官民互動解紛傳統與“三調聯動”機制建設

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官民互動解紛傳統與“三調聯動”機制建設

陳會林

(中南財經政法大學 法學院，武漢 430073)

一

轉型期的中國，各種“急、大、難”的社會矛盾突出，常因過于依賴國家主持解紛、解紛主體比較單一而難以有效解決，甚至導致糾紛擴大或惡化。有鑒于此，一種以人民調解為基礎和依托，將人民調解、行政調解、司法調解對接聯動的社會矛盾綜合化解機制在2005年前后應運而生，被稱為“大調解”或“三調聯動”。2006年，中共十六屆六中全會正式肯定了這一機制，次年正式在全國試點推廣。十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”而中共十八屆四中全會也重申了要重視并完善這一機制。因此，健全和推廣“三調聯動”機制已經成為中國基層法治建設的重要任務。與此相適應，全國人民代表大會制定并頒布《人民調解法》(2010年)，兩次修改《民事訴訟法》(2007年、2012年)；最高人民法院發布《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(2009年)、《關于適用〈民事訴訟法〉的解釋》(2015年)等司法解釋，以及最近發布的《關于全面深化人民法院改革的意見》等，都就“推動多元化糾紛解決機制立法進程”或健全“三調聯動”機制進行了具體籌劃。

這些籌劃建設應該在依憑中外法律文化傳統資源的基礎上進行。數千年的中外法律文明，在多元化糾紛解決機制聯動建設方面已經積累了許多寶貴的經驗。但從目前籌劃和建設的情況看，似乎更多地注意了“洋為中用”，而沒有注意“古為今用”——過于將“三調聯動”機制與美國的ADR(替代性糾紛解決模式)、“中立評估”(Neutral Evaluation)和“小型審判”等聯系在一起，與美國司法部“糾紛解決辦公室”(Office of Dispute Resolution)指導全國調解、荷蘭“調解協會”、芬蘭法院附屬調解等域外經驗聯系在一起，極少關注中國的傳統資源和經驗。

目前，“三調聯動”機制中存在的定位不清、機構雜亂、運行實效不佳等問題都是結構性缺位的結果，與漠視中華法律文明的傳統直接相關。國家與社會多元主體聯動解紛一直是傳統中國社會治理最成功的經驗。因此，基于這一經驗反省當下中國多元主體聯動解紛機制建設工程的利弊得失，盡快健全完善“三調聯動”機制乃為當務之急。

二

“三調聯動”機制解紛大約有四種情形：(1)人民調解與行政調解聯動，包括公安機關調解與人民調解聯動(警調聯動)和司法所調解與人民調解聯動。(2)人民調解與司法調解聯動(訴調聯動)，包括訴訟外法院確認民調協議、訴訟外法院與人民調解機構共同調解、訴前的委派調解和共同調解、訴訟中的法院委托調解、訴后執行和解或調解中的人民調解機構參與調解。(3)行政調解與司法調解聯動。(4)人民調解、行政調解、司法調解“三合一”聯動。其實，無論是“兩兩聯動”還是“三合一聯動”，在傳統中國、甚至在新中國成立之初就有過類似的探索和實踐，也早已積累了相當的經驗，只不過尚無今日“三調聯動”的名稱而已。

第一，行政調解與司法調解在古代中國本來就是一體的。因為基層司法與行政是一體化的，所以官府的調解既可以看作司法調解，也可以看作行政調解。今天行政調解與司法調解聯動的情形，如由法院牽頭，政府法制辦、政府職能部門、黨委職能部門三家共同參與的“1+3”聯動化解模式，以及基層法庭與司法所聯合成立調解中心的“訴調一體化”模式，其實是與傳統中國政府各機關部門在解紛中的共治共管模式暗合的。

