農地流轉中的政府和市場要素研究

張悅，劉文勇

(1.中國農業大學人文與發展學院，北京海淀100193；　　　2.中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京海淀100081)

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農地流轉中的政府和市場要素研究

張悅1，劉文勇2

(1.中國農業大學人文與發展學院，北京海淀100193；2.中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京海淀100081)

【摘要】在我國農地流轉實踐中，政府和市場是最主要的兩個影響要素。政府在農地流轉中扮演著制度制定者、公共產品提供者的角色，不過，中央政府與地方政府存在角色差異。“村集體”與“村委會”之間是“委托—代理”關系，政府需要完善村委會的監督機制。農地流轉市場可以分為“交易內層次”和“交易外層次”，不同的市場環境中，農地交易成本和機會成本對農地流轉的影響有明顯差異。政府應該加大農地租出者的非農就業能力，提高其種植農地的機會成本，同時增加農地租入者的補貼，以此促進農地流轉。

【關鍵詞】農地流轉；政府要素；市場要素

20世紀90年代以來，我國農地流轉速度不斷加快、規模持續擴大。農地流轉面積占承包農地總面積的比例，從1992年的不到3%增長到了2014年的28.8%。在農地流轉快速發展的浪潮中，政府和市場作為最重要的要素，共同建構起農地流轉發展的大環境，決定著農地流轉實踐的走向。政府是保證“土地”作為流轉商品的基本特質的主體，保障實施“地權穩定性”和“地權完整性”。市場是農地流轉所發生的環境，交易是否發生，取決于參與農地流轉交易活動雙方所面臨的交易成本和機會成本。

一、文獻回顧

已有文獻對農地流轉中政府的角色和行為進行的研究，包括當前政府在農地流轉中的作用、問題、原因，以及對政府角色定位和功能完善的建議。關于政府在農地流轉中扮演角色和發揮作用的研究，大部分學者持有相似的觀點。劉飛飛(2010)[1]認為在農地流轉的過程中政府應該扮演“掌舵者”角色，在尊重市場機制配置農地資源的基礎性作用與優勢前提下，必須充分發揮宏觀調控作用。曾祥炎和王學先(2004)[2]認為政府干預的目的是調節市場失靈，中心任務是糾正土地買賣過程中的信息不對稱。郭曉鳴等人(2010)[3]認為政府應該在農地流轉中起到以下作用：政策指導、程序設置及服務、流轉后的就業及社會保障。政府在當前的農地流轉中存在的問題，主要分為兩個方面：一是制度、機構、服務和監管上的缺位；二是地方政府在農地流轉中的過度介入導致的越位(薩仁娜等，2010[4]；劉紅沙，2010[5]；李鵬，2010[6])。

也有學者對農地流轉的市場環境要素做了研究和討論。農地流轉是農戶在最大化收益動機下的一種市場交易行為(胡新艷，2010)[7]。因而，農地流轉必然受到交易成本和機會成本的影響。交易成本方面，羅芳和鮑宏禮(2010)[8]的研究指出交易成本越高，則土地自給自足的可能性越大，即農地流轉的可能性越小。羅必良等人(2012)[9]研究指出，農地流轉的交易過程、外部環境和第三方組織產生的交易費用對農戶參與農地流轉行為有顯著負向影響；農地流轉合約安排產生的交易費用對農戶參與農地流轉行為有顯著正向影響。Dieninger和Jin(2005)[10]的研究指出，減少土地租賃市場的交易費用有助于實現更顯著的額外的生產收益。機會成本方面，農村剩余勞動力的轉移，必然引起耕地流轉，這也是農地流轉的重要動因之一(文雄、曾福生，2001)[11]。Kung James Kai-Sing(2002)[12]的研究發現農戶租入農地的需求受其非農就業狀況和勞動力轉移狀況的影響。農戶家庭非農就業率每提高1%，農村土地流轉率就將提高16.26%(譚丹、黃賢金，2007)[13]。劉衛柏(2011)[14]研究發現非農收入比對農戶參與農地流轉的意愿產生正向影響，非農收入越多的農戶越傾向于參與農地流轉；從地區經濟發展水平來看，經濟發達地區的農戶比經濟不發達地區的農戶更加傾向于參與農地流轉。趙陽(2007)[15]另辟蹊徑地通過Logistic模型從農地市場發育的角度進行分析，發現非農就業是影響農地流轉市場發育的決定性因素。

已有研究呈現出了政府和市場要素對農地流轉的重要影響。本文對此問題展開進一步的分析，并在分析的基礎上對農地流轉中面臨的現實發展困境提出相應的建議。

二、農地流轉中的政府

在中國當前的農地流轉中，政府是最主要和最必要的參與主體之一。中國農村土地制度創新，政府應在制度變遷中充當不可替代的角色，尤其是在制度規范與法制建設以及農村土地優化配置過程中，政府作為制度創新主體擔負著重要的責任。

