被困的地方政府治理
——基于兩起環境群體性事件的透視

邵　克

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

被困的地方政府治理
——基于兩起環境群體性事件的透視

邵克

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

環境群體性事件的多發、頻發緣于經濟社會轉型期內地方政府環保職能的不健全、民情表達的不暢通、決策程序的不透明、以及環境治理的不充分。在日益嚴峻的環境形勢下，地方政府面臨著價值選擇困境、體制性困境和政府能力困境。

價值選擇；體制；政府能力

一、案例的選取與分析

本文以兩個個案例比較的形式來探討環境群體性事件，個案選擇主要考慮以下幾方面：一是個案具有典型性，能夠代表相似的一類事件。筆者選擇的個案中，東陽個案屬于事后救濟型，而什邡個案則屬于事先預防型；二是個案能夠得到新聞媒體的曝光和關注，這樣便于獲得相對充足的研究資料；三是個案間的選擇有一定的差異和互補性，這樣能夠更全面地剖析整個環境群體性事件。有鑒于此，本文主要選取浙江東陽畫水事件、四川什邡鉬銅事件兩個個案來分析探究。

（一）兩個案例的簡要敘事

1.浙江東陽畫水事件。畫水鎮位于浙江東陽，自2001年13家化工企業入住工業園區后，化工廠排出的廢氣、廢水，對周邊民眾的人身健康造成了極大的侵害。其中有5家沒有通過環保驗收，卻長期生產，7家雖通過驗收但卻長期直接排污，還有1家無照經營。村民面對已經產生的污染，先后向有關部門反映，甚至到北京上訪，都未收到實質成效。憤怒的民眾最終開始封鎖工業園區，以此表達心中的憤怒，維護自己的權利。2005年2月民眾在工業園區多個路口搭建草棚，攔截過往車輛，要求化工廠搬遷。4月10日，政府組織上千執法人員組織強拆草棚，聞訊而來的三萬余居民與其發生了激烈沖突，造成多人受傷。

2.四川什邡事件。四川宏達鉬銅項目是汶川災后重建的重大項目，預計年銷售收入達500億元，利稅超過40億元，能夠解決當地3000人就業，帶動相關產業發展超過400億元，提供扶助就業機會達1.5萬個，是四川省“十二五”發展規劃重點項目。2012年6月29日項目開工前，一條“把鉬銅項目趕出什邡”的消息就在網絡上傳開了，主要內容是項目一旦落戶，將會造成嚴重的環境污染，希望民眾能走上街頭集體表達訴求。6月30日上午，當地部分群眾在市委附近集聚，反映他們對環境污染和健康問題的擔憂。此后事件升級，游行的民眾與維持秩序的警察間發生了暴力沖突。

（二）案例分析：一種環境抗爭演變過程的視角

1.利益表達階段。從個案中看出，在環境群體性事件發生之前，大都經歷了較長時間的群體利益表達。在東陽個案中，當地農民自2001年就開始反對工業園區內農藥廠、化肥廠的制污、排污，甚至發生沖突，直到2005年才發生了更大規模的沖突；什邡個案中鉬銅項目在2011年就曾遭到公眾的質疑與反對，直到2012年6月項目奠基時才發生了大規模沖突。矛盾的激化有一個較長的過程，并非突發性事件。二者都為相關工業項目對居民的生活環境和人身健康（可能）造成極大危害之時，首先是以個人或者群體形式進行利益表達，希望政府能夠及時解決問題。行動者以行動的實效作為目的，主要采取政府制度內的行政或司法手段，甚至同時使用不同方式影響政府［1］。東陽個案中，民眾就此向有關部門反映，并赴京上訪，希望政府能夠給予關注，解決問題，然成效甚微；什邡個案中，公眾就鉬銅項目的潛在危害組織、動員、宣傳，并積極向政府機關上訴、請愿，然而政府一意促使項目上馬。面對民眾的正當利益表達，政府的態度淡漠、行動遲緩。政府的無所作為和壓制進一步壓縮了公眾的行動選擇空間，其或者繼續忍受環境污染及其帶來的嚴重危害，或者選擇更大規模的行動［2］。