第二，公安機關委托調解、法院委托調解與古代中國的“官批民調”相通。公安機關將治安案件委托人民調解機構進行調解，法院在立案前先委托他人進行調解，其實都與古代官府將案件批轉給宗族、鄉約、行會調處是一樣的。所謂“官批民調”就是州縣官接到訴狀后，發現案情涉宗族、行會、鄉黨自治范圍之事，或因其他緣故不便升堂審理，便將案件批轉給宗族、行會或鄉約，要求進行民間調解；調解結果報官，官府最后予以確認。乾隆年間巴縣王仲益控告唐應坤砍伐自家古樹，知縣批示“約鄰理處”就是批轉給鄉約首領(“約鄰”)調處。首領“邀集兩造赴祠，各詢情由，苦勸王仲益將所砍黃連樹退還唐應坤，兩造界址各照紅契耕管，均皆心恢悅服”，最后當事人雙方和約鄰分呈“甘結詞”和“請息狀”給官府，知縣批示“準息施行”了結此案。

第三，司法所、法院對人民調解協議進行行政確認和司法確認，與古時官府在訴訟中采納民間調解結果的做法是相通的。法律規定：人民調解達成協議后，當事人可以向司法行政機關申請行政確認；也可以向法院申請司法確認。經行政確認的協議具有行政處理決定的效力，經司法確認的調解協議具有強制執行力。這一制度與古時州縣官審案時采納先前的民間調解意見有異曲同工之妙。古時的民間調解，居中調解人常以“送官究辦”來迫使雙方妥協，州縣官在受案后常以認可先前的調解協議為處理基礎。例如，光緒年間黃巖縣王日元毀損財物案，王因到徐家店中賒物未允便砸店打人，鄉紳張河清等主持調解達成“賠還毀壞之物，備酒和服”協議。后因王“翻議”不理，徐家告官。知縣審理后批示：“小本經營何堪訟累，既經張河清等理賠和服，向其催詰可也。”州縣官對民間調解結果的認可，實際上就是一種行政確認或司法確認。

第四，行政調解與人民調解聯動，司法調解與人民調解聯動，甚至三者合一，與古代中國官民解紛聯合調處是相通的。行政調解與人民調解聯動，一般是在公安派出所設立人民調解工作室，由人民調解員與治安民警共同調處治安糾紛；或在司法所設“矛盾糾紛調處中心”，由司法所與人民調解委員會共同調處。司法調解與人民調解聯動的情形相對復雜一些。在法院設“人民調解委員會駐法院人民調解工作室”，由法院和人民調解委員會共同調解糾紛；或者訴前由法官與所聘人民調解員共同調解；或在法院設立庭前調解窗口進行調解；或在判決裁定執行遇阻時，邀人民調解機構參與法院主持的和解或調解。至于人民調解、行政調解、司法調解“‘三合一’聯動”即共同調解，一般是人民調解委員會、政府職能部門(信訪、計生委、土管、民政、派出所等)、法庭三家在司法行政部門(司法局或司法所)聯合設立“矛盾糾紛調處中心”共同調解糾紛。

這些做法都是有傳統文化根基的。在古代，遇到重大疑難糾紛，州縣官與民間共同處理是常態。其一是州縣官派差役與民間組織共同調解。例如，嘉慶年間武平縣知縣派“押契公差”陳德下鄉與鄉保王正隆等共同調處劉倫、鐘滿兩家爭山案，雙方簽訂了《賢鄉四至山崗契式》(調解協議書)。其二是州縣官親自出面與民間組織聯手辦案。例如，清代重慶府巴縣衙門“邀集四門同鄉(會館)秉公酌議”，與重慶會館“八省客長”聯合調處重慶“腳力爭執”群體糾紛案。

三

多元主體解紛的“三調聯動”機制其實就是在現行體制內，官方與民間做最大限度的解紛合作，不片面迷信或依賴官方的解紛力量和權威(所謂“國家單邊主義”的解紛模式)。在這一問題上，雖然某些說法古今有所不同，具體做法古今也有差異，但理念或原理是基本一致的。從設計原理來看，兩者是統合國家和社會的主要力量和資源，運用最具開放性的方式，共同化解社會矛盾糾紛。將國家法律權柄與民間勸釋、感化一體化實現了博登海默所言的“以某種具體和妥切的方式將剛性與靈活性完美結合在一起”，使得解紛機能最大化。從運行機制來看，兩者具有以下三方面共性。

