新醫保制度在農村地區的實施情況及存在問題

劉靜，何祥一*

（蘭州大學口腔醫學院，甘肅 蘭州 730000）

新醫保制度在農村地區的實施情況及存在問題

劉靜，何祥一*

（蘭州大學口腔醫學院，甘肅 蘭州 730000）

社會保障水平的高低是衡量一個國家經濟發展水平的重要指標。農民占我國人口的絕大多數，農村醫療衛生體制改革的實施對提高我國全民族健康素質具有重大意義。新型農村合作醫療（以下簡稱“新農合”）,這項惠民政策實施以來，為老百姓解決實際問題，有效緩減了農民“看病難，看病貴”等方面的問題，得到了很多人的支持，但在其執行過程中也存在很多問題。本文通過分析新醫保制度的現狀及存在問題，提出相關建議，使全民醫保這一惠民政策得到有力實施，也使老百姓的健康素質得到極大提高。

新農合；現狀；問題；建議

0 引言

我國目前正處于社會轉型的關鍵時期，社會經濟建設進入“新常態”，為了進一步提高社會勞動生產力，維護社會穩定，政府必須不斷強化醫藥衛生事業的發展[9]。我國是一個農村人口占絕大比例的發展中國家，如何深化農村醫藥衛生體制改革，促進醫藥衛生事業發展，提高農村居民健康素質，直接關系到國民經濟水平的提高和國家戰略發展目標的實現，關系到農村社會的穩定和發展[3]。2002年《中共中央國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》提出建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，2003年開始實施新型農村合作醫療制度，2009年提出《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，這標志著新一輪醫改方案的正式啟動，到2010年宣布“我國新型醫療保障制度基本達到全覆蓋”。至今，新農合制度經過十幾年的運行，取得了良好的成效。這項“民心工程”是根據農民這個群體的客觀特性和切身需求制定的，有效改進了農民就醫等方面的問題，使農民的健康生活得到保障，減輕了家庭經濟負擔，大大提高了農民參合的積極性，推動農村經濟的發展。但由于其實施過程中不能完全按照所設定的內容實行，仍具有一些無法避免的漏洞，也存在一些不能完全實現的理想部分[6]。

1 農村醫保體系的運行現狀

目前我國農村已全面實施新農合制度。據全國醫改辦統計，從2003年到2013年，全國農村參合人數逐年增加，農村人口參合率達到99%，參合農民政策范圍內住院費用報銷比例達75%，累計受益人次接近二十億，減輕了農民的醫療負擔，緩解了老百姓“看病難 看病貴”等方面的相關問題，有效改善了農民因病致貧和因病返貧的狀況，有利于促進社會穩定發展。

新農合作為我國農村醫療保障制度的主體部分，農村醫療救助制度作為最低保障制度，兩者相互結合，量力而行，先點后面，逐步推開。新農合作為主要的保障體系，借助商業醫療保險的運行模式，結合農民自身的實際情況，通過政策引導、政府支持及群眾相互影響，以農民自愿為原則，吸引農民參加[5]。新農合制度以政府財政支持為主，通過多方集資，建立家庭賬戶和風險基金，是一項以大病統籌為主要模式的適合農村社會的群眾性醫療保障制度。[2]此項制度以政府為主導，為農民提供一定的醫療保障，有利于減輕農民的醫療費用負擔，對于緩解農民“看病難 看病貴”等問題發揮了重要作用，是政府應該長期堅持的農村工作和政策。

新農合在十幾年的運行過程中取得了矚目的成績，得到廣大農民群眾的支持，但因其自身存固有的缺點，未能隨著農村社會經濟發展的變化而調整，產生了一些問題。隨著農村經濟水平的提高，農民生活水平和消費水平的提高，健康意識的增強，對生命質量越發重視，加之獲取信息渠道的多元化，消費觀念也發生了極大的轉變，新農合制度在許多方面還不夠完善，此外我國經濟結構的差異，無法完全滿足農民在醫療衛生方面的需求，新農合制度面臨嚴峻的挑戰[2]。