2.群體沖突階段。當正常的體制內利益表達渠道如上訪、司法救濟等無法獲得政府足夠重視時，民眾就會自發組織，以體制外的方式去維護自己的權益，在此過程中其抗爭方式會逐漸升級。在東陽個案中，民眾采用堵塞廠區和沿線道路的方式，以向政府施壓，這種方式更富表演性和對抗性，這種表演性最終因政府出動大批警察和執法人員進行強制執法而升級為大規模的暴力沖突；什邡個案中，由于鉬銅項目上馬前政府并未就相關的環評數據和潛在的環境危害與民眾商議，民眾對地方政府的不信任、憤怒，加劇了兩者間沖突的可能性，民眾上訪未果后，通過網絡、信息進行組織、動員，進而圍堵政府機構大樓，砸毀辦公設施，隨后政府調集大批警力強力維持秩序，事件演化為政府與民眾間的對立和沖突。

3.事后利益調整階段。在兩個事件的處理中，抗議者的要求均得到了不同程度的滿足。東陽個案中污染企業的責任人受到了處理，污染工廠被關閉。什邡個案中，地方政府相關責任人被撤職，并宣布鉬銅項目永不再建。盡管事態很快平息下來，卻加深了民眾對當地地方政府的不信任，地方發展也陷入僵局。

二、地方政府的治理困境透視

（一）價值選擇困境

經濟發展、公共服務、環境保護都是政府職能不可或缺的部分，但相對于環保職能，經濟職能的履行不僅能有效地減輕地方財政壓力、促進地方經濟社會發展，而且其指標的增長效果明顯，短期見效快。故地方政府總是傾向于履行經濟職能，而不重視環保職能［3］。其次，考慮到地方政府中主政官員的任期有限，若想在官員的晉升錦標賽中脫穎而出，唯GDP主義就成為一條捷徑。正如楊雪冬教授指出的那樣，在經濟增長這個目標上，三種壓力實現了聚合：對于上級政府來說，保持經濟持續增長是國家戰略、政治任務；對于地方政府來說，只有實現經濟增長，才能在與其他地方競爭中保持領先優勢；對于當地公眾來說，保持經濟增長與他們的就業和生活水平的改善有著直接關系［4］。因此，經濟增長成為了一種社會共識。

盡管環境保護作為我國的一項基本國策，中央政府也曾三令五申，但在地方政府的視閾下，其優先性遠遠不及經濟發展。上述兩個案例都源自招商引資，在巨大的利稅刺激下，地方政府竭力推進項目上馬，其中東陽畫水鎮的地方政府甚至與污染企業結成利益聯盟，包庇肇事企業，面對民眾的維權無動于衷。什邡個案中的地方政府面對每年上百億的巨大利稅誘惑，更是徹底倒向了“發展”。由小見大，當前地方政府都面臨著經濟發展與環境保護的雙重選擇，二者都是國家政策目標內容，但在實踐中更多的地方政府選擇了不顧環境保護的粗放式發展，從而為環境群體性事件的發展埋下了隱患。

（二）體制性困境

1.職權劃分不合理。當前我國地方政府在環境治理中的一個困境在于環保部門不具備較高的政策、執行能力。環境機構的權威與其政策能力具有密切聯系，職權劃分直接影響到環境政策執行［5］。從當前我國的環境治理體制來看，橫向權力劃分上，環保部門的權威不是地方政府對于環境污染問題往往互相推諉、無法形成環境治理的合力；縱向上看，地方政府更加重視經濟發展，忽視環境保護，同時在地方政府內部，地方政府掌握了環保部門的人事權和財權，環保機構要受同級地方政府的領導，這樣縱使環保部門有心履職也常常受制于地方的利益和地方政府的指令而難有作為。

