中國古代土地制度演變的特點和規律①

郭　雪　劍

(財政部 財政科學研究所，北京 100820)

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中國古代土地制度演變的特點和規律①

郭雪劍

(財政部 財政科學研究所，北京 100820)

摘要：改革創新中國土地制度，借鑒西方國家的成功做法和經驗固然重要，但立足中國現實國情，梳理土地制度在幾千年歷史長河中的發展演變，分析探求其中的特點和規律也很有必要。實際上，在當前深化土地改革過程中，無論是土地產權制度，還是土地財政問題，抑或是具體的管理問題，都能在中國古代豐富的歷史實踐經驗中得到啟發。

關鍵詞：土地制度；中國古代；歷史演變；封建土地所有制；土地改革

中國土地制度歷史悠久、特色鮮明。對于中華農耕文明來說，土地和土地制度問題是治國安邦的頭等大事，與江山社稷和人民福祉息息相關。在古代幾千年持續不斷的歷史演變中，土地制度在推動中國經濟發展、促進政治社會穩定中始終起著至關重要的作用，其中積淀的許多重要歷史經驗至今仍很有意義和價值。

一、土地制度的歷史演變軌跡

土地是中國古代人民賴以繁衍生息的最重要資源。呂思勉認為，在原始時代，人是非勞動不能生存的，而非聯合，則其勞動將歸于無效，且亦無從勞動起，所以當時包括土地在內的一切物都是氏族公有的，人是“只有合力以對物，斷無因物而相爭”的[1]。國家出現后，原始社會的氏族土地公有制逐步演化為土地國有制，或稱“王有制”，其中比較典型的是井田制。關于井田制的性質和特點，學術界眾說紛紜，有的甚至認為井田制可能只是一種烏托邦式的理想制度。筆者認為，應從兩個方面來認識井田制的性質和特點：一方面，井田制源于氏族土地公有制，具有土地國有制的特點，突出表現在國王對全國土地擁有所有權，其他各級貴族和大小奴隸主只有土地的使用權而沒有所有權，也不能隨意轉讓或買賣土地。另一方面，井田制具有從土地公有制向土地私有制過渡的特征。在西周中期，土地交易已經出現在貴族之間，這意味著貴族擁有了一定程度的土地所有權。春秋時期，隨著鐵器的使用、牛耕的推廣，聯合或集體勞動的重要性大不如前，個體獨立經營開始出現并得到發展。公元前594年魯國實行初稅畝，不僅廢除了井田制，還對私田開始征稅，這相當于承認了私田的合法地位。戰國時期，秦國的秦孝公為發展圖強起用了商鞅，實行了“廢井田，開阡陌，授土于民”的商鞅變法，標志著井田制的徹底崩潰和封建地主土地私有制的確立。從此，中國迎來了封建社會，開始了王朝的周期性動蕩和興替。在這一漫長的封建歷史時期，土地制度特別是地主土地所有制，在不同的發展階段呈現出了鮮明的特征。

1.秦漢至唐代中葉的地主土地所有制。進入漢朝后，延續了之前“公田”與“私田”并存，“私田”均可以買賣的土地制度。漢武帝時，針對土地兼并嚴重的情況，董仲舒提出“限民名田”的建議，即主張限制私人占田，抑制富豪兼并。這種建議接近古代井田制度之法，較平均地使農民擁有土地，但漢武帝并沒有采用[2]55。王莽篡漢后，名義上是推行了王田制，事實上是恢復了井田制。東漢光武帝即位后，廢除王莽所推行的土地政策，并在建武十五年實行“度田”，下令各州、郡清查人民占有田地數量和戶口、年歲，目的為要限制豪強富民兼并土地和蓄奴婢之人數，亦可便于征收賦稅及力役[2]85。到了東漢及曹魏時期，實施了土地所有權歸封建國家所有的屯田制，這種制度充分利用軍民來開墾耕種荒地，比較好地實現了戍邊和保證軍需的目的。在西晉時屯田制遭到了破壞，實行了允許農民占墾荒地的占田制。占田制的實行，表面上是為了限制土地的兼并，但實際上卻保護了官僚士族們的既得利益。