2 當前我國農村醫保體系存在的問題

2.1 農村醫保宣傳力度欠缺，農民對其認知不足

無論何種政策，其執行者都是政策實施最重要的角色,就農村醫保而言，主要的的執行者是農村基層醫療單位[1]。新農合自2003年實施以來在全國運行至今，總體來看勢頭正好，參合率逐年增長，但在農村，由于農民特別是中老人，其獲取信息的渠道相當匱乏，加之政府的宣傳力度地沒有深入引導農民了解新農合，大部分農民只是聽過這項政策，采納周圍辦過人的意見，對其覆蓋對象、辦理流程、繳費額、醫保待遇等認知并不對稱[2]。

在國家這項惠民政策建立以及實施過程中需要政府的特別關注，政府應該發揮積極的引導和推動作用。許多基層醫療機構并不能準確定位自己的角色，反而“投機取巧”，希望從中獲益，有些基層醫療單位趁機提高藥價導致醫療費用上漲，或者為患者開一些質量差的藥品，致使“醫療過度”現象盛行[1]。

2.2 醫保制度不夠完善

當前我國新農合推行以大病統籌為主，農民群眾只有住院治療發生的醫療費用才能得到一定比例的報銷補償，常見病、多發病所花費的門診醫療費用并不在參保范圍之內，這在很大程度上影響了農民就醫的積極性[2]。對于住院治療的農民來說，可以報銷的藥品種類存在嚴重的信息不對稱，住院治療期間所有的醫療費用基本上不能實現大病補償政策所規定的報銷比例，若是當年因為各種原因未能辦理或者沒有上繳參合費用，則不能進行報銷。在廣大農村地區，大多數農民情況不同，具有很大的層次性，但由于醫療補償模式相對單一，沒有按照疾病的醫療等級及費用級別進行分類，補償模式基本相同，很難實用于所有的農民[1]。

農村醫療衛生投入不足，衛生資源分布不合理，農民健康素質低于城鎮居民。醫療衛生資源配置極不合理，農村人口占全國總人口60%以上，但其所擁有的衛生資源與其人口比例不成正比，政府對農村的醫療衛生資源投入明顯低于城鎮[3]。近年來，政府在農村的醫療衛生方面的投入資金雖然

在逐年提高且增長速度逐年提高，但醫療費用的上漲速度超過了農民的承受范圍，使得農村的醫療建設活動大為受限[8]。

2.3 監督機制不規范

隨著新農合的持續發展，其基金籌備、投資運行、報銷補償等方式備受關注，由于沒有完善的監管機制，新農合在運行過程成中產生了許多問題。政府雖然設立了相應的部門監管新農合的運行，但對其職權與責任之間的界限沒有明確的規定，對新農合的監管力度十分脆弱。由于缺乏規范的操作，合理的管理制度，目前新農合基金的收支和管理委托主要給商業保險公司，但對其監管過程沒有形成明確的規定，這在很大程度上影響了基金監管的規范性和權威性。在報銷過程中出現少數村民或村干部開具虛假證明領取補助資金，還有不少的醫療機構利用監督漏洞亂檢查、亂用藥；有些醫療機構為了謀取自身利益，出現了帶有行業性質的“以醫謀利”的不良現象；甚至在有些基層醫療服務機構，本應該是質量高、療效好的高效藥，卻被換成價格高、療效差的無效藥，甚至有損身體健康，農民及其他農村收入低的患者，雖已參保，卻不敢去定點醫療機構就醫買藥[6]。

