進行編制管理，主觀性、隨意性很強，從而造成編制工作粗放且效率低效，無法形成管理制度的導向性與激勵性。另外，機構編制改革會觸動某些部門尤其是行政部門的利益，因此在編制改革辦法的制定上往往有所保留，未能真正落實到實處。

3.近幾年創辦的新本科院校普遍存在著機構臃腫，管理人員過剩的現象。十多年以來，全國新創辦了幾百所本科院校，其中相當一部分是由原先的大專院校合并而成。合并之后原先的在編人員全部保留，因此整個學校的管理人員就增長了數倍。然而與此相對應的是，合并之后招生人數也隨之激增，而相應的教學及科研機構的人員配置卻沒有隨之增加。以福建省某新辦本科高校為例，該校由四所高職院校整合而成，雖原四校行政管理人員人數都不算太多，但整合之后隊伍就相對比較龐大。根據省委編辦對該校及所屬事業單位機構編制清理規范方案，該校設置黨政管理機構設18個，教學機構18個，教學輔助機構4個，這些核定的機構無法滿足一系列的科學研究、服務機構工作需要。經統計，該院現有行政管理人員270人左右，已超過核定227人的管理人員編制數，除去其中部分具有專業技術職務的行政人員可占用教師和教輔人員編制外，仍需要一些編制才能滿足現有教學科研人員的需求。

這所學校存在的問題并非個案，許多新建本科院校均存在著類似的情況。然而由于當前我國的編制管理辦法對于人員的精簡與流動并沒有賦予各單位相當的自主權，因此歷史遺留問題都比較突出，高校均很難放開手腳依據自身的需要來進行重大的編制調整。

4.各類人員編制核定比例的靈活度不夠，存在一刀切的現象。當前高校編制的核定是按照辦學層次規模依照統一比例（生師比）進行核定，人員的構成和機構設置的具體情況有差異，而且單純從招生和人才培養的角度測算，僅強調了高校的教學職能，忽略了其科研和服務社會功能。因此按照同一比例核定編制數不盡合理。而教學崗位則隨著每年招生數的不斷增加而顯得捉襟見肘。當前在核定教學人員編制所采用的“師生比”測算方案具有一定的滯后性，這種以計劃經濟思維為核心的指導思想很難滿足高校具體的辦學需要，因此這樣一種已經嚴重僵化的編制管理辦法存在著迫切的改革需求[2]。

二 高校編制管理改革的改進思路及對策建議

高校機構編制改革存在的問題并不是僅僅通過高校自身就能得到解決的。制度的確定以及審批還需經過上級有關部門的批準。因此，需要政府和高校的緊密合作，先由政府制定具有前瞻性和可操作性的基本改革思路，并賦予高校以充分的自主權，才能切實穩健地推動高校機構編制改革的真實進行。我們可以從以下幾個方面入手，分別從意識、機制和操作三個層面來逐步解決當前改革過程中所面臨的種種問題。

1.意識方面，首先是要打破計劃經濟思維，要以市場化的運營方式來全盤考量機構編制的改革問題。從當前的我國事業單位機構編制狀況來看，全部取消高校的機構編制份額，采用全面走向市場的聘用制既不現實，且不可能。高校內部依然需要編制，否則整個學校的運行就會癱瘓。目前的工作重點是要將有限的編制釋放到高校運行的重要職能部門中去，絕對不能統包統攬。在這一方面，各高校已經在后勤管理部門普遍做到將安保、保潔、食堂等公共服務事務外包給勞務公司或機構，從而精簡了人員編制，也有利于提高效率，改進服務。然而在行政、教學和科研部門，卻依然是鐵板一塊。因為編制問題的確是牽一發而動全身的敏感問題，在僧多粥少的狀況下，編制管理上的任何變革，必然在高校中引發巨大的震動。因此當前在編制機構改革問題上，確實存在改革的意愿和復雜的現實相沖突的問題。然而，從近幾年中央出臺的一系列文件來看，高校機構編制將面臨著一場巨大的變革，以社會需求為主導，管理上的“弱行政化”[3]必將成為今后改革的重點。因此政府部門及各高校必須充分認清這個形勢，盡早地做好思想的轉變，要敢于接受激烈社會競爭的挑戰，通過多種方式來逐漸改變廣大教職員工長期以來業已形成的“體制依賴”思維，才能為進一步開展機構編制改革做好充分的思想準備。

