十八大以來的農村土地制度改革

孔祥智，張　琛

(中國人民大學農業與農村發展學院，北京海淀100872)

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十八大以來的農村土地制度改革

孔祥智，張琛

(中國人民大學農業與農村發展學院，北京海淀100872)

【摘要】十八大以來我國農村土地制度改革的進展情況，可以從農村土地承包經營權改革、農村宅基地制度改革、征地制度改革、農村集體經營性建設用地制度改革等四個方面進行梳理。當前，深入推進土地制度改革還需要做好三個方面的工作：一是解決確權登記存在的問題，更好地發揮農村承包經營權確權登記頒證的政策效果；二是在實現土地的“三權分置”的同時，需糾正實踐過程中存在的價格扭曲現象；三是在分類試點的基礎上，扎實推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革等“三塊地”改革。

【關鍵詞】土地承包經營權；農村宅基地；征地制度；農村集體經營性建設用地

一、引言

土地問題一直都是政策制定者與理論研究者關注的熱點問題。2004年以來的13個中央一號文件均對土地制度改革提出了指導性方針，涉及到土地征用、土地承包經營權流轉、農村宅基地制度改革和集體建設用地改革等方面。各省市自治區在黨中央的統一部署下扎實推進土地制度改革，取得了一系列顯著成效，但仍有許多問題亟待解決。孔祥智等(2010)[1]97-92通過對浙江、安徽和四川三省的研究發現，土地承包經營權的流轉存在著流轉信息溝通不順暢、農民流轉主體地位得不到保障、流轉經費使用不透明、農民無法充分享有土地增值收益等問題。曲福田等(2004)[2]229-248認為,土地產權不清晰導致了中國土地市場結構不合理及其價格扭曲。黃進才和康東書(2012)[3]40-42認為,農村土地征收制度存在著四個方面的問題：征地性質模糊、范圍泛化，征地補償不合理，被征收土地農民的權利無法得到保障容易導致社會矛盾激化。石婷婷(2013)[4]48-57認為,農村宅基地改革中主要存在著農民宅基地權益保護、宅基地建設土地指標和農村土地管理等方面的問題。劉楝子和陳悅(2015)[5]143-148研究發現，二元化的城鄉土地市場價格，宅基地退出補償標準不一、配套激勵機制缺失，不利于轉戶農民宅基地的退出。孔祥智和馬慶超(2014)[6]11-14認為，推進農村集體經營性建設用地入市交易需要解決農地所有權歸屬不清、規劃用途管制不合理、非經營性集體建設用地“搭便車”、不尊重農民意愿、收益分配制度不健全、地方政府利益驅動和農村生態環境破壞等問題。伍振軍和林倩茹(2014)[7]113-119認為，集體建設用地入市可能存在土地范疇擴大化、難以保障農民收益、不符合規劃和用途管制的風險。十八大以來的土地制度改革即是由上述眾多問題倒逼產生的。

二、農村土地承包經營權改革

我國的農地制度特殊性導致農民土地的權能不完整，2007年頒布實施的《物權法》對土地承包經營權進行了明確的定義：土地承包經營權為用益物權。黨的十八大以來，黨中央從農村土地承包經營權確權登記頒證和實現農村承包地的“三權分置”兩個方面不斷深化農村土地承包經營權改革，逐步明晰土地產權，擴大土地權能。

(一)扎實推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，明晰土地產權

十八大以來，農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作取得長足進展，為實現“長久不變”打下堅實的基礎。早在2008年，黨的十七屆三中全會就明確提出要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，穩定并保持現有土地承包關系長久不變。那么“長久不變”的內涵是什么？怎樣實現“長久不變”？這些都是政策上沒有明確從而導致理論界爭論不休的問題。確權賦能的方式能夠有效地夯實土地承包關系的“長久不變”，是穩定農村基本經營制度的重大創新。從2009年開始，中央開展了農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，采取一村一組、整鄉整鎮、整縣推進和整省試點等方式穩步推進。表1對十八大以來農村土地承包經營權確權登記政策進行了梳理。

