日本大部制改革實踐及啟示

劉韜

【摘要】日本的大部制改革從1996年開始提出，至2001年初步完成。雖然歷時較短，但成果斐然，經過改革內閣部門數量從23個減少到13個，政府的工作效率也得到了很大程度的提高。文章對日本大部制改革的背景、歷程進行全面介紹，進而深入分析日本政府改革的成敗經驗對于中國大部制改革的借鑒和啟發。

【關鍵詞】大部制 日本 中國 啟示

【中圖分類號】D523.1 【文獻標識碼】A

20世紀90年代中期開始，喧囂一時的“新公共管理運動”及其帶來的政府機構改革的熱潮漸趨沉靜，人們在對新公共管理進行批判和反思的同時開始更深層次的思考，大而全的政府固然已經不符合時代發展，新公共管理所追求的小政府模式是否真的是理想的政府形態？因此，在1990年代之后，各國的新公共管理改革逐漸放緩步調，并逐步調整為注重政府功能整合，強化為公民提供無縫隙服務的思想和行動，由此大部制這種改革模式開始為各個國家所采納。從1999年前后的英國開始，美國、日本、新西蘭、澳大利亞、韓國等國家先后推行了大部制的改革。日本的大部制改革醞釀于1990年代末期的橋本政府，2001年森喜朗執政時正式開始進行，至小泉純一郎卸任之前（2006年前后）初步完成。從今天的日本行政體制看，改革取得的成效是不言而喻的，中日兩國相似的行政文化以及發展路徑，日本的行政改革對中國的啟發和借鑒明顯強于西方發達國家，在建設大部制的過程中，深入分析日本大部制改革的成敗具有極為重要的意義。

日本大部制改革的動因

任何的行政改革都是基于國內外深刻復雜的環境變化而產生的，日本的大部制改革也不例外，作為二戰之后經濟發展最為成功的國家，自20世紀80年代開始，日本的經濟、財政以及政治環境發生了顯著變化，曠日持久的蕭條局面對日本的各個領域都產生重大的影響，而社會層面的各種隱患也隨之變得日益突出。“日本的問題不只是短期的經濟滑坡而已，還有更深遠、更根本的政治與文化危機。”①二戰之后形成并逐漸穩定的日本官僚行政體制，在劇烈的環境變遷下也開始變得不適應于時代的發展，因此，改革成為勢在必行的舉措。

龐大的官僚隊伍造成的財政負擔加大。縱觀20世紀80年代之后主要西方國家的政府改革，影響最大也是最直接的因素就是財政問題。二戰之后大多數西方國家都經歷了一個迅猛發展的黃金時期，財政收入的豐盈使各國可以放心擴大政府機構規模。20世紀70年代，以兩次石油危機為引線，西方經濟的高速發展戛然而止，多數國家的財政都面臨入不敷出的尷尬局面。在這一方面，日本的表現尤其明顯。隨著泡沫經濟的破滅，日本的經濟發展狀況急轉直下，90年代日本經歷了“失去的十年”，進入新世紀之后這種情況并沒有得到改善，“日本經濟于2002年1月跌至戰后第13個經濟周期的谷底，其實際GDP增長率在2002年出現了負增長為-0.3%。”②在這種情況下，龐大的官僚隊伍無疑成為國民財政體系沉重的負擔。

現有官僚體制不適應時代的發展。“從官僚主導到政府主導”是日本大部制改革所提出的目標，這一說法生動地體現出了當代日本官僚體制的根本缺陷。作為內閣制國家，執政權的不穩定容易在行政體制內部形成高級職業官僚對政府主導權的僭越，而真正經由政黨政治產生的政務官反倒處于被架空的地步。處于政黨體制過渡期的日本在過去幾十年間政權的脆弱性有目共睹，自2006年至2013年間已經換了七任首相，政權更迭的過分頻繁也給官僚隊伍自身的衍生和權力膨脹提供了條件。日本縱向性的社會結構為官僚體系的自我壟斷起到了推動作用，官僚行政機構日益成為獨立于政府之外的獨立利益群體，即使在官僚體制內部，各個部門之間也存在著基于自身利益的各自為政現象，體制內部壁壘森嚴，在權力關系上專權獨攬，而在責任承擔中卻相互推諉、扯皮。

