理論·實踐·制度：陜甘寧邊區民族區域自治的三維考察

劉艷萍

(陜西工商職業學院，陜西西安710119)

?

理論·實踐·制度：陜甘寧邊區民族區域自治的三維考察

劉艷萍

(陜西工商職業學院，陜西西安710119)

【摘要】理論、實踐和制度是陜甘寧邊區探索民族區域自治的三個重要維度。從理論上看，民族區域自治是馬克思主義民族理論中國化的重要成果；從實踐上看，它是中國共產黨解決國內民族問題的重要創舉；從制度上看，它是少數民族實現民族平等、民族自治的重要保障。在這三個維度的統一互動中，陜甘寧邊區的民族區域自治實現了理論、實踐、制度的三維立體發展，成為馬克思主義民族理論中國化歷史進程中的一個重要發展階段。

【關鍵詞】民族區域自治；陜甘寧邊區；理論；實踐；制度

民族區域自治是理論、實踐、制度的三維統一體。在理論、實踐、制度的三維互動中，民族區域自治不斷向前發展。理論、實踐、制度既是民族區域自治發展的三個重要維度，也是民族區域自治發展的三種重要形態。而這三個維度的探索及其形成的三種成果形態最早都出現在中國共產黨領導的陜甘寧邊區，并由陜甘寧邊區走向全國。陜甘寧邊區成為新中國民族區域自治的奠基者、探索者和先行者。

一

馬克思主義民族理論中關于國家與民族關系的基本思想，是主張統一而反對分離，主張民主集中制而反對聯邦制。但馬克思主義又不絕對地反對聯邦制，而贊成任何一種統一。馬克思曾同情愛爾蘭民族和人民的決議，希望愛爾蘭從英國分離出去，成立聯邦。恩格斯同樣不完全反對聯邦制，認為“聯邦制共和國或者是一種例外”，“是由君主國向集中制共和國的過渡，是在一定的特殊條件下的‘前進一步’”。[1]175列寧在領導俄國革命時，堅持將馬克思主義民族理論與俄國實際相結合，提出民族自決主張和聯邦制構想，并付諸實踐。1922年，蘇聯的成立標志著列寧民族自決理論和聯邦制構想的成功。

(一)中國共產黨早期的民族自決權理論

列寧的民族自決理論和聯邦制構想深刻影響了中國共產黨，使黨在很長一段時間內將民族自決和聯邦制作為解決我國民族問題的綱領政策。1922年黨在二大《宣言》中明確提出，用自由聯邦制統一中國本部和蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國。這是中國共產黨將國家結構形式與解決中國民族問題聯系起來進行理論探索的初始階段，也是馬克思主義民族理論中國化的最初探索階段。1923年黨在《中國共產黨黨綱草案》中強調了民族自決原則，提出“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關系由各該民族自決”。[2]221928年黨的六大通過的《政治決議案》提出“統一中國，承認民族自決權”[2]86的政治口號。1931年頒布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》進一步提出：各少數民族擁有完全自決權，可自由決定“加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自己的自治區域”。[2]1661933年頒布的《中華蘇維埃共和國十大政綱》、1934年通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》都重申了1931年《憲法大綱》關于民族問題的綱領。1935年8月5日，中共中央政治局在《中共中央關于一四方面軍會合后的政治形勢與任務的決議》中指出“目前在少數民族中的基本方針，應首先幫助他們的獨立運動，成立他們的獨立國家”。[2]306-307同年12月25日，黨在《關于目前政治形勢與黨的任務決議》中呼吁蒙、回等被壓迫民族建立自己的國家。至此可以看出，在二大以后的很長一段時間內，中國共產黨在國內民族問題上的基本主張，就是堅持民族自決基礎上的“聯邦制”。而這種民族自決更多地是指民族的分離和民族的獨立，是一種無條件的、絕對的民族自決。

(二)從“民族自決”轉向“民族自治”

華北事變后日益加劇的中華民族危難，使中國共產黨倡導的民族分離、民族獨立的理論與中國各族人民團結抗戰的革命要求相沖突、相矛盾。于是中國共產黨及時轉變民族理論，使其由“民族自決”開始轉向“民族自治”。這一轉變，既契合了中華民族團結抗日的要求，又保障了少數民族自己處理內部事務的權利，是中國共產黨人在民族理論上從“聯邦制”轉向民族區域自治的一個中間環節。

