當前電子政務倫理建設實踐思考及啟示

陸俊　黃薇

【摘要】當前電子政務技術日趨成熟，電子政務倫理建設是保障電子政務行為的公平性、有效性和合理性的重要保障。目前我國電子政務倫理建設在制度建設上、建設傾向上、倫理原則的操作性上存在較多風險。因此，必須循序漸近地建立完善配套的法律法規，充分利用社會輿論監督，建立專門的倫理道德管理機構及善用傳統行政倫理等理念，有效推動電子政務倫理建設的實踐發展。

【關鍵詞】電子政務 倫理建設 實踐 思考

【中圖分類號】D64 【文獻標識碼】A

作為公共管理與信息技術相結合的產物，電子政務在我國的發展已逾二十年，目前，電子政務技術日趨成熟、電子政務理念深入人心，電子政務應用發展勢頭正勁，當前“我國共有政府網站85890家”，①新浪認證的政務微博為145016個”，②“2014年～2018年，中國電子政務總體投資規模保持15%以上的增長速度，到2018年其總體投資規模將超過3400億元”。③但是，當前電子政務建設也暴露出形式主義的問題：部分網站、微博“有形無實”，基層電子政務建設相對滯后，業務系統依然未互聯互通等。在互聯網+語境中，公眾對政府服務的要求正在發生變化，純粹的技術過程無法保證政府行政行為的公正性、有效性和合理性，這當然有電子政務技術方面的阻礙，但更主要的是電子政務倫理規范方面的問題：一些公務人員在一定程度上還不適應新型的電子政務規范，一些電子政務行為本身也缺少相應的規范，甚至一些規范與已有的行政規范相沖突，這就需要我們在電子政務建設中高度重視電子政務倫理的構建。當然，電子政務行為已經受到眾多規范的制約，如技術規范、法律法規、行政規范、行政倫理、網絡倫理等等，但針對電子政務行為的特殊倫理規范的構建，更有利于電子政務參與者提高電子行為的自覺性，加深對電子政務行為道德內涵的理解，使模糊的道德規范明確化、穩定化，從而更好實施電子政務服務。

當前我國電子政務倫理建設現狀及成果

近年來，我國各地各部門在推進電子政務倫理建設方面做了相應的工作，對電子政務的目標、價值、效率、回應等行為規范方面都有相應的舉措出臺。

奠定電子政務建設的價值目標。在《2006～2020年國家信息化發展戰略》當中，我國明確提出了2020年信息化發展的重點之一就是電子政務，明確提出了改善公共服務，逐步建立以公民和企業為對象，以互聯網為基礎，中央和地方配合，多種技術手段相結合的電子政務公共服務體系，推動服務型政府建設等重點內容。在電子政務“十二五規劃”當中，強調“必須堅持把以人為本和構建和諧社會作為電子政務發展的出發點和落腳點”。十八大三中全會會議精神也指出了實現政府職能轉變其中之一的舉措就是加快電子政務建設，推進公共管理和服務的信息化、現代化。國家層面的大政方針提供了電子政務建設的價值目標，“以人為本”、“以服務為中心”、“高效”、“公開”等，是電子政務建設與發展相協調的價值體系和行為取向，奠定了我國電子政務倫理建設總的基礎。

以法律、法規和制度作為電子政務倫理建設基礎。從2002年開始到2015年，我國從中央到地方關于電子政務的法規政策、行動計劃和意見等粗略估計已達5000余部。例如，政策意見類的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，基礎法規類的《中華人民共和國政府信息公開條例》，服務體系建立類的《互聯網信息服務管理辦法》，信息基礎設施建設類的《電信設備進網管理辦法》，標準化的若干規定如《國家電子政務網絡運行技術和管理規范》等。各省、市根據自身實踐工作需要建立的法規、規章和管理辦法，如信息公開類的《北京市關于加強政務信息資源共享工作的若干意見》，基礎建設類的《關于推進杭州市智慧電子政務建設工作的若干意見》，績效考核類如《南充市政府網站考核辦法》，微博管理如南京市《關于進一步加強政務微博建設的意見》等等。目前，電子政務立法有地方立法活躍于中央立法，地方性法規效能優先于基本法的特征。

逐步明晰電子政務的職責范圍。一是完善電子政務組織機構。“截止2013年底，所有中央國家機關都成立了信息化工作領導小組和辦公室，進一步強化了組織領導，明確了職能范圍與管理機制。這些組織機構工作為電子政務開展提供了有效的組織保障”。④同時，政府部門也開始對公務人員的電子政務技能技巧加以培訓，這在一定程度上培育了政府行政人員的電子政務工作作風及觀念，起到了逐步規范和約束政府行政人員電子政務行為的作用；二是電子政務工作行為得到規范。從廣東省工商局出臺的網絡新聞發言人制度開始，各地各部門紛紛出臺其相關的發言人、微博客管理規定等，國家安監總局在其微博管理工作中明確規定：“總局政務微博、政務微信的運行維護管理遵循‘統籌規劃、分級負責和‘公開透明、及時快捷、樹立形象的原則，圍繞安全生產方針政策、行政執法、生產安全常識、應急知識、安全文化等社會公眾普遍關注的熱點、難點問題，權威、準確、及時地發布信息，不斷滿足社會公眾的新期待、新要求”。上述規范同時也對信息的發布、工作程序、回復等作了相關的規定。對網絡媒體作用的重視，堅持對自身網絡意識培養教育、網絡公仆意識的塑造、加強依法行政意識教育的重視和努力，對指導、規范公務員網絡行政行為具有重要的作用。