(一)農地產權制度中的政府角色

農地產權的確認和維護，依賴于農地產權制度的建立與維護，在這個過程中，政府是一個值得單獨討論的因素，因為政府為產權制度的建立提供了重要的推動力。如果將政府視作一個主體，那么它在產權制度發展過程中可能的作為有兩種：一是制定并擔保產權結構；二是提供好的公共產品。換句話說，政府既是制度環境的創造者與守護者，又是制度環境中不可或缺的公共產品的提供者。

首先，政府是產權制度的制定與擔保人。歷史上涉及農地產權制度的案例不勝枚舉，農民革命中革命者所倡導的對農地重新劃分，實際上就是新政權廢除舊的農地產權制度、制定新的產權結構的過程。將視角移回到當前社會，政府的作用亦未曾變更。在1980到1984年左右，中國政府在事實上承認了原先“一大二公”的農業生產體系的失敗，在全國范圍推廣家庭聯產承包責任制度。政府在這個制度的變遷過程中所擔當的就是制度制定者的角色。1984年，中央要求農地承包時間15年不變， 1993年又再一次提出農地承包的時間年限繼續延長30年，這些政策都是在替現有的農地產權制度背書。2004年以來，歷年的中央一號文件也是如此。

其次，政府是諸多公共產品的提供者。政府之所以提供公共產品，是因為公共產品必然存在非排他性和非競爭性，“搭便車”的行為幾乎是不可避免的，從而導致“市場失靈”。如果私人是公共產品的提供者，必將被擠出市場。因而，公共產品的供給方只能是政府，對農地產權制度同樣如此。

此外，在我國當前的農地集體所有制的前提下，政府的角色具有特殊性。在農地私人所有制的情況下，政府僅僅是一個簡單的制度維護者。在農地國家所有制的情況下，政府是土地的所有者。但是，在我國農地集體所有制的前提下，并沒有一個實體化的主體來擁有農地的所有權利。權利虛化的村集體不知道以何種形式維護農地的完整所有權。因此，政府這個原本意義上“所有制”的擔保者，容易因為各種誘因參與到產權的認定乃至行使過程中來。

(二)中央政府與地方政府的角色差異

我們不應簡單地將政府看作單一主體，而應該為兩個不同的層面：一是中央政府，二是地方政府。一般來說，與農地流轉相關的政策、法規等文件都是由中央政府發布或審定的。中央政府對于農地流轉實踐并非第一線的操作者，其出臺農地流轉法律法規是以國家為主體，追求國家層面的利益最大化(或稱效率最大化)。這使得中央政府的提案一般都會符合基本經濟規律，促進生產力快速有效的轉移。但是，也正因為中央政府并非農地流轉實踐的第一線操作者，農地流轉實踐過程之中容易出現“一刀切”的問題：中央政府一般很難認識到不同環境中，特別是不同市場條件與社會環境相互作用的情況下，各地的農地流轉實踐的具體情況，適合的政策也難以制定。

在農地流轉的實踐中，應該劃分出來的第二個層次是地方政府。地方政府的概念是寬泛的、變動的，出于簡化分析對象的考慮，可以認為直接參與農地流轉實踐的政府便是地方政府。在很多情況下，縣域經濟所主導的縣級政府是最可能的地方政府主體。不過，也存在某些強勢的市政府，地方政府可能表現為市一級的政府。而且，一些村委會也承擔了部分地方政府的責任。相對于中央政府，地方政府是“短視”的、“務實”的，容易為了政績而不執行中央政府已有政策，或是實施與中央政策并不完全一致的，但更符合當地農地流轉實踐的政策法規。

(三)政府對村委會的監督機制

基于《憲法》的農地“集體所有制”是中國農地制度的本質特質。“集體”與“個體”的概念并不一致，后者是一個單獨的“實體”概念而前者是一個虛化的“集合”概念，這樣的“集合”概念難以如一般性實體那樣承擔明確的權利，由此引發的排他性產權不明晰導致了諸多問題。為了盡可能地減少產權不明晰而導致的租值消散，應該在完善現有的中國農地制度基礎上所構建的“村集體”與“村委會”之間的“委托—代理人”機制，以政府作為外部力量，監督“村委會”可能出現的投機行為，以強制政策設置信息流通和公開的體系，減少“委托—代理人”之間的信息不對稱性，從而促使排他性產權的明晰過程不會受到“委托—代理人”機制的負面影響。