1936年5月25日，毛澤東在以中華蘇維埃人民共和國中央政府主席名義發布的《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》中充分表達了民族自治思想。它宣告：“凡屬回族的區域，由回民建立獨立自主的政權”，“凡屬回民占少數的區域，亦以區鄉村為單位……建立回民自治政府”。[2]367據此，黨在新解放的寧夏豫旺和海原東部地區建立了一批回民自治政權，并在此基礎上正式建立了全國第一個回族縣級自治政權——陜甘寧省豫?？h回民自治政府。雖然這個政權只存在了半年時間，但它卻是中國共產黨民族區域自治政策的早期嘗試。

可以說，這一時期黨的民族自治政策及其實踐已經蘊含了一些民族區域自治的內容。一是少數民族主要依照居住情況，分為聚居和雜居兩種；二是按少數民族居住地方的大小和人口的多少建立相應的自治政府；三是在性質上，自治政府是區域性的地方政權，而不是全國性的統一政權；四是少數民族自己管理自己的內部事務。但嚴格來說，它因為沒有實現民族自治與區域自治的有機結合，所以更多的是一種民族自治。這一點在豫?？h回民自治政府的建立過程中表現尤為突出。豫?？h回民自治政府并不是依照回民聚居地區建立自治區域及其自治政府，而是在豫旺縣蘇維埃政府基礎上，“將豫旺縣蘇維埃政府所屬的同心城、王家團莊、窯山及海原縣的李旺等純回民區劃分出來成立豫海縣，建立豫?？h回民自治政府”[3]71?？梢?，豫海縣回民自治政府從性質上看，它更多的是一種民族自治。

(三)黨的民族區域自治理論開始形成

黨的民族區域自治理論真正開始形成則是在黨的六屆六中全會上，毛澤東作了題為《論新階段》的政治報告。該報告以團結國內各民族一致抗日為目的，對黨的民族政策進行了詳細闡述。其中明確指出在民族平等、共同抗日原則下，少數民族“有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家”[2]595。報告還對保護少數民族權益進行了具體規定。毛澤東在關于民族政策的闡述中，一方面不再提及民族獨立性質的“民族自決”和與之相關的“聯邦制”；另一方面將少數民族具有“自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家”這一民族區域自治的基本原則放在了突出地位。這是當時黨關于民族區域自治思想的集中反映。

黨的民族區域自治理論能夠在六屆六中全會開始形成，一方面是黨的理論探索和實踐發展的必然結果，而黨在理論上的成熟和對民族實際的深入了解都為民族區域自治理論形成提供了必備條件；另一方面陜甘寧邊區也為民族區域自治理論的形成提供了現實條件。第一，邊區境內的確存在蒙、回少數民族聚居以及同漢族雜居的現象，并形成了少數民族相對集中的聚居地。第二，在邊區民主政權下，民族壓迫現象不復存在，民族平等、民族自治成為少數民族的迫切需求。在陜甘寧邊區的現實土壤上，黨的區域自治和民族自治思想萌芽在此結合并破土而出，形成了民族區域自治理論。

(四)陜甘寧邊區對民族區域自治理論的深入探索

1941年5月1日陜甘寧邊區政府頒布的《陜甘寧邊區施政綱領》(以下簡稱《施政綱領》)對民族區域自治進行了明確規定和完整闡述，這在黨的歷史上還是第一次。《施政綱領》明確規定：“依據民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治、經濟、文化上的平等權利，建立蒙回民族的自治區，尊重蒙回民族的宗教信仰和風俗習慣。”[2]678這一規定既明確了民族區域自治的任務是實現民族平等、民族自治，又指出了民族平等、民族自治的實現路徑是民族區域自治。

