論環境影響評價中的公眾參與制度

桂　萍

（宿遷學院法政學院，江蘇 宿遷 223800）

論環境影響評價中的公眾參與制度

桂萍

（宿遷學院法政學院，江蘇 宿遷 223800）

隨著經濟的迅速發展，環境保護的呼聲日益高漲，公眾參與在環評制度中也得到了很大的發展，但是在很多情形下仍未被給予應有的重視。我們需要進一步完善環評公眾參與的立法規范、程序規則和司法審查制度，建立一個科學完備、可操作性強的環評公眾參與制度體系。

環境影響評價；行政決策；公眾參與

環境影響評價，也被稱為環境質量預斷評價，是由國家強制力保障實施的，由國家根據法律、法規及相關規范性文件以法定程序制定的，規范環境影響評價活動的制度。在環境影響評價中，從廣義上來理解，“公眾”泛指任何公民，狹義的“公眾”是指現在正受到或將來可能受到環境決策影響，環境決策與自己利益相關的公民群體。“參與”是一個動態發展的過程，通過這一過程，相應的利益關系人可以利用他們手中所掌握的資源和權力影響并控制發展的趨勢和最終的環境決策。因此，環評中的公眾參與可以理解為“除開發單位及審查環境影響評價的機關外，其他相關機關、團體、地方政府、專家學者、當地居民等，通過法定或非法定的方式，參與環境影響評價的制作、審查與監督等階段。”［1］

一、環評公眾參與的功能設計

環評公眾參與在事實（實然）層面包括制度內的參與和制度外的參與兩種現象，前者是指陳情、請愿、聽證、提供意見等；后者是指靜坐、抗議、賭廠及各種暴力行動等。從規范（應然）層面，我們所追求的應是努力通過制度內的公眾參與來消化、減少制度外參與發生的概率與規模，盡量通過理性方式來減少后者的發生。因此，此處討論的公眾參與制度都是制度內的或“可制度化”的公眾參與，這種制度性的安排在民眾傾向于鬧訪解決問題的中國更具有特殊重要性。如果不重視制度內的公眾參與的程序設計，任由非理性的制度外參與發展，則會擴大局勢的陰暗面，由此反過來瓦解實施制度化公眾參與的社會信任基礎，形成某種惡性循環［2］。具體而言，這種制度內的公眾參與在環評中有以下幾個方面的功能設計：

第一，限制重大行政決策部門的自由裁量權。在實踐中，環保問題因其廣泛性、滯后性、因果關系的難以認定性而對重大行政決策的成敗起到關鍵性的作用，也使決策部門在解釋公共利益等不確定法律概念時產生的自由裁量權對公民個體利益、社會公共利益產生更大的影響，眾所周知，無處不在的行政裁量權對于公民權益的影響極大，現代行政法的基本任務之一就是如何控制裁量性行政權以實現行政目的，而公眾參與制度則可以成為限制政府自由裁量權濫用的重要途徑。為了約束與控制這種自由裁量權，就必須通過行政體制外部監督的力量，尤其是公眾參與的體制來增加行政決策權行使的透明度，保證涉及環保問題的重大決策合乎社會公共利益的需求。

第二，協調各方的利益沖突。地球上的眾多環境資源是不可再生的，環境資源的有限性加強了人們的危機意識，利益沖突是不可避免的。是否對資源進行開發利用以及如何開發利用是各方爭議的焦點，對于該問題的不同態度反映了利益主體之間的沖突，勢必將導致利益分配間的不均衡。一般來說，環境開發利用者的趨利性會驅使他們尋找法律的漏洞甚至是不遵守法律的要求；政府可能因為經濟發展水平、GDP指標和扭曲的政績觀而忽略自身的行政職能，對違法的項目采取視而不見甚至是放縱的態度；而公民出于對自身健康、生活條件和環境可持續發展的考量，對可能危及健康和環境的項目一般都會強烈抵制，竭力捍衛自己的合法權益。在這個過程當中公眾參與將發揮很大的調適作用，公眾通過交流、反饋來表達自己的意愿，與項目建設單位、環評單位和政府進行溝通，以期問題的圓滿解決，從而避免因利益沖突造成社會群體性事件等嚴重后果。