政府回應性降低造成的合法性危機。二戰之后日本在美國的指導和協助下建立起來職責分工明確的行政體系，但如前所述，官僚隊伍的自我膨脹使其功能大幅度降低，而另一方面，迅速發展的日本已經進入后工業社會，社會事務的復雜化和多元化成為常態，公眾的需求也漸漸趨向多元，傳統的條塊分割的日本行政體制已經無法勝任新時代的要求。各個組織部門故步自封，在自己管轄的領域內建構嚴密的壁壘，從政策的制定到具體的執行都有著嚴重的本位主義，很少考慮公眾的需求和利益。這種類似于自說自話的行政過程一方面招致公眾的普遍不滿，另一方面自然也降低了政府本身在公眾心目中的可信度。近年來日本公民表現出來的政治冷漠和政治參與度逐漸走低，不能不說與這種現象有密切的關系。而公民對政府支持率的降低，也在破壞政府執政的合法性基礎，從而進一步加深日本政壇的震蕩。

日本大部制改革的歷程與成果

日本大部制改革的歷程。日本的大部制改革最早于1996年提出，在這一年里，橋本龍太郎率領的日本自民黨在大選中獲勝，奪回了失去三年的執政權。橋本內閣為了鞏固政權，同時改變日本行政體制多年來形成的弊病，提出了以大部制為主導的行政改革構想，“為消除行政條塊分割的積弊，本人深感行政體系必須是高度靈活機動的，中央的領導作用必須加強。”不過1998年自民黨在參議院競選中失敗，橋本龍太郎引咎辭職，這一構想并未在其任內化為現實。但是，橋本內閣“以政府機構改革為龍頭，加強政府職能，提高政策透明度，從根本上改革以官僚為本的自上而下的行政，建立一個以公民為本的真正的民主體制”③的構想得到了之后幾任首相的貫徹執行。

1998年的失敗并未動搖自民黨的執政根基，因此接下來的自民黨首相沿著橋本的思路繼續推進改革。1998年，日本國會通過了《中央省廳改革基本法》，1999年國會又通過了《中央各省廳設置法》，在立法方面完成了改革的準備工作。2000年森喜朗出任首相后，日本的大部制改革開始進入快車道，首相親自擔任改革大臣，體現了自民黨改革的連貫性。2001年1月6日，經歷改革之后的日本政府機構重新開張，這意味著在外在形態上，日本的大部制改革初步完成。

2001年4月，小泉純一郎在黨內總裁競選中勝出并出任首相，日本政壇進入長達五年半之久的小泉時期。這一階段，自民黨和小泉本人對于政壇的掌控力相對較強，大部制改革也因此進入攻堅階段。小泉政府將中央改革的成果向下推廣，加強地方分權，重新確立了日本的中央地方關系，力求做到中央與地方政府各盡其責，各司其職，使地方政府激勵和約束達到平衡狀態。同時，強力推進森喜朗時代大部制改革的遺留問題，其中最為矚目的就是在其第二個任期所推動的郵政事業民營化。為了實現這一目標，小泉不惜解散議會提前進行大選。在獲勝之后，郵政改革如期進行，其結果從現在來看還是比較樂觀的，日本的郵政事業并未如有些人所認為的那樣一蹶不振，及至今日，日本郵政控股公司依然穩居世界500強的前十名左右。

改革的成果。日本的大部制改革總體來講是較為成功的，經過改革，日本的行政機構成功地完成了“瘦身”，中央機構數量從1府22省廳縮減為1府12省廳，而在這12省廳之中，除了外務省、法務省、防衛廳、環境省、農林水產省、國家公安委員會6個部門保持不變外，其余的6個省廳均為原有部門合并或改組而成，沒有被精簡的部門在內部結構上也進行了大幅度調整，內設的局級單位和職能處室數量也大幅度縮減。更為難能可貴的是，由于此次改革采取了立法先行的手段，改革后的政府也擋住了多方面的壓力，沒有出現精簡之后再膨脹的一般改革路徑。經過之后的若干次微調，今日的日本中央政府包括如下機關：內閣府、總務省、法務省、外務省、財務省、文部科學省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省、防衛省、復興廳。