第一，節制公權力使用，降低公權使用成本，爭取以較低成本化解糾紛，維護和諧。對于當事人來講，“三調聯動”機制既可避免訴訟，又能獲得國家保障；對于國家來講，既可化解糾紛，又能少用強制力并節省成本。按照古代中國的理念，以低成本實現“疏減訟壓” “兩造息訟” “官民相得”的效果被認為是“最為上策”。

第二，在解紛中綜合運用情、理、法，而不是僅用法律。清人汪輝祖所謂“然有不必過分皂白可歸和睦者，則莫如親友之調處。蓋聽斷以法，而調處以情，法則涇渭不可不分，情則是非不妨稍措”，其實講的就是在官府與民間聯合調處中兼顧人情與法。

第三，在化解社會矛盾的過程中進行普法教育。古時官員們喜歡通過充滿儒家倫理的“批詞”“判詞”來“勸善懲惡、興養立教”，今日的調解也注重貫徹民主法治精神，弘揚道德倫理。

四

國家與社會聯動調解，及時、高效、低成本地化解社會矛盾糾紛，是中國法律文化的優良傳統之一。這一傳統在現代中國經歷了“馬錫武審判方式”“楓橋經驗”等形式的傳承之后，應該進入一個重塑靈魂的時期。

國家與社會聯動調處糾紛是社會矛盾化解的真正常態模式和長效機制，今日的“三調聯動”機制應是對古代官民調解聯動傳統資源的傳承與發展。在傳統資源的基礎上，對解紛主體和解紛手段進一步革新乃是當務之急。參與解紛聯動的民間權威，不再僅僅是傳統的宗族、行會、士紳等，還應該充分尊重或利用在新社會形成的新權威。比如，在浙江上虞、諸暨等地設立的“鄉賢評議會”“吃講茶協會”以及重視“五老”(老黨員、老干部、老教師、老模范、老軍人)和“能人”在鄉村社會的解紛作用都是很好的嘗試。

國家與社會聯動的糾紛化解機制運作應充分調動社會的主動性和積極性，不可過分依賴國家。從古代中國的情形來看，在官民調解聯動過程之外，民間調解一直居主動地位，并非僅坐等官方“批轉”后才啟動調解。民間調解雖以“送官”或“鳴官”為后盾，但官府一般不主動參與或干預，只是在“送官”后對其調處結果進行審查和確認而已。今日“三調聯動”機制的程序總體上都是由官方啟動和主導的，貫徹“黨委領導、政府主導、司法保障”總體運行模式，有些省還在司法廳建立“三調聯動”工作領導小組或設立各種“矛盾糾紛調處中心”，用意雖好，但官方過于包辦，有社會僅奉命應付之嫌。如何在“三調聯動”建設中發揮社會主體的主動性、積極性，使“小政府大社會”建設目標在解紛機制建設方面先行實現，是一個重要而緊迫的課題。

正確處理維穩與維權的關系，是多元主體解紛聯動機制建設的關鍵。目前的“三調聯動”機制建設大致是在“穩定”的政治語境中進行的，因而可能導致對權利損害與權利回復的輕視。古代中國多元主體聯動解紛雖然強調“息事寧人”“和為貴”，但也在相當程度上強調保障正當權益，主張“皂白分明”，反對“皂白不辨”，即使“親兄弟”，也主張“明算賬”。在農耕社會、熟人社會、宗法社會尚且存在理性的解紛理念，今日的工商社會、陌生人社會、法治社會更應該以權利兌現或權利保護為穩定或秩序的真正內涵?！叭{聯動”應該是“以維權實現維穩”，而不是“以維穩壓倒維權”。

作者簡介：陳會林(1964—)，男， 副教授，法學博士，從事中國法制史和中國法律思想史研究。

基金項目：教育部人文社科規劃基金項目“傳統中國的能動司法模式研究”(11YJA820004)

收稿日期：2015-09-10