第三，提高重大項目決策的效率。環境影響評價的內容、對象及項目的開發利用方式不是固定單一的，它隨著項目所在地的生態環境、當地的經濟發展水平、資源開采狀況以及環境受損害程度的不同而改變。每個地方的產業發展結構、人文環境都不同，公眾參與可以集中群眾智力，建言獻策，在項目開發建設前充分表達自己的顧慮和意見，然后由建設環評單位針對這些問題不斷改善自己的方案，這不僅有利于公民合法權益的合法表達，也有利于項目后期的順利展開，從而在很大程度上提高決策的行政效能。如果在前期封閉環評信息和公眾意見的表達渠道，則容易造成公眾的不理解和不接受，從而導致項目進程的中斷。

第四，提高公民的環境保護意識。一些調查研究的結果向我們傳達這樣一個信息，在一些公眾的眼中，環境問題似乎遠不如教育、就業、醫療、住房等社會問題重要，這多少反映了公眾環保意識還比較薄弱，公眾參與環保問題的程度很低。環境保護問題是事關祖孫萬代、千秋萬業的大事，可是因為對環保問題的關注往往并不能取得立竿見影的效應，甚至可能會損害既得的經濟利益，這就使一些不具備環保常識的公民往往看不到環境問題的重要性，而公眾參與的過程本身也是提升公民環保意識，普及環保知識的教育宣傳過程。正如前文所論述的公眾參與制度具有公民教育與學習的功能、民主訓練與交流表達的功能以及共同體整合的功能，因此，在環評中引入公眾參與制度，將極大地有利于樹立公民的主體意識和獨立的人格，有利于加強環境保護的宣傳教育，有利于加強公民的社會責任感、推進社會的進程。

第五，有利于環境決策的民主化與理性化。無可否認的是，人類在工業化大生產進程的影響下已經進入了貝克所謂的“風險社會”，這些風險是人為因素造成的，它意味著“具有危險性、不特定性的未來成為了影響當前行為的因素，缺少社會理性之后的科學理性變得空洞，而欠缺科學理性之后的社會理性變得盲目。”［3］我們必須將公眾所具有的社會理性與專家擁有的科學理性相結合，并將兩者同時納入公眾決策的過程中以為決策提供更多可參考的意見，在這個意義上，環評公眾參與是補強重大環境決策正當理性的必要建制。從民主實現的角度來看，民主原則對立法意味著應建立一套適應各國國情的公眾立法參與制度，其目的“是要通過人民群眾在立法中的參與，從程序上給公眾提供一個可以表達自身意愿、維護切身權益的平臺，最終達到完善國家宏觀法治體系的目標。”［4］綜上，環評中引入公眾參與可以使我們的決策與立法朝著更為民主化、理性化的方向發展。

二、域外環評公眾參與的制度借鑒

（一）域外環評公眾參與的立法

美國1969年的《國家環境政策法案》是世界上首部推出環境影響評價制度、明確環評公眾參與原則的法律。該法案的出臺標志著美國環保理念由后期治理為主向前期預防為主轉變，也標志著美國環境保護全面統一立法的完成，美國聯邦政府開始對環境進行宏觀調控。該法案的頒布不僅有力地推動了美國各州的類似立法，其創立的環境評價程序也紛紛被許多國家立法所借鑒，從而推進了世界環境保護立法的進程。之后，美國又在《清潔空氣法》和《清潔水法》中建立了環境公益訴訟制度，這些旨在鼓勵公民與環保組織提起環境訴訟的立法，也促進了美國環保非政府組織的發展。可以說，美國環評公眾參與立法的領先狀態與美國非政府組織的極其發達不無關系。