日本大部制改革對中國政府改革的啟示

通過對日本大部制改革的回顧可以看出，中日兩國在大部制改革的路徑選擇上有著本質的不同。日本的大部制改革是在總體性規劃之下，一步完成的；而中國的大部制改革從現在來看走的是漸進路線，改革的周期可能會比較漫長。

科學規劃，立法先行的改革步驟。雖然日本的大部制改革在很短的時間內完成，但這并不代表改革是草率為之的。事實上，在中央省廳的改革期間，日本政府一共出臺了18部相關法律，除了《中央省廳改革基本法》、《中央各省廳設置法》這些全面規劃的法律之外，也有針對于特定職能改革的立法，如《郵政民營化法案》，這體現出日本大部制改革的一個最典型特征，就是立法先行的做法。具體來說就是在重大的行政管理改革措施的制定過程中，堅持依法進行，立法機關對改革措施的審議過程極其嚴格苛刻，但是一旦審議通過就會通過立法的方式來進行規范。這樣做的好處是顯而易見的，一方面，立法先行，以法律的力量推動改革的進程，可以更好應對改革當中所面對的阻力，減少失敗的風險；另一方面，由于采取法律預設的方式，改革的結果有具體的藍本可作依托，并且在成文法律的規范下，改革在完成之后出現反復和倒退的可能性會大大降低，這樣就保障了改革的成果。立法的效果不僅體現在政府機構的“立”的方面，還體現在其“破”的方面。比如2011年福島地震之后，根據新頒布的《東日本大地震復興基本法》（簡稱《復興基本法》），在日本內閣中產生了一個新的機構—復興廳，主要負責災后重建計劃的擬定、協調及落實，但是這個機構并不是永久的，根據《設置法》第二十一條的規定，復興廳將于地震發生的10年之后，也就是2021年被廢止。由此可見，以立法保障改革成效穩定性的做法，只要法規設置得當，并不會影響機構配置的靈活性和造成政府機構只能“立”而不能“破”的局面。

中國在大部制改革提出之后，“頂層設計”的說法也隨之出現，這體現出我們已經認識到科學規劃在改革的作用。

打破藩籬，不執著于減少部門數量。“大部制改革的首要目標就是要‘打破現存的職能相關省廳中的組織藩籬，解決行政管理體制領域中長期存在的政出多門、機構重疊、職能交叉、權責脫節、互相扯皮等問題。”④經過1996～2001年的大部制改革，日本成為主要發達國家中部門數量最少的國家，但這并不意味著在改革的結果上部門數量越少改革就越成功。在這一點上日本的失敗教訓也值得深思。比如在改革中建設省和運輸省兩個部門合并組成國土交通省，這兩個部門原來都曾手握大權，稱得上是財大氣粗，而合并中兩者也并沒有主次之分，結果就是雙方互不買賬，由于在辦公室主任人選位置上無法達成一致，國土交通省設立了“綜合政策官”和“辦公廳參事”兩個完全一樣的位置，表面看是一種平衡，但實際上仍然是各自為政的局面。再比如改革中動作最大的總務省，由原來的總務廳、郵政省和自治省三省合并而來，因此實際上是多個部門聯合構成的綜合機構，在規模上和人數上都遠遠超過其他部門。關鍵的問題是，總務省的管轄內容也遠遠超過一般的機構，既包括中央與地方行政事務、公務員制度等國家基本事務的管理職能，又包含了其他的輔助系統，因此已經初步具備了所謂的“超級部”的形態。超級部亦是中央機構設置中可能會產生的一種結果，其特點一方面是職能高度集中，另一方面是擁有凌駕于其他行政組織之上的強大權力。從“大部”到“超級部”，并非一個成功的轉變，各國政府也機構重組中也會盡量避免超級部的出現。盡管日本政府在整合總務省功能這個方面下了很多功夫，但時至今日其中的一些負面效應也未得到實質性的規避。

