制度“新常態”下我國養老金管理面臨的新挑戰及應對策略

蒲新微，金月華

(吉林大學 a.哲學社會學院 b.馬克思主義學院，長春 130112)

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制度“新常態”下我國養老金管理面臨的新挑戰及應對策略

蒲新微a，金月華b

(吉林大學 a.哲學社會學院 b.馬克思主義學院，長春 130112)

養老保障制度改革的持續推進必然導致養老金管理領域出現新問題、面臨新挑戰。雖然養老保險城鄉結合有助于加強地域流動性，養老制度并軌改革有利于促進職業公平性，但是這兩大改革在具體落實和深入實施過程中將會在權責界限和部門協調等方面帶來新的管理風險。在步入“十三五”的關鍵時期，必須轉變管理理念，突破對政府養老金管理權限的爭論而強調注重管理的效率和效果，通過有效協調養老金管理機構和經辦部門之間的關系，建立相對完備的信息整合系統等手段，先期探討和規避新時期可能面臨的風險，只有這樣，才能保證養老制度改革朝著更加公平與可持續性目標穩步、順利推進。

養老保障制度； 養老金管理； 權責界限； 部門協調

養老金問題是事關人們切身利益的基本問題，對養老金改革動態及管理策略的研究就是對社會基本問題的關注和對人們基本生活的觀照。所以，養老金運營中何以保值增值、養老金管理中如何推進公平和可持續等問題成為人們長期關注的焦點，據此，形成了吸納社會資本的參與、建立職業年金制度、延遲退休制度、加速城鄉一體化建設和實現全國統籌等一系列政策措施。為了持續深入推進養老金制度改革，“十三五”時期，這些措施將被逐步付諸實施，養老金的組織管理必將面臨新境遇和新問題。因此，探討新時期中國養老金管理面臨的挑戰及應對策略具有重要的前瞻性和現實性意義。

一、兩大改革推動養老金制度步入新格局

長期以來，中國的養老金體系一直是四大社會養老保險制度并行的框架結構，即機關事業單位人員退休后參照《機關事業單位退休管理辦法》、企業退休人員參照《企業職工退休待遇的規定》、城鎮居民參照《城鎮居民基本養老保險》(城居保)、農村居民參照《新型農村養老保障制度》(新農保)享受養老金。每種制度各行其道，按照不同的權利義務關系，在一定的戶籍和職業身份的約束下享受所能享受的待遇。然而，隨著經濟的發展和社會的進步，這種各行其道的制度規范在運行過程中漸漸暴露出了弊端，它既不利于實現代內公平性、也阻礙流動性，既不利于代際可持續性、也影響和諧性，所以，社會各界開始積極探討改革出路。

按照黨的十八大精神和十八屆三中全會的要求，為了促進勞動力的合理流動，保障廣大城鄉參保人員的權益，進而縮小城鄉差距，2014年2月24日，中國人力資源社會保障部、財政部以及人社部共同印發了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，決定將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。制度依據“就高不就低”的原則，城鄉居民打破戶籍制度的束縛，均具有平等參加統一的養老保險制度的機會，而且，可在城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險之間進行自由流轉，即如果繳納養老保險費年滿15年(含延長繳費至15年)，達到退休年齡后，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，享受城職保待遇；如果城鎮職工不想繳納15年的養老保險費，那么可以申請轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。

同時，為實現養老金的公平性, 國務院加快了養老金制度雙軌制改革的推進步伐，出臺了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，并于2015年4月6日正式發布了《機關事業單位職業年金辦法的通知》，明確機關事業單位開始實施職業年金制度。即機關事業單位參照企業補充性養老保險制度的做法，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費。這種職業年金制度只是一種補充養老保障制度，既不是社會保險、也不是商業保險，而是事業單位及其職工依據自身經濟狀況而建立單位福利制度，以此降低或規避機關事業單位人員的養老風險。