2013年，中央一號文件對農村土地承包經營權確權在完善法律制度的基礎上提出了時間上的具體要求，即用五年的時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2014年中央一號文件對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的形式進行了說明，即可以確權確地，也可以確權確股不確地。2014年11月，中辦和國辦印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》要求建立健全農村土地承包經營權登記制度，并對農村土地承包經營權確權登記相關原則進行了說明，提出在充分尊重農民意愿的前提下確權到戶到地，也可以確權確股不確地。2015年，中央一號文件要求擴大土地承包經營權確權登記頒證工作整省推進試點范圍，并明確了確權方式，即總體上確權到戶，確權確股不確地的范圍需要嚴格掌握。為了進一步貫徹2015年一號文件精神，2015年2月農業部等六部門聯合下發了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，在2009年開始的1998個縣試點的基礎上，從統一思想認識、明確總體要求、把握政策原則、抓好重點任務和加強組織領導等五個方面對2015年確權登記頒證工作作出了全面部署。截至2015年底，全國2246個縣(市、區)開展了土地確權登記試點工作，涉及2.3萬個鄉鎮、36萬個村，已完成實測耕地面積5億畝，完成確權登記面積近3億畝，頒發土地承包經營權證書2521.91萬份。根據農業部統計的結果，2015年底全國家庭農場登記數已超過87萬家，農民專業合作社數量已超過150萬家，農業產業化龍頭企業個數已超過12萬家，新型農業經營主體已逐步發展成為現代農業建設的生力軍。這一成效的取得，與確權、頒證工作不無關系。2016年中央一號文件也進一步強調繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點工作，計劃到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證工作。

(二)實現農村承包地的“三權分置”，擴大農村土地權能

自2008年十七屆三中全會以來，農村土地流轉速度大大加快，而流轉的僅僅是農戶對承包土地的經營權，并不是把承包權一同流轉。因此，客觀上要求中央出臺農村土地承包權和經營權分置的政策。表2對十八大以來農村土地承包地三權分置的相關政策進行了梳理。

穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，明確農村土地承包關系長久不變的具體規定。依法推進土地經營權有序流轉，扎實推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作的開展。

2013年7月，習近平總書記視察了武漢農村綜合產權交易所，對土地流轉交易情況進行了解，提出土地承包權和經營權應該分置的設想。2014年，中央一號文件正式提出農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的政策這一政策具有重要的現實意義，不僅使農民的土地流轉沒有了失地的后顧之憂，也可以賦予了經營權更多的權能。同時，2014年中央一號文件也進一步提出要賦予農民對承包地的各項權能，允許農民土地承包經營權向金融機構抵押、擔保。2015年8月24日，國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，明確提出要賦予土地承包經營權抵押融資功能，并建立健全抵押物處置機制和配套措施，進一步落實農村土地的用益物權，賦予農民更多的財產權利?！兑庖姟返念C布標志著長期被壓抑的農村產權這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農民終于有了可以到銀行進行抵押貸款的物品，這對于農業現代化的推進具有重大意義。2016年中央一號文件也進一步明確農村土地承包關系長久不變的指導方針，提出了完善“三權分置”辦法，依法推進土地經營權有序流轉。

三、農村宅基地制度改革

農村宅基地作為農村“三塊地”之一，其使用權得到了政策制定者和學術界的廣泛探討。在我國，農村宅基地使用權作為用益物權，農民依法享有占有、收益、使用和處分的權能，農村宅基地制度改革關系農民切身利益，具有十分重要的現實意義。十八大以來，黨中央穩步推進農村宅基地制度改革(詳見表3)。

2013年中央一號文件提出依法保障農村宅基地使用權，黨的十八屆三中全會對保障農戶宅基地用益物權作了明確指示，2014年的中央一號文件在保障農戶宅基地用益物權的基礎上進一步對農村宅基地分配政策進行了說明，2014年12月，中辦和國辦聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著農村宅基地正式進入試點階段?！兑庖姟芬矊φ貦嘁姹Ｕ虾腿〉梅绞降耐晟?、農民戶有所居的多元化實現方式、進城落戶農民自愿有償退出或轉讓宅基地提出了具體說明。2015年，中央一號文件提出了對宅基地制度改革試點采取分類實施的措施，強調對農民住房保障的新機制進行深入探索。隨著土地確權工作的不斷推進，2016年中央一號文件提出要加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證工作。

四、農村土地征收制度改革

農村土地征收是指國家為了公共利益的需要，對農民的土地通過法定程序征收為國有的行為。農村土地的征收在為城鎮化的發展提供用地保障的同時，也出現了一系列失地農民問題。黨的十八大以來，黨和政府逐步推進農村土地征地制度改革(詳見表4)。