對于現有的中國農村地緣政治，可以套用“委托—代理人”的體系來分析。盡管農地是“集體所有”的，但是集體并非一個實體概念，在現實之中需要一個實體來完成管理工作，因此，需要村集體通過村民代表大會選舉的形式，成立村委會來具體承擔相關職能。當然，村委會的成員也是來自村民自身，因而，村委會的成員事實上同時存在了“委托人”和“代理人”的雙重身份。但是，為了簡化邏輯、便于分析，僅探討村委會成員的代理人身份。基于“委托—代理人”理論，村委會作為代理人應該比委托人，也就是普通的村民，擁有更多的機會掌握信息，并且了解到何種資源分配方式會更加有利于自己。“代理人”的投機行為無疑將會增加委托人(村集體)的成本。上述現象出現的必然性在于，村委會的效用函數(利益相關內容)與村集體的效用函數之間的不一致性。

在理論上，為了從一定程度上抑制代理人的投機行為，委托人會設立一定的監督機制來約束代理人的行為，并且構造某種方面的懲罰機制來警戒違規行為。不過，前提是這些“監督機制”與“懲罰措施”的執行成本，要低于由于代理人的投機行為而造成的損失。但是，特別值得注意的是，在中國當前的農地制度下，由委托人(村集體)設立“監督機制”與“懲罰手段”來約束代理人的行為幾乎是不可能的。普通村民很難有能力挑戰村委會，更難以設立所謂“監督機制”或者“懲罰手段”來約束村委會。其原因是村委會成員往往也在村級黨組織中任職，而農村的村黨委書記，往往是由上一級的鄉鎮黨委直接指派的，因此普通農戶容易將村委會看作是政府的代言人，甚至村委會本身成員也容易產生這種錯誤認識。在這種錯誤的認識下，村委會很容易被認定為是政府的代理人，代表政府在管理村莊，而不是代表村集體謀求集體利益最大化。

委托人(村集體)的相對弱勢地位，使得真正意義上由委托人發起的對待代理人(村委會)的監督機制很難順利地建立起來。政府及黨政機關應該結合實際情況，制定相關的措施協助委托人建立良好的監督管理機制。比如，可以通過政策，迫使代理人(村委會)將原有的專有信息公開，降低委托人與代理人之間信息不對稱的程度。在現有政策中，基層黨組織和政府所專門建立的“村務公開工作領導小組”，就是對上述機制的實踐探索。事實上，帶有政府命令性質的各村的村務公開、黨務公開，乃至財務公開，都屬于此類范疇。如果以上的政策真的能夠實現，那么原本應該歸屬于村集體的排他性產權將更少地轉化為代理人也即村委會的尋租行為，因而排他性產權的明晰化也就能夠得到實現。

三、農地流轉中的市場

總體而言，農地流轉交易市場可以被劃分為兩個層次：“交易內層次”與“交易外層次”。交易內層次市場環境，僅僅局限于農地流轉活動本身，參與主體是諸多的農地租出者與農地租入者，他們在交易內層次相互碰撞，交易成本在這一層次中產生影響，這是簡單的市場交易活動過程。交易外層次市場環境則是指農地流轉交易活動所處于的宏觀經濟環境，通過機會成本對交易活動本身產生重要影響。

(一)交易內層次的市場

市場在農地流轉交易內層次的作用主要是降低交易成本。商品交易過程中信息的獲取是有成本的，很多交易會由于難以獲取交易對象或者交易成本過高而停滯。調查發現，很多農戶如果選擇進行農地流轉，更可能的農地流轉交易對象是存在血緣關系的親屬。究其原因，在于如果交易對象是有血緣關系的親屬，則尋找到交易對象的成本比較低，而且也不容易出現合約違規的現象。但是也有不少農戶反饋出一些與自己親屬交易的弊端，比如，沒有辦法商談價格。事實上，這是因為尋找普通的農地流轉對象交易成本過高導致的。面對這樣的困境，需要發揮市場的作用，建立作為信息公開和交流平臺的農地流轉中介組織，提供交易流程服務，以便讓農地流轉的雙方迅速地找到對方并順利達成交易。

農地流轉中介的創建形式，既可以是以“鄉鎮”為單位的較小地域的農地中介，也可以是以“省”為單位的較廣地域的中介。在條件成熟時，甚至可以嘗試考慮建立健全全國性質的農地中介。應該說較小區域的農地中介是政府比較容易接受的，農地的流轉一般是在特定的地域內，管理起來比較輕松。相鄰村落之間的農地流轉在實踐中也會出現。調研中發現，黑龍江省有的農地租入方所租種的耕地就來自相隔數十里的另外一個村落，屬于跨村落間的農地流轉。應該鼓勵跨區域乃至跨省間的農地流轉。比如，一個黑龍江農戶，如果擁有足夠強的管理能力，并且可以通過合法的市場手段解決勞動力與勞動資料等諸多問題，就應該鼓勵跨省租種，以更好地拉平生產效率之間的不均衡。事實上，跨省的農地流通并不算是什么新鮮的現象，目前在北京周邊地區，已經有很多外地農戶愿意租京郊的農地來耕種經濟作物，這從本質上來說就是省際間的農地流轉，更好的農地流轉也會促進農地利用效率的提升。