由此，中國的社會養老保險制度由《機關事業單位退休管理辦法》《企業職工退休待遇的規定》、城鎮居民養老保險、新型農村養老保障制度四大支柱并行的格局進入以城鄉居民基本養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度為主、企業年金和職業年金為補充的新型格局。

二、“新格局”下中國養老金管理面臨的新挑戰

中國養老保險制度改革對于縮小養老保障待遇差異、推進更加公平可持續性保障制度建設的步伐具有重要意義，然而，改革后的養老保險制度不僅會打破原有的制度格局，而且必將給養老金管理領域帶來新的挑戰。

第一，權責界限面臨著新挑戰。權責界限的模糊必將引發各種亂象，“清晰地界定崗位責任、明確職權關系和信息關系，并根據具體職位制定具體目標，將大大有助于對組織結構和行動目標的理解。”[1]隨著改革的不斷推進，政府既要面對如何在養老金管理過程中準確定位自身角色的問題，又要面對如何清晰劃分各管理部門和經辦部門之間的權責關系問題。城鄉養老保險制度的結合以及雙軌制并軌改革的推進，必將擴大中國社會養老金的參保覆蓋面。據統計，截至2014年末，中國參加基本養老保險人數為84 232萬人，比上年末增加2 263萬人，城鄉基本養老保險參保人數為50 107萬人，比上年末增加357萬人。當職業年金建立后，相對于企業年金的自愿性繳納而言，職業年金具有弱強制性的特點，即所有機關事業單位在職人員都將被加入到養老基金的投保主體中，而這種強制性的、穩定性的、持續性的投保會帶來養老基金規模在短期內迅速大幅度提高，而且這些基金對于投保人而言具有延期支付的特點，因此人們都在探討養老金的運營管理問題，尤其是對于基金收益而言是否應該走市場化道路，這就涉及政府與市場的關系及政府的職責權限了。具體說來，過多的政府干預會影響基金的投資運營，而完全的市場調節又會將養老金置入風險狀態下，所以，合理地界定政府與市場的職責作用是需要進一步思考的問題。同時，養老保險制度涉及的部門較多,既有管理部門也有經辦部門，其中的管理機構包括負責擬訂方案、起草文件、編制計劃、制定規范的行政管理機構，也包括肩負財政監督與審計等職責的監督管理機構。經辦部門既包括負責審定資格、征繳費用、核發待遇的業務經辦機構，也包括負責基金的保值增值的投資運營機構，每一個機構都各司其職，負責本系統的養老保險制度有序執行。因為“順暢的組織運作要求讓每件事、每個人都有其位置，并讓每件事和每個人都處于恰當的位置上。”[2]所以，為了避免出現政出多門、分頭管理、機構重疊等問題，新格局下的養老金體制管理將面臨如何清晰界定并劃定職責權限的挑戰。

第二，部門協調面臨著新挑戰。一方面，城鄉結合后的養老金制度更加強調投保人在不同養老制度間的接續和流轉，即參加過兩種或兩種以上的人員，可銜接轉換養老保險；參加新農保或城居保人員，在繳費期間因戶籍遷移需要跨地區辦理新農保和城居保銜接手續的，可在遷入地申請實時辦理。參保人員需辦理城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險制度銜接手續的，先按城鎮職工養老保險有關規定確定待遇領取地，并將城鎮職工的養老保險關系歸集至待遇領取地，再辦理制度銜接手續。“參保人員申請辦理制度銜接手續時，從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險的，在城鎮職工養老保險待遇領取地提出申請辦理;從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險的，在轉入城鄉居民養老保險待遇領取地提出申請辦理。”[3]在實行城鄉基本養老保險關系轉移過程中，需要由參保人員本人向待遇領取地社會保險經辦機構提出養老保險制度銜接的書面申請；待遇領取地社會保險經辦機構受理并審核參保人員書面申請，向參保人員原職保、新農保或城居保關系所在地社會保險經辦機構發出聯系函，并提供相關信息；參保人員原職保、新農保或城居保關系所在地社會保險經辦機構，在接到聯系函的15個工作日內，完成制度銜接的各項手續；待遇領取地社會保險經辦機構，在收到參保人員原職保、新農保或城居保關系所在地社會保險經辦機構轉移的資金后，辦結有關手續，并將情況及時通知參保人員。可見，上述整個流程需要在待遇領取地社會保險經辦機構和原參保所在經辦機構之間進行雙向多次的信息溝通。