《施政綱領》中闡述的民族區域自治思想，是對黨的民族自治思想的一種發展，更是對黨的民族自治思想的一種超越。首先，在目標實現上，民族自治主要是擺脫民族壓迫，獲得少數民族自己管理內部事務的權利。相比而言，民族區域自治前進了一步，它的任務除了民族自治外，更強調民族平等。其次，在權利實現上，民族自治重在實現少數民族自己管理自己內部事務的權利，是一種典型的“自治”。而民族區域自治則更強調少數民族與漢族在政治、經濟、文化等方面的平等權利，表明少數民族已經突破自治的狹小領域，參與到國家政治、經濟和文化建設當中，實現了自治與共治的完美結合。再次，在行政地位上，自治政府等同于一般地方政府。而民族區域自治專門建立自治區，這本身就突出了自治區的行政地位。最后，在組成關系上，自治政府可自由決定加入或脫離邊區政府，表明自治政府與邊區政府的關系是后天的、外在的、松動的，而民族自治區作為邊區的重要組成部分，它與邊區政府的關系是先天的、內在的、穩固的。

《施政綱領》對民族區域自治的明確規定和完整闡述，既展示了黨的民族區域自治理論的發展，也體現了陜甘寧邊區黨和政府對民族區域自治理論的探索，是陜甘寧邊區民族區域自治理論探索成果的重要體現。而陜甘寧邊區在民族區域自治理論探索上所取得的重大進展勢必推動邊區民族區域自治的實踐發展。

二

陜甘寧邊區民族區域自治的實踐探索與邊區民族區域自治理論的發展是密不可分的。理論上的每一次前行、每一次進步都帶動實踐的快速發展，而實踐中產生的問題和需求又促使理論的不斷發展。在陜甘寧邊區民族區域自治理論指導下，邊區的民族區域自治實踐也經歷了以六屆六中全會和《施政綱領》為節點的兩個發展階段。在前一階段，民族區域自治實踐主要是將民族區域自治理論具體化，通過劃定和建立回民村實現了民族自治與區域自治的初步結合，找到了民族區域自治的初始實現路徑。在后一階段，民族區域自治實踐主要是將民族區域自治理論系統化，通過完善民族事務機構、建立民族自治區鄉等提升民族區域自治的實現形式和實現路徑，探尋民族區域自治的發展規律并總結其經驗教訓。在這兩個發展階段之間，提升民族區域自治的實現形式和實現路徑成為最緊迫的問題，亟需邊區黨和政府在理論上得以解決。而這些問題在理論上得以解決后，無疑將加快民族區域自治實踐的步伐。于是，邊區民族區域自治在理論與實踐的互相推動中不斷向前發展。

(一)六屆六中全會后陜甘寧邊區民族區域自治實踐的初步探索

在黨的六屆六中全會開始形成民族區域自治理論后，陜甘寧邊區黨和政府便根據邊區民族實際開始探索民族區域自治的初級實現形式和初始實現路徑。陜甘寧邊區位于陜西、甘肅、寧夏三省交界，并與內蒙接壤，緊鄰蒙、回少數民族聚居區。邊區境內的少數民族主要是回族，還有為數不多的蒙族?！斑厖^回民，革命前在新正有三十家，曲子和三岔各有三家，人數甚少，革命后，因邊區民主政權保障各民族的信仰自由，政治上的自由平等，歷年來各地回民都有增加?！盵4]255而且，各地回民逐漸形成了自己的聚居地。在黨的民族區域自治理論指導下，邊區政府開始在回民聚居地劃定回民區、建立回民村。例如，定邊城西關外回民鄉(這是一個城市回民鄉)，過去只是一片荒灘。紅軍到定邊后，建立了人民革命政權?！岸?，在政府的幫助下，西關外修了兩間水房和三間住房，二十余間回民店房，成立清真寺，劃出回民區。”[4]263再例如，鹽池縣本沒有回民村，邊區政府為了實現回民自治，先是號召建立回協以此來團結過往與居住的回民。后來，為著進一步地發揮回民自治精神，便相繼成立了兩個回民村。這兩個回民村，“都是政府關心少數民族問題而特別劃定的”[5]。在邊區黨和政府的組織、領導下，邊區回民同胞逐漸在其聚居的關中、隴東和三邊等地紛紛建立了回民村，“舉凡回民的問題，通歸回民村來解決，只有回漢的問題，才由區府解決，而事先要征求回方意見”[5]?；孛駞^的劃定和回民村的建立，不僅實現了回族民族自治與區域自治的初步結合，還找到了民族區域自治的初始實現路徑。但隨著回族人口的持續增加和回民自治精神的不斷發揮，陜甘寧邊區的民族區域自治實踐迫切需要提升其實現形式和實現路徑，以達到民族自治與區域自治的緊密結合。這是實踐對理論發展提出的問題，需要在理論上給以解決。