英國1990年的《城鎮和鄉村規劃條例》規定，在決策制定的過程中，對于那些大型的、可能對環境造成影響的項目必須要有公眾參與的程序環節，同時，開發商必須要先向有關決策部門提供環境影響報告，該報告必須確認潛在的環境影響以及預備減免這些影響的措施，該報告還必須向公眾公開，且為了使公眾能夠看懂，報告還必須包含非技術性摘要［5］。英國之后出臺的《環境信息條例》則明確規定了公民的環境信息知情權，《信息自由法案》又擴展了公眾獲得信息的渠道。加拿大1995年實施的《加拿大環境評價法》規定了多種公眾參與的途徑，比如“訪問加拿大環境評價登記處、向環境評價署申請資金參與項目審查、參加任何與審查小組相關的公眾集會或聽證會等。”［6］日本則于1993年的《環境基本法》也首次對公眾參與作出規定，該法不僅規定保護環境是公民的責任和義務，也規定了保障公民參與環保活動是國家應盡的義務。

（二）域外環評公眾參與的方式

域外法治發達國家的環評公眾參與的方式是非常豐富的，結合Sherry R.Arnstein著名的參與階梯理論，再按照公眾參與的功能意義劃分，域外的公眾參與方式可分為以下幾種主要方式：

1.公開說明會。公開說明會作為一種環評公眾參與方式，也是環境信息公開的一種形態，域外一些立法一般把其規定在環評的早期階段。公開說明會便于環評信息的展示，且一般不限制公民的參與資格，因此程序的容量相對較大，環評訊息的普及度較高，其劣勢在于此類公開說明會以單向的信息傳遞為主，一般不做信息的交流，并且這種信息傳遞很可能存在著信息的嚴重不對稱，因為公開說明會的組織者往往會是開發（建設）單位，在公布環評信息時不可避免地會有突出項目的可行性的傾向。

2.公眾意見調查。公眾意見是指通過發資料、訪談、電話、網絡等多種途徑設計問卷，收集公眾意見的一種公眾參與方式。問卷一般會先陳述項目基本信息，然后會設計需要公眾完成的題目，一般設計為選擇題型或判斷題型，這樣便于問卷結果統計，但通常這種問卷由于組織者和設計者的一些誘導性提問，其決策的參考意義較低。

3.公聽會。公聽會一般是指行政機關向行政相對人、利害關系人、專家學者或社會公眾征求意見以供參考的制度。相比聽證會，公聽會的參與者不限于利害關系人，因此公眾參與的范圍較廣，此外，公聽會主要是獲取信息、聽取意見的過程，這也不同于正式聽證嚴格的言詞辯論等審判型構造，因此公聽會的記錄不具有某些類型聽證會的“案卷排他”的效力，對環境決策的影響力相對較弱。在域外環評制度實踐中，由于環評制度的特點，正式聽證會一般不作為環評公眾參與的方式，大都代之以公聽會或公告—評論程序。

4.公告—評論。公告—評論是美國環評的一種成熟制度，與公開說明會和公聽會等多種方式的功能類似。美國“公告—評論”結構分為以下幾個階段：第一階段是早期介入的“公告—評論”，指決策仍在決策機關內部發展階段時就向公眾通報提案信息，并給予公眾提意見的機會；第二階段發生在環境影響報告書的初稿階段，評論以公開聽證會或者書面評論的方式開展，評論時間一般為90天，責任機關必須對評論予以回應；第三階段是環境影響報告書初稿評論期間結束后的再次邀請評論階段。實踐中公告—評論程序往往會被削弱為“書面評論”程序，因此很多時候也不能有助于決策機關與公眾的良好溝通。當然，在美國這樣環評制度發達的國家，公告—評論制度由于配備了對公眾意見的強制性回應以及司法審查機制，故仍能發揮一定的參與效力。

5.公民咨詢團體。此種參與方式多見于美國，也稱為社區影響評估，一般由環保團體代表、項目附近居民、項目利害關系者、專家、地方官員等組成。公民咨詢團體一般會設立一個委員會，由該委員會對項目給社區可能帶來的沖擊進行討論，并提出解決方案交由公民咨詢團體會議再進行充分討論，每個社區居民都可以有發表意見的機會，討論結果由委員會告知責任機關。公民咨詢團體的結論也只具有咨詢的效力，但這種方式的優勢在于切實擴大了公眾參與的范圍，參與程序的設計具有親和力，能讓參與者感覺受到充分尊重。而且，由于時間上的相對寬松以及形式上的靈活多變，這種參與方式更具線型的拓展互動性，更有利于作出審慎而理性的決策。