另一方面，養老金實現并軌、機關事業單位工作人員養老保險制度改革后，將設定一定期限的過渡期，在過渡期內退休的人員，根據過去視同繳費年限的長短，并進行新老辦法的對比，通過計發過渡性養老金，能夠基本保證其養老金待遇不降低。此外，如果按照新辦法計發的養老金高于老辦法的，對高出部分將有所限制，以防止養老金的不合理增加。采取這種過渡辦法，有利于改革前后新老辦法之間實現平穩銜接。所以，針對老人和新入職人員以及過渡期的參保人員而言，部門之間的有機聯系和協作共治將是其養老金實現可持續性的重要保證。因為“組織協作能夠提高解決復雜問題的能力，并能夠實現信息共享和獲得最佳實踐”[4]。只有相關國家行政機關及其公務人員的行政活動互相一致，密切配合，才能達到充分發揮行政組織職能、提高行政效率、以最佳手段獲取最大效果的目的，才能在養老金管理和經辦部門之間實現和諧化、合理化。所以，“養老金管理改革的每一階段都要有恰當的治理手段，隨著養老基金的增多，要確保養老金的專業化管理，協調各級國民年金制度、優化各種組織關系是養老金有效管理和風險有效控制的必然要求。”[5]因此，為了避免部門之間各自為政和互相推諉現象的發生，提高效率，新格局下的養老金制度也將面臨協調各部門之間關系的挑戰。

第三，資源整合面臨著新挑戰。長期以來，“中國的養老保險制度都呈現‘政策碎片化’和‘制度碎片化’的現象”[6],所以，在相應的管理方面采取的是分級分散管理方式，不同的管理組織和經辦部門負責不同的養老金收繳和支付工作。如果是企業有參加養老保險的職工，那么將由勞動局負責管理；如果是自收自支的事業單位有參加養老保險的職工，由養老保險機構負責，沒有參加養老保險的由所在單位管理；如果是全額撥款的事業單位或參公的事業單位有參加養老保險的則由養老保險機構分配，沒有參加的由財政分配。機關事業單位的退休金由當地財政支付，在規定日期統一由銀行代發，機關和全額預算事業單位應繳納的養老保險費由單位按照規定的日期繳入“基金收入專戶”。差額預算和自收自支事業單位參保的，經辦機構以委托收款的方式按規定日期經由單位開戶銀行辦理。而新農保最大的特點是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，參保和領取均由所在村來管理，一般由專門的農商銀行代發。所以，城鄉結合和并軌后需要面臨各單位、各經辦部門、各委托銀行之間的相互協調和資源整合。

三、“十三五”時期中國應對養老金挑戰的思路及對策

李克強總理在研究部署“十三五”國民經濟和社會發展規劃編制啟動工作時指出，“十三五”時期是全面建成小康社會最后沖刺的五年，也是全面深化改革要取得決定性成果的五年。這期間要把握中國發展中新的階段性特征和面臨的風險挑戰，著力用結構性改革破解結構性難題，用簡政放權激發市場活力和釋放發展潛力，使經濟更有效率、社會更加公平、發展更可持續，要謀劃好未來五年的發展藍圖，把改革扎實推向縱深[7]。所以，著力從行政改革和部門協調等角度改革養老金管理機制當是“十三五”時期直面養老風險挑戰和破解養老金管理難題的必然選擇。

