淺議如何依托內部控制加強國有資產管理

張麗++楊建國++張瑩

摘要：進入21世紀，內部控制是我國幾乎所有企業都要開展的一項管理活動。內部控制從上到下，覆蓋了中央企業全部的經營業務和每個管理環節。目前在央企中，內控雖然被賦予了較高的地位，但距離有效實施、真正發揮作用還有較大差距。筆者結合自身在央企的實際經驗，探析內控在央企的運行現狀，并提出在央企如何強化內控來加強國有資產管理的建議。

關鍵詞：內部控制 加強 國有資產管理

一、企業內部控制存在的問題

（一）高管人員規則意識淡薄、風險意識不足

隨著中央企業經營規模不斷擴大、多元化結構發展及“走出去”戰略的實施，風險也在增加。但是很多央企對此認識不足，認為擴大發展規模、拓寬經營渠道就能取得回報，實際經營過程中往往存在投資缺乏有效評估和審批、資產閑置、投資回報率較低甚至虧損等情況，導致巨大的浪費和損失。

如審計署公告顯示中國核工業建設集團公司所屬中核二二2009年至2012年，在執行“走出去”戰略中，有兩個境外項目存在未經集體研究決策、未評估海外分公司損益、債權債務情況下支付海外分公司承包人補償費用等管理不規范問題，涉及金額5131萬元。

（二）內部控制表象化嚴重

各級管理人員都認為內控很重要，但只是給予形式上的支持，思想上卻不以為然，高級管理人員甚至凌駕于內控之上，使內控更多地體現為形式。其實內控是一個全面覆蓋的過程，從有關機構公布的數據可以看出，企業在重大經營決策、招投標、授權審批和資產保護等領域都存在內控缺陷，這在很大程度上與管理者不重視內控、甚至躲避內控有某種必然的因果關系。

如審計署公告顯示中國煙草總公司所屬湖南中煙等6家企業2012年至2013年，在工程建設、物資采購等方面，存在未按規定公開招標、對投標單位資質審查不嚴，或監管不嚴導致一些項目被轉包、違規分包等問題，涉及金額3.81億元。

（三）內部控制執行不到位

按照某機構對國有企業的統計分析可以看出，2011年到2014年內部控制運行缺陷占缺陷的總數達到60%，這也在某種程度上驗證了一個結論——“國有企業缺的的不是制度，缺的是制度的有效運行和監督考核。”其實中央企業的內控制度設計非?？茖W，涵蓋業績考核、招投標、投資管理、財務核算、信息化等多方面內容。從審計署發布的報告來分析，雖然內控體系設計合理，但是內控的運行出現了問題。

如審計署公告顯示中國航天科技集團公司所屬火箭技術研究院物流中心等單位2010年至2013年6月未按規定直接從生產廠家采購鋁材，增加采購成本2729.2萬元。

（四）受制于人力資源因素

目前央企都已經實施了信息化系統，內部控制設計的比較完善，但是再好的系統也是人工設計的，也不能離開人力執行、監督。有的央企管理人員認為經營即使有損失也能夠自行消化，不需要國家額外買單；人員能力素質不能適應管理要求，責任心不強、主動性不夠，往往滿足于形式上完成內控各種表象工作；甚至有各級人員內外勾結，設立“小金庫”，還將資產轉移出企業，給國家造成了損失。

如審計署公告顯示中國煙草總公司行業核心業務信息系統存在對卷煙生產環節部分節點控制無效等問題。

（五）內部監管不到位

據有關機構統計，針對央企的財務收支或資產負債損益審計，95%以上比例的會計師事務所出具了無保留意見。這些事務所大都由央企統一招標而進行審計的，規模都比較大、實力比較雄厚，但它們的年報審計結果與審計署的審計公告存在不小的差異，這固然有審計投入力量、審計手段受限的原因，但也不能不讓人聯想到會計師事務所的獨立性問題。

中央企業每年都要開展自上而下的內部審計，但受制于內審獨立性、人力資源等因素，內部審計多流于形式，重大的問題很少能被發現。即使內部審計發現了問題，出于家丑不可外揚的心理，導致成果不能得到充分運用，問題也一直未能得到整改，直至性質越來越嚴重，甚至事態已經不可控制，損失也無法挽回。

財務監督作為內控的一種方式，在企業的運營過程中力度更是有限。財務處于整個業務鏈的末端，能做到的多是對不合法、不合規業務不予處理，但這樣的業務往往形式上是合理合規的，財務地位、監督手段等不足以支持發現重大問題。

從審計署發布的公告來看，央企的內控管理還存在不小的漏洞，中央企業代表國家管理龐大的資產、涵蓋面廣、管理層級多、海內外投資項目復雜，有些問題是年年提年年存在，長此以往將給國家帶來一定的損失。如何加強內控管理實現依法治企、國有資產保值增值，已經成為擺在國資委等國家機關和中央企業管理者面前的一個重要的課題。