6.公眾投票。公眾投票也稱為政策投票，是指“由全國人民或者權益受影響地區的全體人民，就某個政策議題以投票方式作出決定，其決定具有法拘束效力，國家機關均應絕對地遵守該票決結果。”［7］公眾投票作為一種最直接體現民主的方式，公眾參與的強度最高，也是最具爭議的環評公眾參與方式。支持者認為公民投票能最大程度地提高公民參與感，能使公眾投票達到最大的民主正當性，并且提高復雜決策議題的行政效能。但是，更多的反對者認為公眾投票的成本昂貴，且其直接民主方式容易形成多數人的暴力，不僅無法保障投票結果的正確性和理性，甚至可能會造成“團體極化”現象。鑒于此，在域外法治發達國家環評實踐中，一般不把公眾投票作為一種法定的環評公眾參與方式，公民投票一般會演化為“咨詢性公民投票”，投票結果只是民意表達的一種方式。

（三）域外環評公眾參與的司法保障

司法審查具有調和環評程序中的各方價值，建構風險溝通場域的重要作用。“司法部門對環評程序及法規范的解釋與審查標準，可以是與科學理性之間的對話，也促使決策者重新定位其于風險評估與風險溝通過程的角色與意義。”［8］作為環評制度中最核心的程序，公眾參與的踐行需要司法的保障，許多國家和地區強調以司法審查來保障公眾參與環評的實現。這其中不乏一些原則性的倡導，典型的范例如1998年歐洲經濟委員會成員國簽訂的《奧斯胡公約》，該公約主張：第一，取得資訊的權利受侵害或限制時應依其國內法使用法院或其他獨立公正機構進行審查程序；第二，參與環境決策的權利受影響或侵害時，賦予相關民眾使用法院及其他獨立公正機構進行審查程序的權利。

各國的司法實踐從整體上來說，對環評程序做司法審查，尤其是司法介入環評公眾參與程序已經成為一種常態的制度。

域外各國的制度經驗也表明，對公眾參與環評程序的司法審查有其明顯的局限性，這使得域外許多國家和地區的環評訴訟的功能發揮并不理想。其原因在于，一是司法審查在環評訴訟中消極和保守的取向使行政機關相對于公眾群體在勝訴率上占絕對優勢；二是域外環評程序民營化成為常態現象，公眾參與程序一般由開發業主來進行，故司法在這個意思自治的場域難以深入；三是環評程序的高度專業化和技術化使環評方與法官之間也會造成嚴重的信息不對稱，這不利于法官對環評實質問題的把握。基于以上幾方面的原因，域外一些國家對環評程序的司法審查面臨著發展瓶頸，案件數量也有下降趨勢。

三、我國環評公眾參與的制度構建

我國1989年頒行的《環境保護法》中確立了環境影響評價制度，環評公眾參與制度首次在1991年由亞行提供捐贈的環評項目中出現。2002年通過的《環境影響評價法》則直接明確了公眾在環境評價中的主體地位，2007年頒布的《環境信息公開辦法》為推動公眾參與環境保護提供了具體的操作規范，2014年修訂的《環境保護法》則明確了環境保護公眾參與的原則。

在行政實踐操作層面，隨著我國經濟的迅速發展，環境保護的呼聲也日益高漲，公眾參與在環評制度中得到了很大的發展，并對政府的最終決策產生了很大的影響。廈門PX項目、圓明園湖底防滲工程、怒江水電開發項目等一系列事件均見證了我國公眾參與在環評活動中一路走來的曲折歷程。在這些項目當中公眾開始扮演了決策主體的角色，爭取到了充分表達意見的機會，并最終迫使政府在環境決策中做出相應的調整。但是，我們也看到在這些項目中，政府調整后的決策仍與公眾的要求存在一定的差距，公眾參與環評活動收效甚微，甚至被屢屢架空，環評公眾參與制度在很多情形下仍未被給予應有的重視。針對這些實踐中的困境，我們應當著力于以下幾個方面的制度構建：