(二)《施政綱領》頒布后陜甘寧邊區民族區域自治的深入探索

1941年5月頒布的《施政綱領》提出“建立蒙回民族自治區”，在理論上明確回答和解決了實踐中關于提升民族區域自治實現形式、實現路徑的問題?！妒┱V領》的頒布加快了陜甘寧邊區民族區域自治的實踐步伐，使陜甘寧邊區民族區域自治的實踐探索進入到第二個發展階段。在這一階段中，邊區黨和政府一方面建立健全民族事務組織機構，為施行民族區域自治提供組織保障；另一方面開始著手建立蒙回民族自治區。

(三)建立健全民族事務組織機構

在《施政綱領》頒布后，邊區黨的民族工作機構率先得到加強和完善。1941年5月13日，西北工作委員會與陜甘寧邊區中央局合并，成立了西北中央局。7月，西北中央局又設立少數民族工作委員會，繼續開展少數民族工作。12月，西北中央局決定設立中央調查研究局第四分局，并下設少數民族研究所，接受中央調查研究局和西北局雙重領導。同時，西北局統戰部內也設立少數民族部或干事管理少數民族工作。黨的民族工作機構在邊區建立回民自治區的過程中發揮了重要的領導作用，并對新正、鹽池兩地回民如何實現自治提出了初步意見。

在黨的民族工作機構建立健全的過程中，邊區政府為加強民族事務工作領導，保護少數民族特殊利益，也開始在其內部設立專門的民族工作機構。1941年8月11日，邊區政府成立了少數民族事務委員會，專管邊區境內回、蒙等各民族區域自治事宜和民族自治區內各種建設事項。9月24日，邊區政府又指示“各專署、市、縣府內，設民族事務科，負責各分區、縣、市境內的少數民族問題”[6]。1942年4月13日，邊區政府決定在定邊、鹽池兩縣府“一科內定邊增加三人，鹽池增加二人，專司民族事務工作”。[7]717月11日，邊區政府同意在三邊和隴東兩個專署以及新正、靖邊兩個縣政府內設立民族事務科，管理各民族團結事務。[4]1438月29日，邊區政府又批準在鎮原、曲子、環縣三個縣政府第一科內增設民族事務科員一人。[4]144邊區民族事務委員會及各級民族事務管理機構的成立不但為邊區開展民族區域自治工作提供了有力的組織保證，而且直接推動了邊區民族區域自治的實踐進程。

(四)三岔回民自治鄉的試點

在建立蒙回民族自治區的過程中，邊區黨和政府《施政綱領》頒布后，邊區政府便開始了建立三岔回民自治鄉的籌備工作。三岔區是一個回漢民雜居之地，而回民在大雜居之下又形成了小聚居的現象。于是，邊區政府準備把三岔回民聚居的“這個回民村擴大成為一個回民鄉，可以使他們單獨地進行選舉成立一個回民的鄉參議會和鄉政府，這正是向著邊區中央局所發布的新的施政綱領中所示‘建立蒙回民族的自治區’的方向一步步做去”[8]。其具體做法就是將三岔回民聚居的回民村及周邊兩個回漢民雜居的行政村一起劃定為三岔回民自治鄉。1941年6月，三岔回民自治鄉正式成立，下轄三個行政村。[9]90翌年11月，三岔回民自治鄉改選時，政府工作報告指出了回民自治鄉一年的工作成績：“(一)提高了回民的政治地位，建立了自己民選的政府(回民自治鄉政府)。(二)改善了回民經濟生活。一年間居民由二十四戶增至五十三戶，而去年有地的只有一家，今年有七戶有了土地。(三)由鎮原縣政府協助，發給貧苦回民救濟糧。(四)發動回民參加抗戰動員；計出商業稅七百五十元，公鹽代金四百八十元。”[4]241此外，三岔回民自治鄉政府還將擴建三岔回民自治鄉為回民自治區作為今后工作的一個重要內容。三岔作為民族區域自治的試點，其成功實踐加速了邊區建立回民自治鄉的步伐。