(一)從應該做什么到究竟怎樣做——轉變養老金管理關注的側重點

目前中國公共養老金事務完全由政府統一管理, 政府既是養老金制度和規則的制定者，又是養老金制度和規則的執行者，承攬著養老金管理的一切事務, 養老金運行的一切后果也完全由國家承擔。這種由政府全權負責養老金管理事務的做法確實大大降低了養老金的支付風險，在一定程度上確保了退休離崗人員能夠按時足額領取養老金。但隨著養老制度改革的不斷深入，一方面參保人數持續增多、養老金儲備額不斷增大，基金保值增值面臨挑戰；另一方面，這種由政府包攬公共養老金一切事務的傳統做法暴露出許多行政管理方面的弊病。所以，人們開始探討是否有必要將市場機制逐漸引入到公共養老金領域，通過適當的市場競爭，既可以實現養老金基金投資收益最大化，確保投保人退休時所獲得的養老金待遇給付最大化，又可以規避行政管理過程中出現的問題，提高政府工作效率，由此涌現出大量關于政府簡政放權和引入市場機制的討論。

既然中央政府已經明確提出簡政放權的行政改革戰略，那么，“十三五”時期針對養老金中國家職能的討論顯然意義不大，因為養老金是以保障老年人的基本生活需求為目標的，政府承擔保基本的責任，政府放權不意味著放手，簡政不意味著無政，對于養老服務等方面需要政府放權，引入市場機制來促進效率的提高，但是對于養老保障這一基本的養老支持而言，政府還仍承擔保基本、保監管、保規范的風險保障。所以，對于“十三五”時期應該探討的是政府到底怎樣做、如何推進改革的問題，即“要避免爭論政府大小而力求提高政府效率，避免過多地辯論政府辦事的動機而看重政府辦事的后果”[8]。比如我們在強調政府的立法職能時應該更多地關注養老金系統運行狀態是否健康、養老金管理公司在投資回報和風險控制等方面是否做到依法運行；在強調政府的監督職能時，更應該關注養老保險的運作是否規范系統，相關監督部門是否能有效調解有關養老金事務的糾紛；在探討行政管理權與經營管理權是否分離時，更應關注分離的程度及其可能帶來的影響。

所以，當國務院總理李克強進一步強化簡政放權時，在新形勢下養老金管理過程中，我們更應該探討如何通過完善參轉手續等來提高辦事效率，在養老金參保制度的公開透明上下功夫，在養老金保基本、增實效上下功夫，在清晰政府責任權限、注重辦事結果上下功夫。

(二)從各自為政到組織協作——提高養老金管理的協調一致性

在復雜的工作任務面前，“除了最簡單、最小的組織，所有組織都必須進行分工。一旦把復雜的任務分配給多個單位和個人，協調它們之間的工作就成為組織的一項必要活動……如果說分工不可避免，那么協調就變成強制性的……分工越細，混亂的危險就越大，從而更需要全面的監督和協調。”[9]協調意味著統一并使所有活動和努力達到和諧。最早在行政管理領域強調協調的是詹姆斯·D.穆尼，他在20世紀30年代就提出要想實現既定的目標，必須通過按照某些原則進行組織來實現，其中最根本的原則就是協調原則。“所有復雜組織都必須協調很多個人的活動，協調是涵蓋一切、最主要的原則，所有其他原則都要通過它才能實現。”[10]協調的主要作用是解決各行政部門之間的摩擦、矛盾和沖突，調整部門之間、人與人之間的關系，使其在工作上互相配合、和諧一致，從而達到各部門管理的有序運行，保證決策目標的實現。所以，行政主體之間的協調與整合就成為提高管理效率、優化管理程序的重要部分，協調性好的組織在管理過程中能夠使效率達到最大化，只有各個部門協調統一，該管理系統才能增強協作力、整合力，進而提高凝聚力、驅動力，才能使行政管理有助于推進行政目標的實現。