（一）擴大環評公眾參與的主體范圍

在我國行政實踐中，公眾主體容易被人為地縮小為與環境評價有直接利害關系的公眾，現行法律也將公眾參與的主體范圍僅限于擬進行環評行為所在地的有關單位、專家和公眾。而域外法治發達國家社會組織發育成熟，環評公眾參與的主體大部分是由非政府組織承擔，我國由于非政府環保組織的發展才剛剛起步，并沒有能在環評公眾參與中發揮其應有的作用。2014年新修訂的《環境保護法》在很大程度上拓展了環評公眾參與的主體范圍，但是我們也應該看到當前我國環評公眾參與的范圍還是不夠全面，比如此次《環境保護法》的修訂還是忽視了個人和民間環保組織的公益訴訟資格。因此，為了能讓環評行為更加全面、準確與客觀，我們應在立法和實踐中將其主體范圍擴大到對該環評行為感興趣的公眾和社會團體。

（二）規范環評公眾參與的程序

域外一些國家或地區環評程序是全程性的、全方位的公眾參與，而這正是我國環評制度中所欠缺的方面。我國環評公眾參與介入程序、信息公開程序和聽證程序都還不規范。我們應借鑒這些成熟的制度經驗，根據環評各個階段的性質、任務和目的，豐富、細化公眾參與的程序性規范。首先，擴大公眾可以介入的環評程序，除了環境影響評價報告書的草案編制階段和環保部門對報告書進行審批階段這兩個階段之外，在項目可行性研究方面、環評單位的委托方面和建設項目的設計方案等階段都要引入公眾參與制度。其次，規范公眾參與的信息公開程序。法律的規定不僅應針對環保部門不公開環評報告書全文的情形下作出的環評審批結論的效力，以及程序瑕疵對環評報告書審批的效力，還要針對程序上的瑕疵，追究環保部門相關人員的責任，不能讓公眾對于程序瑕疵的效力持模棱兩可的態度，否則既不利于公眾的監督，也不利于機關部門的貫徹執行。再次，完善我國的環評聽證制度。目前，我國共有三類環評聽證，一類是法定環評聽證，一類是屬于環保部門可以自行決定舉行的裁量聽證，還有一類則是依申請而啟動的聽證。按照我國環境保護相關法律法規的規定，聽證程序只能由規劃的編制機關、環境影響評價機構和建設單位啟動，公眾并未被賦予依法要求舉行聽證會這項權利，這就極大地限制了公民的參與權，應當賦予公民申請主動啟動聽證的權利。此外，還要健全聽證代表的遴選機制，當規劃或建設項目對申請人或其他利害關系人將造成直接的環境影響時，可以依法要求相關部門或單位舉行聽證，并從中挑選出合格、公正的聽證代表。

（三）建立環評公眾參與的司法審查制度

我國當前環評公眾參與制度的救濟途徑欠缺，這主要體現在公眾參與權受到侵害后的救濟途徑不明確，當公眾參與提出的意見未被納入規劃部門或建設單位的參考范圍時所應承擔的法律責任不明確，以及法律對于建設單位或規劃部門沒有及時組織公眾參與活動所應負擔的法律后果也未做出規定［9］。從現有判例來看，我國法院就環評公眾參與的審查目前多體現在是否需要公眾參與方面，往往只對公眾參與的形式合法性進行審查，對公眾參與方式選擇的裁量權行使并不涉及。