二、如何加強內部控制管理

（1）加強對高管人員的培訓，建立規則意識和風險意識。一要建立規則意識。央企管理的是國家資產，屬于全體人民，管理者只是受托管理資產，必須依法合規經營，按照國家規定辦理業務、經營企業。在企業管理過程中要保證內控的權威性，要講規矩、有程序、有流程，使內控得到有效實施。對于違反規定的典型要進行責任追究，即使沒有形成損失或取得回報的企業也要進行處理，形成良好的遵守規則的氛圍。二要建立風險意識。任何經營都是有風險的，特別是央企。央企擁有的資金充沛，相對具有的自主權較大，經濟業務活動多元化，企業發展規模也不斷擴大，管理層為了完成業績考核指標，可能盲目追求規模和利潤的增長，特別是在全球經濟不景氣的情況下，把企業業績增長點放在高風險高回報的業務上而忽視高風險，為企業健康持續發展埋下隱患。要通過已經發生的案例進行培訓，使其對收益與風險有正確的認識。

（2）優化強化內部控制。一是優化內部控制的設計。中央企業的內控一般都是由上而下進行，下級單位的內控建設受制于上級單位，上級單位在進行內控體系設計、制定制度時要符合實際情況。而隨著社會環境、經濟發展的變化，企業經營的重點、方式等相應變化，內部控制也要與時俱進，要及時修訂內控設計，提高實用性。二是強化內控執行的考核。再好的制度不執行也只能做壁上觀，要加大內控執行評價力度，可以通過集團內資源共享等方式進行互查，必要時還可以通過聘請中介機構進行內控自查、審計并考核。加大對員工特別是高級管理層故意違反內控行為的處理，真正做到任何人都不能凌駕于內控之上，樹立內控的權威性。

（3）加強人力資源和制度管控。一要通過培訓提高員工認識。讓各級員工理解什么是內控、內控到底要做什么、內控能為企業解決什么問題，只有各級員工了解了內控，內控的全員性、全過程才有可能實現。通過培訓使員工視野開闊，能夠以全局的、發展的眼光來看待內控，不再局限于本專業、本崗位，使內控真正為企業防范經營風險，創造價值。二要建立相應的內控保障制度。建立關鍵領域關鍵人員崗位交流制度。通過對高風險崗位人員進行不定期交流來降低內部舞弊風險，防止發生為蠅頭小利鋌而走險的行為，進一步提高風險防范能力。同時要建立配套的內控激勵機制。對于通過內控發現問題的行為要給予激勵，對于違反內控的行為要進行追究，通過獎懲措施發揮正能量，塑造良好的內控環境。

（4）加大自身“免疫”。一是強化內部審計。內部審計是企業免疫系統中非常重要的環節，央企的內審機構設置比較合理，但受獨立性的制約，內審的威力還是有限，要加強人力配置和培訓，央企可以進行集團內交叉審計來減少獨立性的限制，在內審力量有限的情況下，可以由總部進行招投標采取業務外包形式進行審計，并由總部進行審計質量評價。二是加強財務監督。提高總會計師或財務總監的地位，授予財務人員介入經營業務全鏈條的權力，給予財務人員話語權。在進行對外投資或銷售經營活動時要做好預測、分析、后評價等等，改變以往財務人員事前不了解、事后負責核算的情況。

（5）強化外部監管。再好的內控也還是有種種不到位之處，如果僅是靠內部力量進行監督，不能發揮實際作用，在制定、執行、考核、評價等環節都必須加強外部監管。一要加大國家審計的力度。審計署可以通過加大頻率的方式進行任期經濟責任審計或專項項目審計，還可以利用信息系統對中央企業的一些重要指標、流程或領域進行預警，發現問題后再安排力量進行審計。二是通過招標選定中介機構進行檢查。中央企業擁有資產多、管理鏈條長、層級多、經營范圍和規模巨大、海內外投資項目復雜，僅靠審計署力量遠遠不夠?？梢杂蓢Y委通過公開招標形式對央企內控情況進行審計評價，雖然央企總部每年都有這種審計，但畢竟還是一種內部監督。通過國資委派出的事務所進行評價，它必然要對國資委負責，有利于保持獨立性，得出客觀真實的結論。同時要強化對中介機構的審計結果進行評價，以有利于加強對中央企業的外部監管。三要加大對違反內控行為的責任追究。不管是否造成損失還是帶來盈利，對違反內控的行為都要進行責任追究，有利于樹立警示作用，維護內控的權威性。

（作者單位：張麗、張瑩，國網鞍山供電公司；楊建國，國網遼陽供電公司）