(五)回民自治區由試點走向推廣

1941年11月6日至21日，陜甘寧邊區召開第二屆參議會，決定在關中新正縣建立回民自治區、在鹽池回六莊建立回民自治鄉。隨后，西北局少數民族工作委員會對兩地回民如何實行回民自治提出了初步意見。翌年4月7日，三邊專員公署向邊區政府呈文，“經分區最高會議及專署會議通過建立回民自治區，設區公署，直接受專署領導，劃為兩個鄉，鹽池縣回六莊一個鄉，定邊縣西門外及二區杜家井為一個鄉。區長擬以楊彪先生(回民，邊區參議員)為區長，鄉長由當地回民選舉”[2]699。5月20日，定邊縣回民自治區正式成立。12月，回六莊由于相距太遠、管理不便，復歸鹽池縣四區五鄉，并單獨建立回民自治鄉。[9]90定邊回民自治區遂改區為鄉，楊彪由區長改任鄉長。原本計劃1942年建立的新正縣回民自治區因為少數民族委員會“照顧整個精簡”而延遲。[4]1501943年，邊區政府在新正縣第一區一鄉、九鄉建立了回民自治區。1945年春，邊區政府在城川成立“蒙漢自治聯合會”，下設四個行政村，行使相當于民族自治地方的權利。[9]89至此，邊區共建立了5個回族自治鄉和1個蒙族自治區。1946年林伯渠在向邊區第三屆參議會所作的政府工作報告中指出：“少數民族公民，除與一般男女公民同樣享有上述一切自由權利外，更可以建立少數民族自治區，如三邊、關中的回民鄉與城川蒙民自治區等”。[4]162

這些民族自治區的建設和發展，保障了邊區境內少數民族和漢族在政治、經濟、文化等方面的平等權利。1944年9月，定邊縣新華街回民自治鄉在進行鄉參議員的直接投票選舉工作中，共有488人參加選舉，選出由14位正式鄉參議員和3位候補參議員組成的鄉參議會，再由鄉參議會產生鄉長和鄉政府工作人員。邊區參議員，前屆自治鄉鄉長楊彪，因沒有嚴格執行政府關于移難民的優待政策，受到群眾批評而落選。邊區少數民族實現了民族平等、民族自治的愿望，積極地參與到民族自治區的建設中來，促進了民族自治區的發展壯大。

(六)“兩主一輔”的格局和“兩外一內”的路徑

通過以上兩個階段的探索，民族區域自治在實現形式上形成了“兩主一輔”的格局，即民族自治區、民族自治鄉兩種主要形式和民族村一種輔助形式；在實現路徑上形成了“兩外一內”的建構，即由民族村——民族自治鄉(例如定邊回民自治鄉)、由地方的鄉——民族自治區(例如關中回民自治區)的兩種外部實現路徑和由民族自治鄉——民族自治區(例如三岔回民自治鄉)的內部提升路徑。這些實踐探索不僅實現了民族區域自治理論的具體化、系統化，而且通過探尋民族區域自治發展規律并總結經驗教訓又推動了民族區域自治理論的發展。

陜甘寧邊區民族區域自治實踐在取得重大成果的同時，也出現了一些新問題。這就使得民族區域自治實踐并不能完全按照最初的理論設想去發展，而是要結合實際進行突破性的發展。例如西北局少數民族工作委員會提出：回民自治區在行政建制上分為“區”和“鄉”兩種。但在實踐中，相當于“區”級的回民自治區因不適應邊區實際而改“區”為“鄉”。例如，三邊專署于1942年初決定在定、鹽兩縣建立回民自治區。但后來因為相距太遠、管理不便，回六莊復歸鹽池縣四區五鄉，并單獨建立回民自治鄉。定邊回民自治區遂改區為鄉?？梢?，陜甘寧邊區民族區域自治實踐的復雜性、變化性使其并非處于理論指導下的單線發展狀態，而是處于一種復雜的復式發展狀態。