現代法治國家的司法審查不僅具有權利保障的功能，也承擔著一定的決策形成的功能，這對于調和環評程序中的利益沖突、促進民主和理性決策、實現社會整體公益方面具有不可替代的作用。因此，有必要建立環評公眾參與司法審查制度，首先要確立環評公眾參與的可訴性問題。在我國，環評審查結論屬于一種行政許可形式，與有關機關的開發許可決定之間構成“多階段行政許可程序”，無疑是具有可訴性的，但是如果把環評中的公眾參與程序理解為一種“過程性行為”或“程序性行為”，按照大陸法系傳統的“程序性行為”不可訴的理論，就可能會導致此類案件的不可訴。這就需要我們能在立法和實踐中明確環評公眾參與案件的可訴性，尤其是當公眾參與的行為會對環評結論產生實質性影響時，應當規定此類案件可以納入到司法審查程序之中。在這個意義上，確立公眾參與環評案件的可訴性問題或許更是行政訴訟理論所需要進一步突破的命題。

其次，要明確公眾參與環評訴訟的原告資格。這個問題可以理解為公眾對環評程序中沒有引入公眾參與程序，或是沒有賦予公眾充分的參與權是否有權提起訴訟的問題，這就需要先解釋受環評項目影響的公眾在環評程序中是否享有主觀公權利。按照德國的行政法學理論，主觀公權利的成立涉及如下兩個問題：1.是否存在規定行政機關應當采取特定行為（行政的法律義務）的法律規定；2.該法律規定是否——至少也——以保護個人利益為目的［10］。按此思路，如果能在環評程序中將公眾參與制度明確為法定的程序，將保障公眾的參與權固定為行政機關的法定義務，則能在環評訴訟中明確公眾的原告資格。司法實踐中不適宜在原告資格這個環節上設置過高的門檻，否則將不利于發揮司法審查在監控環評機關程序履行、建構風險溝通場域的功能。適合的做法是，將環評訴訟的原告資格穩定在一個可接受的水平，既不因過寬而成為“公益訴訟”，又不至于太窄而不符合環境行政的特質。

再次，擴大對環評公眾參與的司法審查范圍。近年來，法院已經通過“正文花園業委會等訴上海環保局環評報告審批決定案”（2013）滬二中行終字第576號等一些判例確立了司法審查環評程序的一個重要環節就是公眾參與。但目前大多數法院在環評訴訟案件中只進行合法性的形式審查，并沒有進行合理性的實質審查。比如上述正文花園案中就第三人電力公司及環評單位是否發放調查問卷展開抗辯，但法院在此類案件中并不會審查發放的調查問卷的設計是否合理，問卷對象是否包含了和案件有關的利害關系人，調查過程中被調查人員是否具有代表性，是否存在誘導或排除公眾意見表達的可能性問題［11］。環評訴訟的司法實踐中，法官出于環評高度專業性的限制以及對行政權的尊重，對環評的司法審查范圍是有所限制的，但法官對于公眾參與程序的評判并不會受到專業領域的限制。為了確保公眾參與的有效性，法院應該突破僅對公眾參與的形式合法性進行審查，應當對公眾參與方式的正當性和合理性作出司法判斷，具體可在公眾參與方式的選擇裁量是否恰當、公眾是否被賦予充分的評論與意見交流的機會、環評機關是否對公眾意見作出回應、最終環評審查結果是否考慮了公眾的合理建議等等問題上拓展更深的司法介入空間。

質言之，為公眾提供一個健康整潔、可持續性發展的環境是政府的職責所在，然而環境保護僅僅依靠政府單方面的努力遠遠不夠，必須依靠公眾積極的參與才能確保環境決策和環境管理的科學性，而重大項目或決策的環評程序正是公眾參與制度得以發揮最大效能的場域。政府除了要大力宣傳公眾參與環境保護的重要性，提高公眾的參與主體意識，更需要完善環評公眾參與的立法規范和環評公眾參與各個階段的程序規則，從而建立一個科學完備、可操作性強的環評公眾參與制度體系。

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D63-31

A

1009-6566（2016）04-0061-06

本文是江蘇省普通高校研究生科研創新計劃申報項目《重大行政決策制度研究》 （項目編號：CXLX13_75）的階段性成果。

2016-04-08

桂萍（1972—），女，浙江舟山人，宿遷學院法政學院副教授，蘇州大學法學院博士研究生，研究方向為行政法學。