英國政治制度教學中需要注意的幾個問題

孫淑松

(北京市第一零一中學，北京 100091)

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英國政治制度教學中需要注意的幾個問題

孫淑松

(北京市第一零一中學，北京 100091)

英國是最早爆發資產階級革命的國家，也是典型的民主制國家，在世界政治制度發展史上具有舉足輕重的地位，也是中學歷史學習的重點和難點．由于篇幅所限，有些問題論述并不充分，加之課本內容距離現在時間比較久遠，導致學生在學習該課時可能會產生不知所云的感受．本文試將課本中涉及的含混不清的問題進行簡單梳理，以求有裨益于教學．

一、透過慣例看英國人的保守性

英國是非常重視慣例的國家．大到政治制度，小到日常生活，英國人對約定俗成的慣例都非常看重．在當今英國，從十二三世紀流傳下來的制度依然被認真地遵守，并內化為人們的規范．如果不理解慣例對英國人的深刻影響，就很難全面認識英國的政治制度．

在人類文明發展過程中，不同文明形態都曾出現過習慣法的影子．至今，在很多國家的法律文件中，習慣法依然存在．英國歷史學家羅威爾說：在任何政府之下，習慣法和慣例都是存在的，也是必須存在的．只是英國的習慣法被大量保存并被嚴格遵守，直到今天．早在1215年，貴族們聯合起來，強迫國王簽署《大憲章》，它被認為是最早的具有憲法性質的法律文件．800年過去了，《大憲章》中限制王權的理念依然被英國人遵從．

英國資產階級革命是17世紀世界歷史進程中具有重要意義的事件，宣告了資產階級反封建的勝利．從革命的總體進程來看，英國資產階級革命并不像法國大革命那樣充滿血雨腥風，恰恰相反，在處死國王后，英國革命以新舊勢力相互妥協而結束．

“光榮革命”后，英國確立君主立憲制度，但英國并沒有現代意義上的成文憲法，只有功能類似憲法的法律文件．這些文件是由議會制定修改的，具備憲法的法律效力．在《權利法案》等法律文件中，并沒有關于國家基本政治制度的規定，也缺乏關于國家機關職權的相關規定，這些問題大部分是根據歷史形成的慣例和習慣來確定的．這些慣例同樣具有法律效力[1]110．對此，托克維爾說：“在英國，議會有權修改憲法，因此，在英國，憲法是可以不斷地被修改的，或者寧可說它根本沒有憲法．議會既是立法機關又是制憲機關．”[2]但這并不減損《權利法案》的憲法意義．可以說，《權利法案》就是英國的憲法．

為了防止信奉天主教的國王反攻倒算，維護革命成果，1701年英國議會頒布《王位繼承法》，明確規定威廉死后的王位繼承順序，并明確規定，凡是與羅馬教皇保持關系或信奉天主教的人，均不得成為英國國王．由此確立了英國國王由新教徒擔任的慣例，并得到很好的遵守．

在處理內閣和議會關系的問題上，英國也出現了很多先有案例、后以法律確認的事件．1742年，輝格黨內部發生分裂，議會中部分黨員不支持首相沃爾波爾和他領導的內閣，導致沃爾波爾內閣集體辭職，由此開創了一個重要的政治先例：當議會不信任內閣時，內閣就要集體辭職．但是事情往往不會按照既定的慣例發展，新的情況總會不斷涌現．到了1782年，首相諾斯勛爵因為未能帶領英國在北美獨立戰爭中戰勝美國，遭到議會不信任，被迫下野．1784年，小皮特上臺組閣．組閣伊始，下院反對派議員嘲笑他，拒絕同他合作．小皮特取得國王支持，史無前例地解散了議會，重新進行大選．結果他獲勝了，下院中一百多名反對派議員被趕出議會，小皮特的支持者重新掌控議會．沃爾波爾下臺，提供了內閣集體辭職的先例；而小皮特也開創了一個新的先例：內閣失去議會支持時，也可以拒絕集體辭職，轉而請求國王解散議會，直接求得選民的認可，重新組織議會．這些先例部分地改變了內閣和議會的關系，對英國政治產生了深遠影響．