三

陜甘寧邊區民族區域自治在理論與實踐的互相推動中不斷向前發展，而理論與實踐的探索又都迫切需要制度的保障以促使自身更好的發展。同時民族區域自治理論和實踐又為民族區域自治制度的形成提供了實踐基礎和重要來源。于是，在理論、實踐、制度的三維互動中，民族區域自治成功地走出邊區走向全國，成為我國解決民族問題的基本政策和一項基本政治制度。

(一)民族區域自治制度化的初步探索與《建設回民自治區》

民族區域自治理論和實踐中的制度需求促使制度探索將其重點集中于理論、實踐兩個層面和“什么是民族區域自治”、“怎樣實現民族區域自治”兩個問題，并初步形成了以《建設回民自治區》為代表的民族區域自治制度探索成果?！督ㄔO回民自治區》是1941年11月邊區第二屆參議會決定在關中新正縣建立民族自治區和三邊鹽池回六莊建立民族鄉后，西北局少數民族工作委員會對兩地如何實行回民自治而提出的初步建設意見。

第一，總體規定了回民自治區的任務、性質、地位及權利。其任務是團結抗戰、實現民族平等，性質是新民主主義的自治區，其政權是回民族各階級各階層“三三制”的聯合政權?；孛褡灾螀^是居住在邊區境內的回民實行區域自治的地方，因而它是邊區不可分離的一部分。它在遵行邊區制度法令前提下，有權按照民族特點制定各種單行法規和條例。這些規定基本構成了民族區域自治的內涵，從制度上初步回答了“什么是民族區域自治”。

第二，明確回答了回民自治區建設的必須條件和步驟?；孛褡灾螀^建設必須具備四個條件，即在生活條件上，具有獨特的民族生活方式，并且聚居區域的主要人口為農民；在經濟條件上，要滿足本區農民當前和今后發展所需的土地；在地理條件上，各個聚居區域互相連接便于行政管理；在主觀條件上，應是當地居民自覺自愿建立回民自治區。建設回民自治區的具體步驟，第一步是組織自治區調查團，調查各地實際情況，考察其是否具備建設回民自治區的四個必備條件。待考察合格后進行第二步，組織建設委員會，負責進行自治區一切建設事宜。建設委員會由政府任命有關人員和當地有威望的回漢各界人士組成，并向政府負責，直至自治區政府成立。

第三，詳細闡述了自治區各種建設與政策。在政權建設上，首先確定了民主選舉和政教分離的基本原則，即自治區政權“自下而上完全經由民主選舉產生，并由民主罷免而撤換行政人員”[10]77。同時“阿訇有選舉權與被選舉權，但在職阿訇不得擔任行政首長與政府部門主要負責工作”[10]78。其次提出了自治區、自治鄉直屬邊區政府的兩級行政區劃與分區專署或縣政府具體領導的行政管理系統，即關中回民自治區與鹽池縣回民自治鄉“行政系統直屬于邊區政府；為便于行政管理與進行各種工作，邊區政府得委托關中專署于鹽池縣政府分別領導之”[10]77。最后規定了回民自治區、鄉政府的產生及其組織，并特別規定自治區政府實行一級制，即“區政府下直接為行政村(或即為自然村如回六莊)”[10]78。在經濟建設上，提出要發展農業、增加副業、分配土地、幫助生產及改善生活、祛除“三害”等任務。此外，還對邊區財政經濟政策、自治區內漢人政策、群眾團體政策等進行了解釋說明。

第四，初步提出自治區參議會建設意見。自治區參議會是自治區人民的代表機關，由自治區人民選舉產生，選舉比例為每二十人至三十人得選議員一人。自治區參議會宜采取議行分離一級制，因此設常有駐員和議長，均脫離生產。自治區參議會職權相等于縣參議會，但具有起草自治區參議會組織條例及選舉條例的權利。

第五，重視回民協會的組織建設與工作開展。首先指出回民協會在當前應完成的7個基本任務。其次提出要加強回民協會組織建設?；孛駞f會組織應以“短小精悍、靈活緊湊為原則”，在建設中一方面要縮小分會組織，充實工作；另一方面要整頓各地支會，統一領導。每個分區成立一個支會，如果地區分散，可在支會下再設立區會。支會設總干事及組織、宣傳兩股，區會只設主任一人。分會脫離生產者不得超過三人，區會完全不脫離生產。