北魏時期，政府實行了把封建國家掌握的土地分配給農民的均田制，部分農民在耕種一定年限后能夠得到土地的所有權。在隋、唐年間，均田制得到了進一步發展。唐朝建立了“均田租庸調法”，即以推行均田制為基礎，實施了“有田則有租，有戶則有調，有身則有庸”的賦役制度。該制度不以田為主，而是以人丁為主，也就是“認人不認田”，比較倚重戶籍人口調查管理，當時配套建立了“鄉賬”制度，規定每年一造賬(人丁冊)，三年一造籍(戶口冊)。錢穆認為，租庸調制可謂中國歷史上賦稅制度之中最好者，論輕徭薄賦，亦當以唐代為最[2]195。但在長期實施中，由于賬簿戶籍統計清查跟不上，制度實施成本過大，加之耕地的增加滿足不了人口增長的需要，人地矛盾突出，土地兼并不可避免，“安史之亂”后便不得不放棄這一制度。

總的來看，這一時期封建國家干預土地分配，一方面限制土地買賣和土地兼并，使得地主土地私有制在當時處于不完全、不自由的發展狀態；另一方面國家分配土地，發展小農經濟，積極培育自耕農和培養稅源，土地制度總體上呈現出“公田”和“私田”并存，國家均田和貴族地主兼并土地并行的鮮明特點。

2.唐代中葉至宋元時期的地主土地所有制。“安史之亂”后，為緩解國家財政燃眉之急，唐代宗于大歷元年下詔在青苗時即征收稅錢，而不是像過去那樣等秋收時才征，史稱“青苗錢”，后又分夏、秋兩季征收，是“兩稅法”實行之先聲。唐德宗建中元年，宰相楊炎建議推行兩稅法，即以戶稅和地稅來代替難以為繼的租庸調制，且每年分夏、秋兩次征繳。“兩稅法”盡管存在加劇貧富懸殊、利商不利農等弊端，歷史上對此也褒貶不一、毀譽參半，但卻不僅為宋元時期所沿用，而且其影響一直延續到民國時代，是中國古代賦稅及土地制度的重要分水嶺。一方面，“兩稅法”遵循“量出為入”的原則，改革了與租庸調制相配合的授田征租制度，實行了新的征租但不予授田的制度，自此國家更加關注財稅收入，而較少關注田地的公平分配，等于放棄了限田、均田的政策，也就取消了地主的占田限制，使得“私田”得到了發展，并逐步占據了主導地位。在宋朝初期，宋太祖一改過去抑制土地兼并的政策，推行比較自由的土地買賣和民間借貸政策，導致地主豪強不斷兼并土地。隨后實施的王安石變法也只是暫時抑制了豪強地主的兼并勢力。另一方面，“兩稅法”在實施中推行的“唯以資產為宗”“認田不認人”等做法，使得國家放松了對農民人身的控制，有利于佃農身份的合法化，中國歷史上租佃制的普遍化也正是從這個時候開始的。租佃制的普遍化為地主土地所有制的自由發展創造了更好的條件。

總的來看，這一時期國家對地主占有田地的限制有所放松，土地兼并加劇，地主土地所有制得到了比較充分的發展，土地占有也更多地從依靠政治權力向依靠經濟權力轉變，租佃關系在社會經濟生活中發揮著越來越重要的作用，逐步在地主與農民之間的關系中占據了主導地位，較為完全的土地私有制開始確立起來。