由此可見，大部制的核心命題并非減少部門數量，即顯性層面的撤銷、合并、重組這些作為，關鍵的問題打破組織內部的障礙，形成部門內部的均衡。在部門合并的過程中，要強化功能的整合，做到優勢互補，同時也避免政府權力過多地向某個或某幾個部門的集中。

正視阻力，有攻堅克難的決心。改革的漸進性決定了任何的改革越進行到深入的階段，面臨的阻力就會越大，需要解決的矛盾就越發尖銳復雜。這一點上，無論選擇哪一種大部制改革路徑，都是無法避免的現實。日本的大部制改革看似順利，實則不然。橋本龍太郎之后的日本首相小淵惠三，因改革遭遇黨內阻力，一度籌備退出自民黨自組新黨以推動改革，最終在任內腦溢血去世，亦與此時承受的巨大壓力有關。即使看起來最為穩固的小泉純一郎，其郵政民營化議案也遭致本黨議員臨陣倒戈，最終在參議院表決中被否決。

盡管國情不同，但各國進行大部制改革的阻力還是比較相近的，主要包括：觀念、體制和行為，而真正歸結起來，無外乎就是利益。而破除這些阻力的主要力量，除了政權的穩定性和掌控力之外，更主要靠的就是執政者的決心。我國的大部制改革從開始之日起，來自于體制內外的阻力就始終沒有斷絕，隨著改革的深化，阻力也在逐漸加強。在這方面，日本政府的領導者表現出來的決心還是值得學習的。小泉政府之所以把郵政公社民營化作為其第二個任期的核心議題，目的非常明確，就是要通過對郵政事業的改革，“斷絕國家資金對國有企業的支持，為長期性的健全財政體制的建設做出貢獻。”⑤而在議案被否決之后，小泉不顧丟掉執政權的風險，解散議會提前舉行大選，這實際上是把自己放在了背水一戰的位置上。最終小泉陣營在大選中獲得完勝，取得了足夠的支持票數。可以說，日本郵政民營化改革能夠成功，和小泉政府當時表現出來的破釜沉舟的決心是直接相關的。

總之，盡管形式和內容上存在很多不同，但是日本的大部制改革對于中國正在進行的政府機構改革還是有很多值得借鑒的寶貴經驗。當代國家的政府改革，無論形式如何，其核心議題都是“由工業化社會形成的官僚體制向后工業化社會、信息化社會的制度變革，尋求一種新的以效率、責任和使命感為核心的政府治理模式。”⑥日本的大部制改革給我國最大的啟示，不是如何更快地完成大部制改革，也不是大部制應該是什么形態，多少個部門才算是合理，而是對于機構改革本身的反思。只以改變政府的表現形態作為改革目標的大部制，最終也只能是得其形而不得其實，而花費如此巨大代價只是完成表象上的華麗轉身，實際是得不償失的。

（作者為黑龍江大學政府管理學院博士研究生、東北農業大學文法學院講師；本文系黑龍江省社會科學研究規劃年度項目“新公共服務視角下黑龍江省農村公共服務體系構建研究”的階段性成果，項目編號：12C065）

【注釋】

①徐平：《苦澀的日本》，北京大學出版社，2012年，第5頁。

②江瑞平：《激變中的日本經濟》，北京：世界知識出版社，2008年，第18頁。

③朱向東，朱峻：“日本的大部制改革及啟示”，《求知》，2008年第5期。

④蔣敏娟：“整體政府改革：日本的實踐經驗及啟示”，《浙江省委黨校學報》，2011年第6期。

⑤杜軍：“論日本小泉政權的行政結構改革”，《行政論壇》，2006年第5期。

⑥張福生：“當代政府改革論”，《新東方》，2005年第3期。

責編 /張曉