以上五個方面，為邊區民族區域自治的具體實施和操作提供了制度規范。在此之后，邊區黨和政府一方面按照《建設回民自治區》提供的制度規范建立民族自治區，實行民族區域自治；另一方面在《建設回民自治區》的基礎上繼續進行民族區域自治的制度探索。而民族區域自治實踐中的一些具體做法和重要經驗又為民族區域自治制度的形成提供了實踐基礎和重要來源。在實踐中，從第二屆參議會開始，民族自治區的建立逐漸形成了代表提案、參議會通過、黨領導、政府執行的程序和做法。例如，第二屆參議會召開期間，馬國藩等提出“建立回民自治區鄉案”(編號為三〇三案)，大會以一五二票多數通過，交予政府執行。[11]320隨后，西北局關于如何在兩地實行回民自治提出了初步意見。根據建設意見，三邊專員公署向邊區政府呈請在定邊、鹽池建立回民自治區(呈字第六號)，邊區政府民政廳批準執行(建字第三號)。[2]698定邊回民自治區由此建立。這種在實踐中形成的建立自治區的程序和做法既明確了人民、參議會、黨、政府在建立民族自治區工作中的職權和范圍，也表明了民族自治區的建立并非任意而為，更突出了民族自治區的政治地位，這就為民族區域自治上升為一種制度提供了實踐基礎和重要來源。

(二)民族區域自治制度化的深入探索與《陜甘寧邊區憲法原則》

1946年4月23日，陜甘寧邊區第三屆參議會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》(以下簡稱《憲法原則》)集中體現了民族區域自治制度探索的成果，也明確標志著民族區域自治作為一種制度被確立下來。《憲法原則》明確規定：“邊區各少數民族在居住集中地區，得劃成民族區，組織民族自治政權，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規”。[2]1047這些規定可以概括為三個方面：第一，建立自治區，這是民族區域自治的條件。在邊區內建立自治區，表明自治區就是邊區不可分離的一部分。第二，組織自治政權，這是民族區域自治的關鍵。但《憲法原則》規定這個自治政權是在民族自治區內組織起來的，是自治區政權，而不是能夠分離、獨立的自治政權。第三，訂立自治規則，這是民族區域自治的保障，同時也是民族自治區的權利。但制定的自治規則不得違背邊區憲法。

以上三個方面主要表達了四層意思：第一，邊區的集中統一是前提。邊區的民族區域自治是在黨和邊區政府領導下的自治，各自治地方的自治機關必須服從邊區政府的領導。第二，一定的聚居區域是基礎。民族區域自治就是邊區內的少數民族實行區域自治。因而，在少數民族居住集中地區建立自治區是實行民族區域自治的基礎。第三，自治機關行使自治權是核心，也是民族區域自治的主要特征和主要標志。少數民族的自治權是通過自治機關來行使的，因此，自治機關行使自治權成為民族區域自治的核心。第四，保障少數民族當家作主的權利是實質。建立自治區，組織自治政權，訂立自治法規，實質就是保障少數民族平等自治。

可見，《憲法原則》已經將民族區域自治制度的內涵基本闡述清楚了，從制度上回答了“什么是民族區域自治”的問題。同時《憲法原則》明確規定了民族區域自治的政治地位，它不只是邊區政府的施政綱領，更是邊區施行的一項政治制度。這種政治地位的確立表明民族自治區的建立、民族區域自治的施行已上升到制度層面，并在制度上回答了“如何實現民族區域自治”的問題。

四

陜甘寧邊區民族區域自治是中國共產黨為團結少數民族抗戰而在其領導的陜甘寧邊區所進行的理論、實踐、制度上的成功探索，在團結少數民族抗戰建國中發揮了重要作用。第一，它是中國共產黨團結少數民族共同抗戰的一面旗幟，是中國共產黨領導的抗日民族統一戰線的重要內容，它使西北和全國的少數民族凝聚在一起為著民族獨立、人民解放而共同奮斗。第二，它是中國共產黨實行民主政治的重要體現，它使中國各族人民認識到只有中國共產黨才是真正實現民族平等、民族自治和人民當家作主的政黨。第三，它是中國共產黨未來處理國家形式與民族問題的重要樣本，是新中國民族區域自治的理論探索者、實踐先行者和制度奠基者。