3.明清時期的地主土地所有制。明朝建立后，開國皇帝朱元璋把土地管理和基層管理創新結合起來，推行了“黃冊”“魚鱗冊”和里甲制度。“黃冊”即戶口冊，“魚鱗冊”即土地冊，如果不考慮其間具體技術方法的變化，這兩種冊籍一直沿用至清代和民國。里甲制度是一種基層組織形式，每個里甲實際上是一個有很強集體認同感的基層組織或合作社區，承擔著賦役催征、社會教化、基層治理、行政管理等公共職能。這三大制度相互配合、相輔相成，構成戶籍制度、土地制度、賦役制度，以及基層社會治理高度結合的有效機制，能夠實現多重目標。不過，這些制度的有效運行是以靜態且相對封閉的基層社會為前提，隨著社會經濟發展、人口流動和土地交易頻繁，僵硬的管理制度顯得越來越脫節。明代中期后，以里甲制度為基礎的賦役制度積重難返，百姓承受的各種徭役雜派愈益繁重，而國家財政汲取能力不斷降低，財政越來越入不敷出。不少官員為保證國家賦役，提出了“一條鞭法”的建議，即把賦與役合并為一，丁(人口役)與糧(田租)合一，并把征集重心由戶丁轉向田畝。萬歷九年，張居正在明神宗的支持下，開始在全國推行“一條鞭法”。變法后，賦役征集不再需要里甲制度，“畫地為牢”社會秩序日益式微，農民擁有了更多的人身自由和職業選擇，促進了工商業和商品生產的發展，推動了戶丁稅向地畝稅的過渡，以及實物稅向貨幣稅的轉變。

清朝初期，名義上延續了明朝的“一條鞭法”，事實上實行的是“一條鞭法”+丁銀。丁銀即按人丁征收稅銀，而不論其貧富如何，存在明顯的社會不公。為了妥善解決這個問題，鞏固清王朝的統治，雍正在各地試點的基礎上，推行了“攤丁入畝”的改革舉措，也就是把按人丁征收的稅銀，全部都攤入土地田賦中予以一并征收。“攤丁入畝”把之前部分按人頭征收的賦稅，完全改為按田畝征收，從而相當于實施了完全的地畝稅，一舉解決了長期以來存在的賦役混亂的難題。由于人丁不再是征稅對象，政府放松了對人口的控制，農民可以在各地自由遷徙，土地租佃及買賣交易比較活躍，促進了封建土地私有制和城鎮工商業發展，“不在鄉地主”人數日益增加。

總的來看，這一時期土地管理制度持續創新，土地市場交易買賣活躍，租佃關系發達，以租佃的田地所有權與田面使用權相分離為特點的永佃權日益流行，國家更加注重運用賦稅政策等經濟手段調整國家和地主、地主和農民的關系，為中小地主和土地私有制發展創造了比較寬松的環境。

二、土地制度演變的特點和規律

改革創新中國土地制度，充分借鑒和吸收國外的做法和經驗固然重要，但從長期的歷史實踐經驗中探求中國土地制度的演變特點，也十分必要。有鑒于此，筆者對中國古代土地制度演變的特點和規律作了如下梳理。

1.地主土地所有制是封建歷史的主線。地主土地所有制的突出特點是地主占有大量土地，出租給農民并收取田租，達到憑其對土地的占有而對無地或少地農民進行剝削的目的。縱觀兩千多年封建土地所有制的發展演變，雖然地主土地所有制、國家土地所有制和農民土地所有制在不同時期發揮著不同作用，但在整個封建社會歷史中，地主土地所有制卻占據著支配地位。地主土地所有制對于中國封建經濟的發展繁榮曾發揮過積極的作用，但封建朝代的周期性動蕩又與這種所有制下的土地兼并及利益分配有著直接的關系。但隨著社會經濟的發展，人口迅速增加，馬爾薩斯意義上的人地矛盾突出，農民生活困難，地主趁機加緊兼并土地，國家、地主、農民之間的利益分配失去了平衡，損害了農民利益，最終引發農民反抗、王朝覆滅。循著地主土地所有制這條主線，按照時間序列對每個輪回的朝代進行梳理分析發現，在朝代接續中，地主土地所有制并不是簡單的重復，而是呈現出螺旋式上升的特點，得到了持續不斷的鞏固、完善和發展。