在英國政治生活中，根據習慣而形成的慣例具有舉足輕重的作用，廣泛存在于行政、立法、司法等領域．這些不成文的慣例和習慣的作用甚至不亞于成文法，有的后來以法律形式得到確認，有的則沒有，但并不影響其約束力．因此，英國歷史學家羅威爾說：“英國之所以特別，不是因為它有這樣的慣例，而是因為它們在英國比在其他地方更多和更普遍．”[3]理解了慣例在英國政治中的巨大作用，就可以理解教材為何一直沒有提及英國憲法，因為很多約定俗成的法律和慣例在英國政治生活中扮演著憲法的角色．

二、關注制度的變遷

在學習人教版《英國君主立憲制的建立》時，第二部分主要講解君主立憲制度的確立，突出強調了議會權力至上是英國資產階級革命后的重要政治原則，而代議制是實現議會權力的重要途徑．但在第三部分，我們又看到英國責任內閣在英國政治生活中扮演著重要角色，是英國的行政中樞，而且內閣首相“通過議會掌握立法權．這樣，首相實際掌握了國家大權”[4]．這里不禁令人產生疑問：現在英國的政治體制到底是議會權力至上，還是內閣權力至上？這個問題糾結不清，對英國政治體制就難以有清醒的認識．

實際上，在18世紀中期以前，英國最高行政機構為樞密院．樞密院是由國王主持的處理國家行政、司法事務的最高機構．樞密院下設眾多委員會，分別處理內政外交事務．其中最重要的機構是財政委員會，由財政大臣主持工作，管理關稅、消費稅、印花稅、鹽稅等項稅收．隨著社會經濟的發展，國家事務越來越復雜，樞密院的人員也越來越龐雜．由于人數激增，商議事務多有不便，從查理二世開始，只召集少數親信在密室開會，決定重大事務，這就是內閣的起源．

1714年，安妮女王死后，漢諾威選帝侯繼承王位，稱為喬治一世．喬治一世即位伊始，正式組建一個新內閣，內閣會議由他親自主持．據說喬治一世與威爾士親王不睦，加之他出生在德國，對于英國政務并不熟悉，所以不再出席內閣會議．內閣群龍無首，大家推薦首席大臣主持會議．由于財政大臣在內閣中地位最高，就由當時的財政大臣、輝格黨領袖羅伯特·沃爾波爾擔任內閣主席．沃爾波爾被視為英國第一任內閣首相，但他并未接受“首相”這一稱號．

沃爾波爾上臺后大力發展經濟，改革財政，降低關稅，發展工業，推動英國經濟繁榮．他下臺后，科特列特接任財政大臣，接受了“首相”稱號．但內閣和首相的法律地位一直沒有得到法律的認可．直到1937年，議會頒布《國王大臣法》，正式確認了內閣和首相的法律地位．

英國的內閣首相，形式上由國王任命，實際上是由議會下院選舉中獲勝的多數黨領袖充任．首相提名的內閣成員不必經過議會認可，只需國王形式上認可就可以．首相監督和指導內閣的工作，協調各部門之間的關系，甚至撤換內閣成員．

權力越大，責任也就越大，事務也就越煩瑣．起初，事無巨細，都要經過議會討論表決，但事務越來越煩瑣，立法速度遠遠落后于經濟發展．1893年，議會通過法案，授權內閣和政府各部門，可以制定頒布部分法令，或為議會頒布的法律制定具體細則．這樣，部分立法權開始向內閣和政府轉移，而內閣和政府也經常利用議會的這一授權修改或補充議會通過的法律．

同時，議會下院付諸辯論表決的法案大多是由政府擬定大綱、由內閣提交議會審議通過的，議會下院對法案擁有表決的權力．20世紀以來，隨著行政權力的膨脹，議會的表決權逐漸被壓縮，尤其是內閣頻頻通過國王解散議會．因此，對于內閣的提案，議會只能回答“是”或“否”．如果選擇“是”，議案通過，皆大歡喜；如果選擇“否”，那就意味著議會不信任內閣．此時，要么內閣全體辭職，重新組建新內閣；要么首相請求國王解散議會，重新選舉．如果國王解散議會重新選舉，那全體議員要再次經受選民的考驗，是否能再次順利當選，一切都是未知數．所以，現在英國議會對于內閣的提案一般會回答“是”，或者在內閣容許的范圍內進行適當修改，這也造成了內閣權力的膨脹．