陜甘寧邊區關于民族區域自治的理論、實踐和制度探索，是馬克思主義民族理論中國化歷史進程中的重要發展階段。它開啟了中國共產黨民族區域自治的歷史進程，為民族區域自治在中國的發展與完善以及中國特色社會主義民族政策綱領的成熟奠定了堅實基礎。在此基礎上，中國共產黨將在陜甘寧邊區局部執政時探索的民族區域自治經驗運用到內蒙古，使內蒙古建立了全國第一個省級民族自治區。這是中國共產黨在由局部執政走向全國執政過程中取得的一個重要成就，也是民族區域自治由陜甘寧邊區走向全國的一個重要里程碑。在此基礎上，民族區域自治最終成為中國共產黨和中國人民的最終選擇而寫入《共同綱領》。經過新中國60多年的不斷發展、創新、完善，民族區域自治無論在理論、實踐還是制度上都取得了巨大成就，推動了馬克思主義民族理論中國化，促進了各民族的共同繁榮，增強了社會主義民主制度建設?？梢姡袊鴮嵭忻褡鍏^域自治，具有深厚的歷史根基，它是中國共產黨和中國人民經過長期探索和實踐而做出的正確選擇。

參考文獻：

[1]列寧選集：第3卷[M].北京：人民出版社,2012.

[2]中共中央統戰部,編.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

[3]王克林，李宗道.豫旺縣蘇維埃政府在陜甘寧革命史上的地位[J].寧夏社會科學，2000(4).

[4]賈瑞梅、郭林.陜甘寧邊區民族宗教史料選編[M]. 西安：陜西人民出版社，1991.

[5]回民村——三邊行之六[N]. 解放日報，1941-07-19.

[6]設民族事務科[N]. 解放日報，1941-09-24.

[7]陜西省檔案館、陜西省社會科學院,編. 陜甘寧邊區政府文件選輯：第六輯[M].北京：檔案出版社，1991.

[8]將團聚著全國更多的回民——邊區的一個回民區[N]. 解放日報,1941-06-28.

[9]郭林.陜甘寧邊區的民族關系[M]. 西安：陜西師范大學出版社,2001.

[10]中央檔案館，陜西省檔案館.中共中央西北局文件匯集(1941-1945)[M].1994.

[11]陜甘寧邊區政權建設編輯組：陜甘寧邊區參議會資料選輯[M]. 北京：中共中央黨?？蒲修k公室，1985.

【責任編輯劉瀅】

Theory, Practice and Institution: a Review of the Regional Ethnic Autonomy in the Shaan-Gan-Ning Border Region in Three Dimensions

LIU Yanping

(Shaanxi Business College, Xi’an, Shaanxi 710119)

Abstract:The Shaan-Gan-Ning Border Region explored its regional ethnic autonomy in dimensions of theory, practice and institution. In thedimension of theory, the autonomy is an important achievement in the localization of Marxist ethnic theory in China. In the dimension of practice, it is a major innovation of the Communist Party of China in resolving the nation’s ethnic issues. In the dimension of institution, it is an guarantee for ethnic minorities to achieve ethnic equality and autonomy. With the unity and interaction of the three dimensions, the ethnic autonomy in the Shaan-Gan-Ning Border Region achieved development in the three dimensions, and constituted an important stage for the localization of Marxist ethnic theory in China.

Key Words:regional ethnic autonomy; Shaan-Gan-Ning Border Region; theory; practice; institution

【中圖分類號】K265

【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2016)02—0108—07

【基金項目】本文為2013年陜西省社會科學基金項目“民生視閾下陜甘寧邊區社會建設研究”(2013B001)、2013年陜西省教育廳研究項目“抗戰時期陜甘寧邊區民生建設的歷史經驗與現實啟示研究”(2013JK0021)階段性成果。

【作者簡介】劉艷萍，陜西工商職業學院副教授,陜西師范大學政治經濟學院博士研究生。

【收稿日期】2016-01-14