2.公有制保障“耕者有其田”。根據已有史料，在古代社會以井田制為代表的公有制下，老百姓“耕者有其田”。東漢及曹魏時期推行的屯田制，是一種典型的封建土地國有制，在實踐中也比較好地實現了“耕者有其田”。北魏和隋唐時期實行的均田制，其實是以國家掌握一定數量的土地為前提條件的。均田制的推行，帶來了經濟的復蘇和繁榮，在隋至唐前期短短100多年間，先后出現過歷史上少有的幾個治國盛世，如開皇之治、貞觀之治、開元之治等[3]28。唐朝中期楊炎建議的兩稅法推行后，相當于放棄了均田、“公田”的政策，“私田”、土地私有制逐步占據主導地位。土地私有制的自由買賣會導致土地兼并，使大批自耕農失去土地從而破壞“耕者有其田”基本原則，這是古代農業社會無法解決的痼疾。自此以后，中國農民持續不斷地為獲得并長久保有土地而抗爭，幾乎所有聲勢浩大的農民起義也都高舉“均田”的口號。但由于土地公有制的問題沒有解決，“均田”“耕者有其田”等目標都未能實現，直到新中國成立后，重新確立起土地公有制。

3.土地制度順著開放流動的大勢發展。從歷史發展大勢看，在現代化道路上，各國或一國內各地之間的交流交往必然越來越頻繁，與之相適應的土地制度也必然越來越具有開放性、流動性和包容性。古代社會的井田制為先民的生產生活提供了保障，但這種制度是以靜態社會為前提，而與社會發展的開放性、動態性相矛盾。拋開其他原因不講，人口增長就會讓井田制的夢想破產。在隨后的發展中，中國地主土地私有制從秦漢時的不完全、不自由狀態，到唐宋時的相對完全、相對自由，再到明清時的土地市場發達和土地買賣交易活躍，中小地主和土地私有制在寬松環境中得到充分發展。顯而易見，從開放包容的視角看，中國的土地制度的確朝著讓百姓享有越來越充分的自由的方向發展。

4.所有權與使用權相分離的產權形式。所有權與使用權的歸屬問題是土地產權制度安排的基本內容。古代的井田制，土地所有權屬于國家，百姓在井田上灌溉耕種，所有權與使用權相分離。土地私有制產生后，地主以收取地租為條件，把土地租給農民耕種，相分離的所有權與使用權隨之進入了與封建剝削制度相聯系的歷史時期。從東漢末年起，豪強地主乃至士族地主集團的勢力不斷膨脹，擁有所有權的地主與行使使用權的農民之間存在著比較嚴重的人身依附關系。明清時期，封建租佃關系中的地主與佃農之間的人身依附關系不斷走向衰落，土地所有權與使用權相分離有了新的發展。

5.各朝代都注重提高國家汲取能力。提高國家汲取能力，為國家機器正常運轉提供必要的財力支撐，始終是中國歷代王朝維持統治的頭等大事。對傳統農業社會的中國來說，由于土地是最重要的生產要素，也是財富之母、財富之源，歷史上的有為之君都善于處理土地利益分配關系，從中籌集財政收入。在各王朝的興替中，新王朝建立初期，國家資源動員能力和汲取能力比較強，但到了朝代中后期，國家汲取能力顯著下降，為確保財政收入，一方面苛捐雜稅叢生，農民不堪重負；另一方面財政入不敷出，改革土地制度和提高汲取能力的呼聲很高。

6.精細化管理土地歷史悠久。有學者認為，中國的儒家文化傳統比較擅長道德倫理教化，而不善于西方文化傳統中的量化思維、精細化管理，并認為這是中國工業化道路落后于西方世界的深層次原因。應該說，這樣的認識并不客觀。事實上，中華農業文明發達，很重要的原因是中國曾是世界上最早對土地進行精細化管理的國家。在公元前2000多年的夏禹時，就已有“九州”各地的土地調查；在西周青銅器彝器銘文中，便有土田的數字可稽；春秋中葉以后，魯、楚、鄭三國先后進行過田賦和土地調查；唐中葉尤其是宋代以后，私有土地日益發達，地籍逐漸取得與戶籍平行的地位；明代中葉以后，進行了全國統一的土地徹底清丈，魚鱗圖冊成為征派賦役和地籍管理的主要依據[3]30。還有，唐朝時期的租庸調制雖為不少歷史學家所推崇，但該制度的推行要靠賬簿戶籍的統計清查。實際上，如果管理的精細化水平跟不上，制度實施會很容易出現窘境，而這又會反過來迫使政府改進管理。