2.4 新醫保的支付方式存在較多問題

2009年中共中央國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》要求“強化醫療保障制度對醫療服務的監控作用，完善支付方式，積極探索實行按人頭付費、按病種付費，總額預付制等付費方式。”在新農合支付方式中存在支付方式改革的目標不明確、思路不清晰、支付標準的預算不夠科學合理、監管能力不足導致無法做出正確的支付績效評估、支付途徑不夠方便快捷、醫療費用的過度控制，大大減弱了醫療機構的積極性等方面的問題。目前有許多地區新農合的主要支付方式仍是傳統的按項目付費，即醫療機構根據提供給患者的服務類型和活動數量給予不同的補償，這種付費方式會導致支付改革目標不明確，思路不清晰、支付標準的預算不夠科學合理、監管能力不足，導致無法做出正確的支付績效評估、支付途徑不夠方便快捷等方面的問題，導致“醫療過度”現象的發生[7]。

3 解決方案

3.1 加強對新農合的宣傳力度，堅持以農民為本

農村醫療衛生事業是社會公共產品，是福利性的公益事業。“農業、農村和農民問題是始終是一個關系我們黨和國家全局的根本性問題”，堅持以農村為重點的衛生工作方針。積極穩妥的推行新農合，實施農村醫療衛生基礎設施建設，加強農村醫療機構和基層醫務人員的服務能力建設，重視農村醫療人才培養，提高農村醫療服務水平。政府應針對當地新農村建設情況，加大新農合相關信息的宣傳力度，減少信息不對稱現象的發生。例如，村委會設立專門的宣傳欄，培養專業人員，對新農合相關信息進行整合與普及；利用網絡、電視等多種媒體渠道，加強宣傳力度；注重個體效應，對典型的案例進行宣傳，讓農民真正了解新農合。多形式深入廣泛地宣傳，點面結合，為新農合推行創造良好的輿情環境，把新農合各項政策詳細地傳達給廣大農民群眾，讓其了解新農合的好處和實惠，增強健康保護意識，熟知自己的角色，促進新農合制度的健康發展[6]。

3.2 政府加大支持力度，進一步完善醫保制度

鑒于新農合本身存在的問題，在執行過程中應從各地實際情況出發，結合當地經濟發展水平、農民承受能力和醫療費用水平，實現各層面的無縫對接，做好各項制度之間的銜接。需從我國農村基本醫療保障體系整體改進原則出發，在保證普惠性原則的基礎上，適度向農村醫保體系傾斜，加快完善農村醫保制度，不斷提高醫療保障水平，提高農村的整體保障水平。在現行制度的基礎上，進行實地調研，在充分征求當地農民和基層干部意見，制定合理的制度補充機制，科學地制定報銷機制，擴大報銷范圍，補償比例應該體現報大又保小的補償模式，也就是說，在大病補充的基礎上，即給予合適比例的門診費用補償，并降低由于信息不對稱所引起的各種補償門檻，使每一位農民切實體會到

參合的優越性[2]。

盡量完善農村基本醫療保障體系，調整原有的醫療衛生政策，合理分配醫療衛生資源，改革農村醫療制度中的不合理部分，給予農村醫療保障制度資金上更大的支持。政府加大對農村醫保的支持力度，落實財政資金，確保一定質量和數量的醫療儀器和醫務人員工資的支付到位，做好農村人口健康狀況的調查統計工作，使投入醫療衛生的財政資金更具宏觀效率。加大財政支持，進一步向農村醫療衛生傾斜，加強各級政府部門的監督，在一定程度上保證農民的基本醫療條件[9]。

3.3 健全農村醫療保障監督管理制度

建立和完善農村醫療保障監督管理制度，對新農合提出了更高的要求，是農村醫保走可持續發展道路的關鍵。必須完善監督管理方面的相關法律法規，通過以法律的形式明確新農合的性質和地位，加強對農民利益的保護，增強各執法機構的責任，促進新農合制度的健康運行，并使其運行過程透明化[4]。新農合監督委員會明確自己的職能，加強監管力度，對醫療服務、藥品采購和價格、醫療報銷、基金運行等方面進行有效的監管。加強在崗人員規范化培訓，強化職業精神，增強工作責任心，杜絕醫療混亂現象的發生；成立由監管部門成員、人大代表、政協委員、參合農民代表共同組成的新農合監督委員會，定期檢查基金管理和使用情況，定期向上級負責人匯報檢查情況，并對發現的有關違反規定的人員和現象提出批評與懲罰；利用現代網絡的技術優勢，建立健全醫保網絡管理系統，實現醫保費用上的管理、結算和報銷于一體，強化醫保管理，簡化報銷程序，節省報銷時間，減輕環節負責人員的工作負擔，同時也便于監管醫保運行過程，利用信息化來促進醫療服務過程的順利進行[5]。