2013年中央一號文件提出要保障被征地農民的生活水平，提高農民被征收土地增值部分的收益分配比例，盡快修訂土地管理法為農村土地征收提供法律支撐。黨的十八屆三中全會增加了被征地農民的補償辦法，即補償農民被征收的集體土地外，還需保障農民失地后社會、就業等方面存在的問題。2014年的中央一號文件明確提出要加快推進征地制度改革，縮小征地范圍，逐步完善征地補償辦法，確定合理征地補償標準。2014年12月，中辦和國辦聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，進一步對征地過程中所出現的諸多問題進行了說明，涉及到征地范圍過大、程序不規范和被征地農民保障機制不完善等，要求建立征地社會穩定風險評估制度，并全面公開土地征收信息。2015年，中央一號文件進一步強調要完善被征地農民的保障機制，做到合理、公平和多元化，也對土地增值收益分配機制進行了詳細說明，即建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。2015年2月，全國人大常委會印發的《關于決定授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，對失地農民的社會保障提出了具體的保障措施，即對失地農民進行就業培訓、保障被征收農民的城鎮社會保障，同時還提出有條件的地方可采取留地、留物業等方式安置失地農民。2016年中央一號文件強調要深入推進農村土地征收制度改革的試點工作。

五、農村集體經營性建設用地制度改革

農村集體經營性建設用地指的是具有生產經營性質的農村集體建設用地，農村集體建設用地改革主要包括農村集體建設用地入市改革、產權流轉改革和增值收益分配制度改革。農村集體經營性建設用地入市制度在2000年之前處于嚴格控制階段，2000年到2007年國家對部分地區進行試點段，2008年至今逐步全面放開農村集體經營性建設用地入市。表5對十八大以來的農村集體經營性建設用地改革的相關政策進行了梳理。

2013年，中央一號文件提出在農村集體建設用地使用權地籍調查的基礎上，嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點和集體經營性建設用地流轉，明確禁止農村集體非經營性建設用地進入市場。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對農村集體經營性建設用地與國有土地“同等入市、同權同價”進行了明確規定，放寬了農村集體經營性建設用地入市的條件限制。2014年中央一號文件在十八屆三中全會《決定》的基礎上，進一步提出加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度改革。2014年12月，中辦和國辦聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著農村集體經營性建設用地正式進入試點階段，從完善農村集體經營性建設用地產權制度、賦予農村集體經營性建設用地產權制度權能和建立健全市場交易監管制度三方面對農村集體經營性建設用地存在著的權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題提出了解決措施。2015年中央一號文件在2014年中辦和國辦印發的《意見》基礎上，提出對農村集體經營性建設用地入市改革實施分類試點工作。2015年2月，《全國人大常委會決定授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》中指出，暫時調整實施集體建設用地使用權不得出讓等規定。2016年中央一號文件也明確指出在及時總結農村集體經營性建設用地入市改革試點經驗的基礎上，繼續推進農村集體經營性建設用地入市改革試點工作，適當提高農民集體和個人分享的增值收益。

六、進一步思考

十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央深入推進農村土地制度改革，扎實推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，實現了農村承包地的三權分置，深化了農村“三塊地”改革。下一階段土地制度改革的途徑與方向需要關注以下三個方面：

首先，解決確權登記存在的問題，更好地發揮農村承包經營權確權登記頒證的政策效果。在理論層面上，農村土地承包經營權確權登記有利于堅持和完善農村基本經濟制度，也能夠激發農村經濟發展的活力(徐祥臨，2014)[8]，但有學者對土地承包經營權確權登記持反對觀點，一方面是確權后細碎的土地難以做調整(賀雪峰，2014)[9]15，另一方面確權登記頒證工作花費巨大的人力物力成本(張曉山，2015)[10]1-4。實踐層面上，土地確權頒證中的調地問題亟需解決(高強、張琛，2015)[11]125-130，附屬在土地上的固定資產的權屬關系問題的確權如何操作(李松，2015)[12]30等問題也需要解決。為此，在下一階段確權登記頒證過程中，需要在做好工作經費預算的前提下，保質保量地完成土地確權登記工作，同時需要合理解決土地確權過程中諸如土地調整、土地糾紛以及確權方式(如確權確股不確地)面臨的制度約束等實踐問題，實現土地承包關系的“長久不變”。

其次，實現土地的“三權分置”的同時需防范實踐過程中存在的價格扭曲現象。實現土地的“三權分置”首先需要明晰產權，實現承包權和經營權的分離，進而提高農地制度效率。實踐中需要預防由于地方政府行為導致的土地租金過分上漲，這一現象從表面上看保護了農民利益，實際上承租者很難經營下去，流轉的穩定性差，或者承租者目的不在于種植，而在于囤地或者找時機非農化，最終不利于現代農業的發展，損害了農民的利益。