電子政務倫理建設實踐的主要特征

在電子政務建設實踐中，發達國家以建立低成本和高品質的信息網絡，向公眾提供公共信息，使公眾公平地享受服務為建設主要著眼點。我國電子政務是在市場機制已初步建立未完善的條件下進行的，管理、監督、信用體制等亟待建立或加強，因此，這讓我國電子政務倫理建設呈現出與發達國家不同的特征。

制度建設存在瓶頸。一是政出多門問題相對突出。目前，我國有關電子政務法律法規的設立主要有國務院和有關部委制定的相關的全國性法規、規章和規定，地方人大和政府制定的方性法規以及規劃。在實踐中，其分散性和重復性在一定程度上會導致電子政務建設協調銜接困難，在執行過程中可能會形成一些執行上的阻礙。二是電子政務法規政策存在結構性缺陷。目前我國電子政務立法多于管理立法，表現在信息技術立法層次高、規范對像全、執行效果較好。而非技術立法在立法層次和可執行性上都還需要很大提升，有學者指出，“《中華人民共和國政府信息公開條例》有關政府信息公開界限的規定過于模糊，不利于公民知情權的實現。《條例》設定“須有特殊需要”的申請政府信息限制了公民知情權的實現。舉報和第三人異議制度過于簡陋，將影響《條例》的實施效果”。⑤三是法律法規的穩定性與網絡的動態性存在矛盾。隨著互聯網的不斷升級和躍變，產生了大量的技術問題，但技術發展往往超前于政府知識范圍，政府只能不斷調整其策略才能跟得上技術發展的步伐。“補丁式”立法產生了法規政策秉承的相對穩定與“朝令夕改”的矛盾，還有法規條例與技術方案的契合等差距，地方規章制定在數量上超前于國家法律的問題都是電子政務倫理建設的難點。

以道德自律為主的建設傾向。在我國電子政務建設的實踐當中，大多數的電子政務法規制度中都沒有明確地提出過電子政務的職業守則和法律實施問題，《中華人民共和國公務員法》中尚未有明確規范公務員電子政務行為的規定。另外各地方電子政務建設都是由信息中心等支持部門在具體執行，其機構設置和職能上缺乏權威性和足夠話語權。在電子政務倫理建設過程中，很大程度依靠的是官員、公務員、專家、技術人員的道德自律，很多電子政務規定當中都要求官員在操作中“樹立引導輿論的理念，努力化解公眾的誤解，有職業化的窗口服務意識”等等，電子政務是一個雙向互動的過程，既有要求客體的理性，引起轉發圍觀的輿論壓力，又有對政府官員的迅速反應能力，精確權威等的個人修養要求。目前除省級以上單位或發達地區有完備的網絡回應制度化規程且有專家團隊的支撐外，大多數地區特別是電子政務基礎相對薄弱的基層地區，其制度化、操作化和常態化的規章和信息庫建設本身差強人意，其對行政人員的素質、能力、修養等自律方面反而產生了高度的依賴。

倫理規范操作性能相對較低。目前我國電子政務規范大多對操作功能一筆帶過，對實踐的指導性不強，隨著社會信息化應用能力的提升，公眾對電子政務的認知有了顯著提升，對政府權力運行公開、公共服務質量、政府輿論引導以及突發事件應對能力均提出了更高的訴求。但電子政務倫理規范的更新速度往往落后于技術發展的速度，問題的復雜性往往超出了制度的界限。現有制度對電子政務的指導大多語焉不詳，對電子政務網絡行為的操作性普遍關注不夠，新浪網發布的《政務微博運營規范手冊》曾列舉了官員個人微博的規范供開設微博的官員參考：如忌目無法紀，違反法律法規；忌不懂特性，盲目開通微博；忌情緒失控，大開罵戰等“十三忌”，對官員的微博行為進行了很詳細的指導，有一定的操作性，但新浪網發布的該手冊只屬于電子政務的第三方商提供的指導性意見，其效能和約束能力上遠遠低于真正的倫理規范。

各地區需求差異較大。從橫向來看，經濟不發達地區電子政務建設還處于后發階段，基礎設施覆蓋率低，政府網站功能單一，政民互動十分缺乏，其建設重點主要是集中在縮少差距上。從縱向上看來，雖然國家各主要部委的網絡和業務應用系統的范圍已經延伸到了縣鄉一級，但是地、市、縣政府對電子政務政策認識不同，需求各異。與中央及各部委電子政務建設主要重點體現在提升宏觀的公共服務上不同，地市級大多重視的是電子政務的實用性和效率性，建設重點的顯著差異造成了各地倫理建設意識上的不同。