還有一點也造成了內閣權力的擴張，即英國的強黨政治．英國屬于典型的強黨政治，政黨有非常嚴格的組織紀律，政黨議員必須服從領袖的領導．執政黨員在議會中要步調一致，支持內閣提出的議案，不能隨意跨黨投票，更不能投反對票．因為議員選舉要依靠政黨支持，如果違反本黨的組織紀律，那么下一屆議會的選舉議員將無法得到政黨支持．

對內閣和議會的關系我們可以做一個簡單梳理．在19世紀之前，英國奉行議會至上的原則，議會是政治權力中心；19世紀之后，尤其是20世紀以來，隨著民主政治化加強和政府權力膨脹，內閣地位越來越突出，加之英國實行強黨政治，英國政壇“已經不是議會至上，而是內閣至上，是內閣控制議會，而不是議會控制內閣”[1]143．因此議會和內閣的關系會隨著時代變化而不同，只有把握時代性，才能更好地展示歷史發展的延續性和政治制度的嬗變，展示給學生清晰的知識脈絡．

三、國王權力被逐漸削弱

歷史教科書對于國王權力的梳理并不是特別清楚，這給學生的學習造成困難．實際上，英國國王的權力在不同時期都在發生變化，需要結合時代性才能加強對英國王權的認識．

在資產階級革命之前，英國國王擁有廣泛的權力．都鐸王朝統治時期，大力恢復王室權威，在內政和外交方面強化王權．亨利七世以武力鎮壓反對派，通過靈活的外交策略鞏固在西歐的地位，透過政治聯姻得到強國西班牙的認可．他牢牢控制官吏任免權，同時強化對議會的管理，努力使議會服從于國王．為了穩定社會秩序，亨利七世還任用治安法官，管理地方司法和治安，取締地方貴族私人武裝，并把貴族拉入樞密院，進而架空貴族勢力．

亨利八世在位期間，是英國王權和教權全面洗牌的重要時期．長期以來，歐洲奉行教權高于王權的政策，世俗王權必須得到教會的認可．因為個人婚姻問題，亨利八世與羅馬教廷徹底決裂．1532年英國頒布《首歲教捐法》，1533年頒布《禁止上訴法》，1534年先后頒布《至尊法》《繼承法》和《叛國法》，1536年頒布《反對教皇權力法》．通過這些法案，亨利八世基本控制了英國國教，掃除了羅馬教皇在英國的宗教影響力，確立了英國國王為英國國教的最高首腦．

經過都鐸王朝一系列的改革，英國王權空前強化．政治上國王強調“君權神授”，宣稱國王居于法律之上，“除上帝之外，國王不對任何人負責”；經濟上，國王占據大量領地，獲得大量地產性收入，通過沒收修道院的財產，增加了政府的財政收入．同時，國王還是英國教會的最高首腦，被稱為“國教信仰的保護者”．

“光榮革命”后，資產階級強迫國王通過了《權利法案》，作為新國王登基的條件．《權利法案》共13條，以法律形式確認了議會已經擁有的權力，將議會本來就擁有的權力法律化．但《權利法案》并未完全剝奪國王的權力，只是限制國王權力．在19世紀之前，英國國王仍然享有很大權力：國王有獨立的行政用人權，可以任免大臣，親自執掌國家事務，是名副其實的行政首腦；大臣只對國王負責，不對議會負責；國王有權任命上院議長，可以批準議會的議案；他是英國的最高代表，有權簽訂條約、宣戰媾和，還可以撤換外交使節；他是英國最高的宗教領袖，可以任免主教；此外，他還可以敕封貴族，赦免罪犯[1]141．