第三，在分類試點的基礎上，扎實推進“三塊地”的改革。農村“三塊地”的改革能夠保護農民自身的土地權益，盤活農村土地資產，為新型城鎮化和農業現代化創造新的經驗。“三塊地”改革的大方向就是市場化和充分保護農民合法權益。具體說來，一是進一步完善土地征收制度。當前，土地征收主要存在征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等方面的問題。實際上，黨的十七屆三中全會已經明確指出了征地制度改革的方向，即“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”。試點方案也明確要求縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，只有公益性用地才能啟動征地程序。全面公開土地征收信息，建立社會穩定風險評估制度和矛盾糾紛調處機制，不斷完善對被征地農民的社會保障機制。從發展方向看，經營性用地要由農村集體經濟組織直接進入土地一級市場。二是建立農村集體經營性建設用地入市制度。這部分土地指原鄉鎮企業用地，鄉鎮企業破產或者遷移后，所遺留的廠房等用地，幾十年來在農村大量閑置，不能充分發揮作用，其根本原因就是權能不完整、交易規則不健全。因此，試點方案提出要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，明確其入市的范圍和途徑，建立健全市場交易規則和服務監管制度。三是改革完善農村宅基地制度。農村宅基地制度明確，但各地在執行過程中問題很多，且差異極大，主要原因是一些地區農戶宅基地取得困難、農民對宅基地的利用粗放。因此，試點方案要求完善農民宅基地權益保障和取得方式，探索在不同區域農民住房保障戶有所居的多種實現形式，有條件的地區探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地制度等。總之，“三塊地”的改革要建立充分兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民在其中的分配比例；建立健全土地增值收益在國家、集體和農民個人之間合理分配的制度安排。

參考文獻:

[1]孔祥智, 伍振軍, 張云華. 我國土地承包經營權流轉的特征、模式及經驗——浙、皖、川三省調研報告[J]. 江海學刊, 2010(2).

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[3]黃進才, 康東書. 農地征收制度存在的主要問題及其對策[J]. 新鄉學院學報: 社會科學版, 2012 (3).

[4]石婷婷. 工業化、城市化視角下的農村宅基地改革——以臨海市為例[J]. 經濟研究參考, 2013 (1).

[5]劉楝子, 陳悅. 轉戶農民宅基地的有償退出機制: 重慶個案[J]. 改革, 2015 (10).

[6]孔祥智, 馬慶超. 農村集體經營性建設用地改革: 內涵、存在問題與對策建議[J]. 農村金融研究, 2014 (9).

[7]伍振軍, 林倩茹. 農村集體經營性建設用地的政策演進與學術論爭[J]. 改革, 2014 (2).

[8]徐祥臨 專家談農村土地承包經營權確權問題：確權帶給農民什么？[N]南方農村報，2014-6-21

[9]賀雪峰. 農村土地確權應當慎行[J]. 決策, 2014 (7).

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[11]高強，張琛. 農村土地確權過程中的調地問題研究[J] .中國延安干部學院學報，2015(6).

[12]李松. 考問農業新業態“成長困惑”[J]. 半月談(內部版)，2015(12).

【責任編輯劉傳磊】

A Review of the Reform of Rural Land System since the 18th CPC National Congress

KONG Xiangzhi, ZHANG Chen

(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872)

Abstract:This paper intends to give a review of the reform of rural land system since the 18th CPC National Congress, in four aspects, i.e., contracted rural land-use rights, the system of land use for rural housing, and the system of rural land requisition and the system of rural collective land designated for business-related construction. At present, to press ahead with the reform, it is important to make great efforts on the work relating to the following three aspects: Firstly, realize the effect of the policy on determining, registering and certifying contracted rural land-use rights and solve the problems in the process; Secondly, implement “division of the three rights” and meanwhile correct price distortions timely in the process; and thirdly, push ahead with the reform relating tothe “three types of land” on trial basis respectively.

Key Words:contracted rural land-use rights; land use for rural housing; rural land requisition system; rural collective land designated for business-related construction

【中圖分類號】F301.3

【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2016)02—0116—08

【基金項目】國家社會科學基金重點項目“農業現代化體制機制創新與工業化、信息化、城鎮化同步發展研究”(項目編號：13AZD003)的階段性成果。

【作者簡介】孔祥智，中國人民大學農業與農村發展學院二級教授，博士生導師，研究方向為農業政策分析、農村合作經濟；張琛，中國人民大學農業與農村發展學院碩士研究生，研究方向為農業政策分析、農村合作經濟，農村土地經濟。

【收稿日期】2016-01-22