2.官員考核機制的弊端。我國環境群體性事件的多發、頻發，與當前中國的官員績效考核機制的弊端有很大的關系，在我國壓力型體制下，地方政府官員的升遷成為對地方干部最重要的政治激勵方式。中國自改革開放以來推行的是以經濟增長為基礎的官員晉升錦標賽，結合它在中國各級地方政府的放大機制，實際上讓每一級政府都處于增長競爭格局，讓每個官員的仕途升遷都與本地經濟增長掛鉤，調動其推動地方經濟發展的積極性［6］。

一些地方政府為了實現任期內的經濟增長，獲得可觀的執政績效，忽視環境保護，不惜盲目引進一些有著潛在安全隱患的項目。

3.利益表達渠道不暢通。環境群體性事件的發生、發展是一個長期的動態過程，維權的民眾在前期理性的利益表達時，正是由于相關利益表達渠道不暢，才使得他們對通過體制內渠道解決問題深表質疑。信訪制度是公民通過來信來訪向政府反映情況、提出建議、意見或投訴請求，依法由有關行政機關來處理的制度，理論上來說應承擔著民意表達和官民互動的功能，然而事實上，信訪部門職權小，任務重，加之信訪部門只是一個上傳下達的部門，并不具備即時執行力，難免效率低下，這使得急需進行利益表達和解決問題的維權民眾大為不滿；其次，通過相關行政部門調解也是一個利益表達渠道，但現實中也由于相關部門推諉、怠政，大多也是不了了之；此外，當前我國的環境公益訴訟制度還很不成熟，民眾本就有“厭訴”的傳統，加之司法訴訟耗時、低效，以致于通過行政調解、信訪的方式去解決問題的效率大大高于司法救濟，因此，司法救濟渠道本質上并不能充分發揮其民意表達的功能。總之，由于現有的民意表達渠道的閉塞、低效，使得民眾的維權不能及時得到伸張，政府的消極和低效進一步加劇了民眾的質疑和怨恨，事件因而不斷激化。

（三）政府能力困境

近年來一些地方政府在環境群體性事件面前捉襟見肘、顧此失彼的現狀背后，除了凸顯出我國政府體制性的問題，更多地暴露出了政府能力的不足。

1.吸納整合能力。吸納和整合實際上有序民主的兩個側面［7］。環境群體性事件發生之初，地方政府并沒有將有關決策公之于眾，相關的環評數據和項目細節對公眾封閉，決策過程中，將利益相關方完全排除在外，如什邡個案中的地方政府在決策過程中僅讓幾名群眾代表參與會議，整個過程完全是形式化決策。這樣做完全將民眾的利益、訴求排除在外，歸根結底，是地方政府并不能很好地整合不同群體的利益，尤其是企業與民眾間的關系。由于種種原因，民眾的訴求無從主動有效地表達出來，或者即使其表達出來了，政府沒能有效將其整合，反而選擇了冷漠、無視。

其次，環境群體性事件中常常涉及到一系列利益主體：地方政府、企業、權益受損群體和地方大多數民眾，不同的利益主體有不同的選擇和訴求，甚至常常是彼此沖突的。此時應當召集各方各自表達自己的意見和訴求，并且政府應當在此過程中協調好各方利益，發揮其整合作用，然而在東陽和什邡個案中首先沒有及時地聽取民意，并將之納入其最終決策；同時也沒有處理好民眾與企業的關系，地方政府始終居高臨下，致使事態惡化，在此過程中，地方政府的吸納整合能力確實亟待提高。