隨著資產階級力量不斷壯大、民主制度不斷完善，英國國王的權力逐漸被削弱．1694年，議會通過《三年法》，規定每屆議會為期三年，每三年改選一次，這樣就使議會召開有法可依，而不是取決于國王的命令；1696年制定《叛國法》，規定國王不得以“叛國罪”為借口清除反對派；1701年的《繼承法》，指定了王位繼承順序，并完全排除了天主教徒成為國王的可能性，同時規定，未經議會奏請，國王不得擅自罷免法官，這進一步限制了國王干涉司法．到18世紀中葉，國王的行政權力基本被剝奪殆盡．為了駕馭行政權，議會把內閣牢牢置于自己的控制之下，規定任何人要想出任政府大臣，必須通過競選進入下院，成為議員．如此一來，要想成為政府成員，必須首先是議會議員．這樣，國王就變成形式上的國家元首，成為國家的象征．

既然國王今日已經變成一個毫無實權的虛君，那為什么不干脆廢掉國王？這種倡議早已有之，但在英國并沒有多少人附和．對很多英國人來說，國王仍是“一切權力的源泉”“一切公道與榮譽的源泉”，國王的存在“體現了英國古老的政治制度的延續性，體現了整個大不列顛民族的歷史存在，國王是國家統一和民族團結的象征”[1]142．每當英國因為黨派競爭而陷于政治危機時，國王總是適時出手，化解危機，恢復國家正常的政治秩序．國王成為英國的精神領袖，國王的存在，也成為穩定英國政局的重要因素，是近代以來英國沒有發生重大政治動蕩的重要原因．每到國王加冕、結婚、誕辰，甚至誕下王子，都會引發舉國轟動．很難想象，在英國這樣一個非常重視傳統和慣例的國家，廢除國王會引發多么強烈的政治動蕩．

四、內閣與政府的關系

關于內閣和政府的關系，歷史教科書基本沒有涉及，這個問題讓很多同學感到苦惱．實際上，在英國，內閣與政府并不是完全等同的，二者存在很多區別．

內閣成員由首相提名，國王在形式上認可，不必經議會允許．英國內閣成員包括：首相、內政大臣、大法官、外交和聯邦事務大臣、財政大臣、貿易和工業大臣兼貿易委員會主席、國防大臣、掌璽大臣兼下院領袖、就業大臣、樞密院長兼上院領袖、農業、漁業和食品大臣、環境事務大臣、能源大臣、教育與科學大臣、總檢察長、國務部長等重要官員[1]144-145．這些高級官員是英國政治的核心和中樞，決定著英國重大的內政外交事務．

相較于內閣，英國政府的組成就比較寬泛，包括由內閣成員擔任的各部大臣、副大臣、各部政務次官和全體高級官員．內閣是政府的核心領導機構，內閣屬于政府，但不等于政府．內閣成員與首相共進退，有黨派屬性，其他政府官員則是國家文官，超越黨派，不受內閣和議會更迭的影響．

英國文官是國家官員，是游離于政治之外的，是超黨派的．他們不得參與黨派活動，不與內閣共進退．英國法律規定，只要文官不觸犯法律，就不能被隨意免職．如果將內閣比喻為“流水的兵”，那文官儼然就是“鐵打的營盤”．同時由于他們長期在政府各部門任職，熟悉政務操作流程，甚至掌握各部門的機密事務，因此，他們在英國政局中具有舉足輕重的地位，有時內閣成員都不得不倚重他們．英國幾乎所有的政府議案、法令和重要文件，都是他們起草擬定的．正是由于文官隊伍相對穩定，雖然英國內閣不斷更換，但政務始終延續和穩定，這對于政治的穩定起到了重要作用．

經過以上分析，我們可以看到，任何制度都在不斷發展和嬗變．對于歷史教學而言，課本知識固然重要，但也應該關注到歷史發展的脈絡和時代特點，關注到歷史的連貫性，這才是豐滿的歷史、多維的歷史．除了讓學生記住知識點，更應該讓他們知道歷史的嬗變和更替，否則，歷史教學就會陷入只見樹木不見森林的窘境．

[1] 馬嘯原.西方政治制度史[M]. 北京：高等教育出版社，2000:108.

[2] [法]托克維爾.論美國的民主(上卷)[M].董果良，譯.北京：商務印書館，1991：111.

[3] 羅威爾.英國政府[M]. 秋水，譯.上海：上海人民出版社，1959：9.

[4] 人民教育出版社課程教材研究所.普通高中課程標準實驗教科書：歷史(必修1)[M]. 北京：人民教育出版社，2007：38.

(責任編輯：馬玲玲)