3.4 改進和完善新農合支付方式

新農合支付方式改革是將過去單一性的按服務項目支付向未來多元化的支付方式發展和轉變，全面實現醫保付費制度的改革，有利于新農合制度實現可持續發展，讓農民真正享受醫療改革發展的成果。在向混合支付方式改革的過程中，完善支付方式制度，建立與新農合制度實施相關的法律法規，為其提供監管保障，使支付方式改革做到“有法可依，有據可查”，杜絕不良現象的發生；制定科學、合理的社會醫保價格標準，采用公開透明的支付過程，減少過度投入患者的服務質量和數量，用最低的成本產生最好的醫療服務效果，使醫保付費方式在醫療價格體系的基礎上充分發揮控制醫療費用的作用；加強參合農民檔案管理，結合互聯網技術，充分發揮信息查詢作用，完善醫療即時報銷制度，方便農民參加異地醫保，充分利用患者在新農合信息資料庫中建立的信息查詢身份證明，進行異地就醫；推行與醫務工作人員服務質量相關的績效考核制度，將各項獎懲與績效考核制度緊密掛鉤，開展職業素質培訓、技能競賽等多種形式的一系列活動，努力創建合理的激勵機制，調動醫療機構工作人員的積極性，提高服務水平[7]。

[1] 孟園.解決新農合與城鎮居民醫保問題的幾點建議[J].中國市場,2013,(3)：88-89.

[2] 潘瓊.農村基本醫療保障體系運行對策[J].人民論壇-學術前沿,2010,（9）：192-193.

[3] 李生峰.農村醫療衛生體制改革的困惑和對策[J].衛生軟科學,2005,19(4)：226-228.

[4] 胡兵 ,柳易程.新醫改對農村醫療狀況影響的調查和建議[J]. 經濟管理者,2013,(16)：260-260.

[5] 韋吉洲 牟莉莉.新農合保障體系改革建議[J].合作經濟與科技,2016(3)：185-186.

[6] 楊林.我國新農村合作醫療現狀分析[J].中國市場,2016(21)：255-256.

[7] 張曉紅,韓俊江,王天鑫.新型農村合作醫療支付方式存在的問題和對策探析[J].稅務與經濟, 2013(3)：56-59.

[8] 王鴻儒.淺析“新常態”下我國農村醫療保障制度改革[J].商，2016（26）：68.

[9] 段麗瓊,楊凌霄,陳海燕.我國新農合政策執行偏差問題分析[J].商，2016（20）：80.

[10] 周家榮，黃潔瓊.我國新型農村合作醫療制度探討[J].長江大學學報(社會科學版),2013(7)：75-76.

The Implementation of New Medical Insurance System in Rural Areas and Its Existing Problems

LIU Jing, HE Xiang-Yi
(School of Stomatology,Lanzhou University,Lanzhou 730000,China)

The level of social security is a measure of a country’s economic development level of the important indicators. Farmers account for the vast majority of China’s population, rural health system reform to improve the health of the whole nation is of great significance. The new rural cooperative medical care (hereinafter referred to as the “new rural cooperative”), since the implementation of the Huimin policy for the people to solve practical problems, effectively alleviate the farmers “difficult to see a doctor, expensive” and other issues, get a lot of people Support, but in the course of its implementation there are many problems. This paper analyzes the current situation and existing problems of the new medical insurance system, and puts forward relevant suggestions, so that the universal medical insurance policy is effectively implemented, and the health quality of ordinary people has been greatly improved.

NRCMS; Present situation; Problem; Suggestion