2.污染管控能力。地方政府在管控和治理企業污染方面也體現出了其管制能力的弱化和不足。在東陽個案中，竹溪工業園區內的化肥廠、農藥廠根本沒有足夠的環保措施就上馬運作，這給周邊民眾造成了極大的威脅。面對民眾的上訪，地方政府遲遲不能有效回應。什邡個案中，鉬銅項目的上馬前未公布環評數據，就開工運作，地方政府“一路放行”，讓民眾對此疑慮重重。事實上，資金匱乏甚至使環境保護成為政府收費下的合法污染。其次，目前一些污染企業的違法成本過低，他們可以輕松對抗地方的環保行為，甚至一些企業與地方政府建立利益聯盟，地方政府的形式化執法并無裨益。這都表明當前地方政府對污染的管控能力不足。

3.突發事件應對能力。當群體性事件事態不斷擴大，地方政府常常遇到了這樣一個困境：在處理與民眾的沖突中，在策略和手段的選擇上，存在這樣一個悖論，即如果不采取強硬措施，恐怕事態會擴散，趨于惡化，這樣的話社會穩定將會受到嚴重威脅；但如果采取了強硬措施，則政府頓時將處于輿論的焦點，成為眾矢之的［8］。甚至還可能引發一系列惡性事件，使得地方陷入長期的動蕩。一般而言，在群體性事件發生時有兩種應對方式：強力維穩和柔性疏導。強力維穩是行政機關主要運用行政命令和行政強制等手段對環境群體性事件進行打擊和壓制，排除相關方的參與，無視權利主體的利益訴求，體現的是行政主體的單方意志。柔性疏導則是政府在吸收公民社會參與其環境決策過程，并通過相關渠道和方式及時做出回應，以化解社會矛盾［9］。所以地方政府應對方式的選擇直接決定了事件的進程。

那么到底是強力維穩還是柔性疏導？東陽個案和釋放個案中地方政府在事件前面對民眾的正當訴求，并未覺察到問題的前兆，也沒有突發性事件的應急準備；其次，事件發生時兩地地方政府的回應性再次表明了政府對突發事件的應對、處理上理念落后、方式粗暴，突發事件應急能力欠佳。事實也證明一味地強力維穩邏輯和行動不僅不能解決民眾的利益、訴求，反而會促使民眾對政府的質疑和不滿，進而釀成對政府的信任危機。

［1］應星.草根動員與農民利益的表達機制［J］.社會學研究，2007，（2）.

［2］任丙強.農村環境抗爭事件與地方政府治理危機［J］.國家行政學院學報，2011，（5）.

［3］張磊，王春波.從環境群體事件看中國政府的環保困境［J］.天津行政學院學報，2014，（2）.

［4］楊雪冬.壓力型體制：一個概念的簡明史［J］.社會科學，2012，（11）：7.

［5］任丙強.生態文明建設下的環境治理：問題、挑戰與對策［J］.政治學研究，2013，（5）.

［6］周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究［J］.經濟研究，2007，（7）.

［7］王紹光.國家治理與基礎性國家能力［J］.華中科技大學學報，2014，（3）.

［8］鄧佳斌.群體性事件中的地方政府角色分析［J］.華中師范大學研究生學報，2013，（4）.

［9］彭小霞.從壓制到回應：環境群體性事件的政府治理模式研究［J］.

廣西社會科學，2014，（8）.

Local Governance In a Crisis Based on the perspective of two environmental mass incidents

SHAO Ke
（Wuhan Universitry，Wuhan 430072，China）

In recent years， the environment mass incidents have rapidly increased，which seriously impacts the the normal economic and social order.However，local government，as the main force of environmental protection，has increasingly been discontent and questioned by the public for its environmental protection will and governance capabilities.In my eyes，the unsound environmental protection function of local government in the period of economic and social transformation，the obstructed institution of people expression，the opaque decision-making procedures，as well as the insufficient environmental governance are to blame for the high frequent occurrence of environment mass incidents.Facing with increasingly serious environmental situation of china，local governments actually have been into the predicament of value selection，institutional and government ability.

value selection predicament；institutional predicament；the government ability predicament

D630.1

A

1009-6566（2016）04-0075-04

2016-03-24

邵克（1991—），男，河南南陽人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向為當代中國政府與政治。