三、對當前深化土地改革的啟示

當前，社會各界高度關注土地改革，學術界及政府部門對改革促進社會公平、維護農民權益、提高資源配置效益等目標雖然有著廣泛共識，但具體改哪些制度、改到什么程度、以什么途徑推進改革則莫衷一是。從中國古代幾千年歷史經驗看，應該重點把握好以下五個方面。

1.堅持土地公有制不動搖。土地所有制問題是土地改革的根本性問題，關系重大。拋開國家憲法規定和社會主義制度的要求不講，從古代及封建社會歷史經驗看，相對于私有制來說，土地公有制在實現老百姓“耕者有其田”理想中發揮的作用更為積極有效。從中國香港地區的公有制實踐看，由于政府掌控了稀缺的土地資源，不僅能視具體情況為住房困難家庭直接低價或無償供應土地，還可以通過批租土地獲得收入，為建設廉租屋和公屋融通資金，實現“漲價歸公”的目的。所以，在現代社會，老百姓不僅要求“耕者有其田”，還要求“居者有其屋”，土地公有制也同樣大有作為。

2.適應開放流動的發展大勢。中國農村以土地集體所有為基礎的集體經濟制度，實際上是以社會的封閉靜態為前提條件的，與經濟社會發展的開放性、流動性和包容性要求相矛盾。比如，當農民欲離開農村集體進城定居時，農村的集體資產在現行制度下要么很難處置，要么放棄權利，這客觀上阻礙了人口的自由流動。所以，無論從歷史發展大勢看，還是從城市化的現實需要看，在頂層設計中國土地制度時，必須統籌考慮制度安排。

3.推動土地所有權與使用權的進一步分離。提倡土地私有化的學者大多認為，只有土地私有才能明晰產權，才能發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，也才能提高要素配置效率。其實，達到上述效果并不是只有土地私有化一條途徑。歷史經驗表明，把土地所有權與使用權相分離，也可以促進土地自由交易、實現資源優化配置目標，典型的如明清時期的永佃權。近年來，中國著力推進農村集體土地所有權、承包權、經營權三權分置改革，加快土地經營權有序流轉，實際上就是對土地所有權與使用權相分離的積極探索。

4.提高國家汲取能力。新中國成立后，為在“一窮二白”的底子上建立獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，國家把土地牢牢掌控在手里，使得新政權的汲取能力達到了史無前例的水平。當前，中國已步入工業化中后期階段，雖然土地資源汲取收入的重要性已不如過去那么重要，但土地仍是國家籌集財政收入的重要來源，深化土地改革必須統籌考慮國家的汲取能力問題。

5.提高土地管理的精細化水平。從當前中國的土地情況看，各地的土地產權登記信息不夠精確，不利于全面掌握情況，更不利于做出科學的改革決策。所以，深化土地改革，當務之急是加強基礎性的登記確權和信息收集整理工作，提高土地管理的精細化、數字化水平。

參考文獻：

[1]呂思勉.中國通史[M].北京：外文出版社，2012:56.

[2]錢穆.中國經濟史[M].北京：北京聯合出版社，2014.

[3]甘藏春.社會轉型與中國土地管理制度改革[M].北京：中國發展出版社，2014.

[責任編輯：房宏琳，曾博]

中圖分類號：F301

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)01-0117-04

作者簡介：郭雪劍(1979—)，男，博士后研究人員，從事財稅政策、土地制度改革研究。

收稿日期：2015-10-17

·農業經濟與農村發展·

①感謝中共中央黨校周天勇教授在論文寫作過程中的悉心指導。