倫理研究與電子政務建設現實離散。目前某些地方政府意識上還是將電子政務矮化為單純的建設過程，在系統規劃時，技術專家的意見比人文性意見更受重視。同時，電子政務倫理研究也沒有很好地對實踐起到應有的理論引導作用，對電子政務與倫理發展的內在聯系、對電子政務中公務人員的倫理困境、道德規范等現實問題的關注都相對欠缺，造成實際電子政務行政行為“操作”失靈。

中國電子政務倫理建設的經驗和啟示

任何倫理規范的建設都需要兩個方面：一是倫理立法，其表現形式是憲法、行政法等有關規定和倫理法典及職業守則；二是通過建立專門機構來進行倫理監督、倫理道德培育等。我國目前對電子政務倫理規范的制定雖然已加以關注，但電子政務倫理這一概念屬于較前沿的問題，其學科處于行政倫理、信息倫理、網絡倫理等交叉學科當中，其建設還在不斷探索當中。

循序漸近的完善和調整配套法律法規制度保障。電子政務倫理建設是一個復雜的過程，不可能一蹴而就，“盡管發達國家都很重視電子政務的法律環境建設，但是對于電子政務的立法并沒有采取一次到位的方式，而是根據各自電子政務發展的狀況客觀要求以及本國立法環境的現實，逐步建設，不斷修正，不斷地完善電子政務的法律與法規建設工作”。⑥

從流程上講，電子政務倫理對電子政務全過程產生規范作用。這包括：電子政務系統的規劃、網絡設計、信息發布、網絡互動、信息反饋、具體落實等電子政務的一系列環節。這里，電子政務倫理既要概括出適用于整個電子政務過程的一般或基本原則，又要注意各環節之間的差異性，提出各環節的具體規范。

從階段上講，我國各地電子政務發展情況不同，在建設中本就應采用分段實施的原則。第一階段我國在網上示政的規范基本已經成型，第二階段是如何深入發展門戶網站、實現網上業務協同，然后再尋求政府業務的重組，實現政府與企業、公民的互動式交流與溝通，只有根據實際不斷調整和完善，采取循序漸進的建設策略才能達到對電子政務的實際建設需求不斷補充和完善。

充分利用社會輿論監督來規約電子政務行為。一方面，電子政務本身就是政務公開的有效形式與途徑，為建構統一、公開、公正、高效、廉潔、規范的行政提供了技術支持。反之，網民參與的電子政務政風評議、行風監督、立法和政策的建議等，對于電子政務活動中失職行為和倫理失范的詢問、批評和建議等經常化的監督方式，也提高了電子政務建設的公平性和社會透明度，推動了電子政務倫理基礎的提升。

建立專門的電子政務倫理道德管理機構。我國在政府信息化與電子政務建設方面已形成國家信息化、信息化工作辦公室、信息化專家咨詢委員會辦公室三個層面的專門機構。但還應完善倫理管理功能，專門化的道德管理一是可以明晰不同級別公務員在電子政務中承擔的責任和遵循的規范，二是有利于加強對行政人員電子政務倫理法規的教育和培訓，雖然當前我國公務員的教育培訓制度已趨于完善，但是電子政務培訓并沒有針對性，如何培養公務人員在電子政務活動中的責任與服務意識，并內化成為其行為的價值導向是教育和培訓所要達到的重要目的。另外，專門機構也能實現對公務員等進行有效的激勵，從制度的意義上讓遵循電子政務倫理規范的人員得到尊重和回報，從而促進良好的電子政務行政環境的形成。

善于運用傳統行政倫理指導電子政務倫理建設。當然，由于電子政務的主體是各級公務人員，因此，電子政務倫理規范的主要對象是行政（公共）事務的管理者和實施者。我國傳統行政倫理的公平正義、忠于職守、為政以德的“德治”思想形成了一種優秀的行政文化烙印。電子政務倫理建設如果僅在法律法規上加以規范和約束，往往會停留在宏觀性建設的表面和對公務員的低層次要求上，難以形成內化的價值觀，但從過去被動服務到今天的主動上網與公眾交流等公務員的表現上看來，傳統行政中的許多方面仍然可以發揮其深遠的內在效用，在某種意義上看，我國傳統的行政倫理有助于培育服務型的電子政務行政文化，有利于電子政務倫理得以內化，對減少行政機關及行政人員在電子政務過程中的失范行為具有重要的意義。

（作者分別為北京科技大學文法學院教授，北京科技大學馬克思主義學院博士研究生）

【注釋】

①“全國政府網站‘家底首次摸清”，新華網，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0721/c1001-27334206.html。

②“‘互聯網+政務節節高”，《人民日報海外版》，2015年9月10日。

③“預計2018年中國電子政務投資規模將超3400億元”，《證券日報》，2015年11月2日。

④洪毅主編：《中國電子政務發展報告（2014）》，北京：社會科學出版社，2014年，第19頁。

⑤“淺析《政府信息公開條例》之立法缺陷”，國脈電子政務網，http：//www.echinagov.com/news/dynamic/7668.html。

⑥葉海平等：“我國電子政務政策法規建設述評”，《學術界》，2009年第2期。

責編/王坤娜