基本養老保險進行城鄉統籌和行業并軌后，參加過城職保、城居保和新農保中的兩種或兩種以上的人員，可銜接轉換養老保險，只參加了一種保險制度，在跨地區轉移時，依然按照各制度自身的規定轉移接續。這就說明“十三五”時期中國養老金管理面臨的將不再是各自為政的多個獨立的機械聚合體，而是針對基本養老保險制度整合后形成的有機整體系統。所以，“十三五”時期，如果忽視養老金管理部門的分工與協作，則會影響養老金覆蓋面的持續擴大，影響參保者在地域、行業之間的流動性，進而影響政府決策的有效實施。因此，所有組織都發現有必要協調和控制由勞動分工導致的各不相同的工作，整合城鄉養老保險制度的資源配置，實現城鄉管理部門的統一，探索建立統一的養老保險管理服務體系和管理服務標準，促進養老保險管理服務效率的評估和改善。

(三)從碎片管理到信息整合——提高養老金管理效率的現實途徑

結構功能主義代表人物帕森斯對組織進行功能分類時即提出，除了經濟生產、模式維持外，還要對組織進行整合。整合作為能夠統一分歧的自然方法，能夠突破各組織系統之間的封閉狀態，甚至規避各組織系統之間的沖突，使各部門都在公開透明和相互牽制下為實現共同的目標而努力。無論是城居保、城職保還是新農保，他們在建立和發展過程中幾乎都在探索將養老保險基金納入同級財政社會保障基金財政專戶，建立內部的公示和信息披露制度，這一舉措在各個保障體系的管理過程中均有明顯體現。但是，由于不同制度對自愿與強制參保的實施強度不同，對參保繳費的具體規定不同，而且各管理部門和經辦機構以及經辦機構之間缺乏有效溝通和信息整合，致使目前中國重復參保現象較多。截至2011年底，中國有112.42萬人重復參加三類養老保險，9.27萬人重復領取養老金6845.29萬元。如果這一問題不引起充分重視和得以解決，則在養老保險制度并軌后仍然會較嚴重。

當然，整合是個復雜的過程，不僅需要不同機構之間在信息共享方面的一致性，而且要求部門之間人際關系上的和諧一致。因此，各地區和有關部門要認真做好城鄉居民養老保險政策宣傳和信息整合工作，共同解讀政策，把握輿論導向，提高辦事效率，避免參保人員有重復參保的可乘之機，解除參保人員領取保障的后顧之憂，警惕制度改革過程中的亂象滋生，引導城鄉居民踴躍參保、持續繳費、增加積累，保障參保人的合法權益。在業務經辦和信息化建設上，應增加城鄉養老保險協管員的數量，提高協管員的業務水平，改善城鄉養老保險參保人員檔案管理辦法，推進城鄉居民養老保險制度信息化進程。各地要在現有新農保和城居保業務管理系統基礎上，整合形成省級集中的城鄉居民養老保險信息管理系統，納入“金保工程”建設，并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享;要將信息網絡向基層延伸，實現省、市、縣、鄉鎮(街道)、社區實時聯網，有條件的地區可延伸到行政村;要大力推行全國統一的社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。

總之，此次養老保險制度改革力度大、覆蓋面廣、影響深遠。目前的改革已進入深度優化調整和全面推進落實的攻堅階段，面對改革過程中各管理部門和經辦部門的權限職責等方面可能面臨的新境遇及新挑戰，下一步改革應該關注的重點是要突破養老金管理的責任劃分而注重養老金管理的實效，突破養老金參保覆蓋面的大小，注重養老金參保者真正得到的保障，突破管理部門之間各自為政相互扯皮的羈絆，注重如何提高效率和避免浪費資源。只有這樣，才能真正實現養老金肩負的保障基本生活、解除后顧之憂的使命，才能切實給老百姓帶來實實在在的利益，才能確保新時期的改革更有意義、更可持續。

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[責任編輯：高云涌,張斐男]

1002-462X(2016)03-0037-05

2015-10-28

吉林省社科基金重點項目“制度‘新常態’下吉林省養老金管理模式創新研究”(2015A14)；吉林大學廉政建設專項研究課題“新加坡廉潔年金制度對反腐治理的作用及其借鑒研究”(2015LZY025)

蒲新微(1976—)，女，副教授，從事社會保障研究；金月華(1973—)，女，博士研究生，從事馬克思主義中國化研究。

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