其次，要正確認識“弱行政化”所帶來的積極意義。目前學術界及媒體普遍采用“去行政化”一詞來表達高校減少官僚化，提高學術自主性的迫切要求。然而認為這樣的提法并不貼切，高校不可能不存在行政管理，我們所要做的其實是“弱行政化”。從建國伊始，我國的高校機構設置就效仿政府機構，在設置眾多部門的同時，也將這些部門與行政級別掛鉤，高校各部門的各級領導都與政府部門的各行政級別相對應，這樣的體制運行了幾十年，成為了今天我國高校管理的基本狀態。這種體制的優點在于政府主管部門對于高校的管理比較方便，政府機構與學校部門之間可以進行“無縫”鏈接。然而這種體制的弊端也是十分明顯的。由于學校的行政部門與政府部門關系密切，因此就擁有了更多的行政資源和決策權。盡管對于高校而言，真正理想的辦學模式是專家治校，行政部門作為必要的輔助，然而由于教師和科研人員缺乏行政支配的權力，因此在很多方面都受到局限。雖然能在專業領域發揮所長，但是在學校的規劃制訂以及行政審批方面并沒有太大的話語權，這就造成了許多高校學術能力一般但是“衙門”氣息濃厚的消極局面[4]。要改變這樣的局面，就必須轉變思路，以高校的長遠發展作為出發點，切實減少行政權對于教學及科研的過多的不必要的管制，尤其是在編制管理方面，要充分考慮到院系今后發展的遠景需求，在政策和資金上要予以更多的傾斜。

2.機制設置方面，政府部門要率先制定具體完善的編制管理的法律法規，切實推進高校機構編制管理的制度化建設。目前國家在編制管理領域尚未制定相應的法律法規，因此高校編制管理的具體規定更是無從談起。目前各高校所遵循的都是教育主管部門制定的編制管理辦法和指導意見，這些只能算是行政文件而并非法律法規，從內容上看，針對性比較弱，操作性比較模糊。這就要求必須設定一個綱領性的編制管理指導法規，從根本上對編制的設立、管理和監督進行明確的規定，從而使政府部門和高校能以此為依托扎實牢靠地開展機構編制改革的工作。

與此同時，政府部門也要轉變對高校編制管理的指導思想，從細化管理轉變為宏觀管理。目前政府部門對于高校的編制管理過于細化，只要是人員超編就不允許再增加人員。這樣僵化的規定對于高校的辦學十分不利。因為編制的存在并不能反映該校真實的師資配比。譬如某個高校缺乏年富力強的青年教師而臨近退休的老教師偏多，那么就只能等老教師退休之后才能補進新的錄用名額。這樣的耽擱對于任何高校而言都是無法忍受的。[5]因此要考慮建立起一種動態的編制管理方式，譬如以每三學年作為一個核算周期，將該周期內各院系的辦學情況以及師資結構做一個充分的評估，根據實際的業績以及未來的需求制定下一周期的人員編制計劃，這樣做既有利于穩定教師隊伍，又便于促進人才的合理流動。

3.在具體操作層面，要重視將原則性與靈活性相結合，特別是針對高層次人才的引進，要不拘一格適當地放松編制額度的要求。對于高校的發展而言，最重要的財富就是人才，尤其是對于眾多新成立的本科高校而言，辦學的定位以及未來的發展，都與人才的數量與質量息息相關。高校在引進高層次人才時，可以考慮設置相應的“綠色通道——特殊編制管理辦法，賦予各院系充分的自主選聘權，簡化引進程序，在擇優錄用的基礎上實行嚴格的選聘，決不能讓編制成為引進高層次人才的絆腳石[6]。

除此之外，還要加強對現有編制規模的摸底清算工作。高校人員的流動和變遷是普遍存在的現象，然而現行的編制管理辦法重在制定配額,卻對之后各部門的人員變化并沒有予以更多的關注，經常出現某些部門編制冗余而某些部門卻捉襟見肘的情況。高校要優化編制管理的具體辦法，就必須在一定的周期內對各部門的編制需求情況做徹底的摸底排查，弄清該部門下一周期內可能存在的人員配置情況，再根據實際需要做出相應的調整。比如對于教學和科研部門應該充分預留其可能的編制份額，而對于后勤等已經走向市場化的部門則應考慮減少其編制配額，要真正做到將寶貴的編制配額的運用最大程度的合理化和科學化。

三 結 語

縱觀當今高校機構編制改革的現狀，無論是從政府方面還是高校方面都有著很強的改革意愿，但是思路尚未明晰，道路尚未明確。目前各方已經逐漸意識到了未來高校機構編制改革可能出現的趨勢和軌跡。接下來的工作要點是加強各方的溝通與交流，從而形成共識，通過協商和努力共同將高等教育事業推上一個新的臺階。

參考文獻：

[1]肖羅.取消編制應成為高校治理改革契機[N].光明日報, 2016-04-05.

[2]管培俊.新論高校人事改革的方向和推進策略[J].北京大學教育評論,2015,(1):23-26.

[3]鄧國勝.高校人事制度改革的方向與路徑[J].清華大學教育研究.2009,(5):38-41.

[4]楊政.對深化高校人事編制改革的實踐與思考[J].國家教育行政學院學報,2005,(6):65-67.

[5]馬蘭娣.規范高校編制管理的意義和原則[J].揚州大學學報(高教研究版),2003,(2):42-45.

[6]杜亞剛,王立彬.對編制管理改革的思考[J].遼寧工學院學報,2003,(2):29-31.

（責任編校：張京華）

中圖分類號：C931

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）06-0083-02

收稿日期：2016－04－15

基金項目：福建省教育廳社科項目A類一般項目。

作者簡介：劉倬（1976－），男，河南獲嘉人，福建江夏學院人事處助理研究員，碩士，研究方向為高等教育管理、人力資源管理。