農地流轉中介的資質，既可以是“公立”性質的，也可以是“私立”性質的，甚至可以是“公私并存，各有所長”。政府有諸多不必要的擔心，認為農地流轉信息的流通可能會影響國家安全，實則不然。私立的“農地流轉中介”就像“城市房屋流轉中介”一樣，會主動去尋找信息并且販售這些信息，促使市場活躍化。只要這些“私立”的農地流轉中介所販售的信息價格低于農戶自主尋找信息所需要花費的交易成本，市場就將保留它們存在的必要性。政府所設的農地流轉信息中介可以著力發布指標性的、宏觀性質的信息，將瑣碎的、需要市場調節的農地流轉信息留給私立的農地流轉中介也未嘗不可。

(二)交易外層次的市場

在討論農地流轉市場的時候，易于出現這樣一個錯誤傾向：將“農地流轉”市場割裂開來，忽略了農地流轉市場存在的外生影響問題。由于我國人均農地面積小，而農業人口眾多，因而有大量的勞動力從農村流入城市，特別是從農業流入第三產業，因此中國的農地市場問題從某種側面來講也屬于我國第三產業發展狀況的反饋。內外兩個市場之間的聯動作用是緊密的，甚至是決定性的。近年來政府提出的城鎮化的進程，將極大程度上影響農地流轉市場的交易外市場，對農地流轉市場的達成起到至關重要的聯動作用。具體來說，外部市場將不只是接納農地租出者的勞動力輸出，更重要的是在很大程度上影響機會成本。

農地流轉交易內層次的市場極易受到交易外市場的影響，而這是機會成本的終極體現，將影響利益最大化的實現。一個擁有良好交易外市場的地區，比如小城鎮就業較容易的地區，農戶家中閑置的農地更容易被投入到交易內市場中。一個農戶能夠從非農領域所獲得的最高收益，就是他從事農業生產的機會成本。而一個農戶能夠在農業領域獲得的最高收益，則是他從事非農工作的機會成本。一個農戶是否參與農地流轉，不是決定于主觀上是否愿意響應參與農地流轉、形成集約化生產的號召，而是決定于他在參與流轉后從事農業生產的機會成本與從事非農生產的機會成本差值如何。從這個意義上來講，實現農地在一定范圍內流轉，形成農業種植的產業化、專業化與規模化經營，除需要對農業產業本身發力之外，亦應該著重發展第三產業。制定相關政策，將小城鎮中的第三產業發展起來，提高農戶的農業外就業機會，提升農戶種植農地的“機會成本”。

相對應地，從農地租入者的角度來分析，如何加大對種植大戶的扶持，則是提高農地租入者收益的另一組政策方向。這些政策措施是為了降低農地租入者種植農地的機會成本，促成實現農地的集約化生產。在這個方面，常見的舉措是加強農業補貼的力度。我國從20世紀50年代即開始了農業補貼的政策，而在21世紀初開始出臺了包括減免農業稅、對糧食進行直接補貼、對良種進行選擇性補貼等一系列農業補貼和支持政策，希望提高潛在農地租入者的種地預期收益額度，促進農地流轉過程中農業租約的形成，最終實現農地利用的最大化。與上述政策類似，政府政策中所執行的糧食作物確定最低收購價格等糧食保護措施，也是在相同方向起作用。

針對機會成本的市場可以采取“區別對待，分頭支持”措施。對于農地租出者，加大其在第三產業的就業能力，促使其種植農地的機會成本升高。而對于農地租入者，增加以農業種植用地為直接補貼對象的農地補貼，提高其外出務工的機會成本。兩者看似矛盾，卻有統一的目標，即盡可能平穩地分化現在農地上的農戶，通過農地流轉，使得農業生產規模化和農業人口城鎮化兩種趨勢相伴隨。

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【責任編輯劉傳磊】

On Government and Market Factors in Agricultural Land Transfer

ZHANG Yue, LIU Wenyong

(College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Beijing 100193; Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081)

Abstract:Government and market are two major factors that influence the transfer of agricultural land in China. Government plays a role of policy-maker and supplier of the public goods. However, the roles played by the central government and the local government are different. “Village committee” is the “entrusted-agent” of the “village collective”, and government should improve oversight mechanism over village committees. Based on the “level within the transaction” and “level outside the transaction” on the market of agricultural land transfer, this paper analyzes the effects of transaction cost and opportunity cost on the transfer. At present, it is important to increase the non-farming employment ability of the land leasers, improve their opportunity cost of crop-planting, and meanwhile increase subsidies for land renters so as to promote agricultural land transfer.

Key Words:agricultural land transfer; government factor; market factor

【中圖分類號】F301.3

【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2016)02—0132—05

【作者簡介】張悅，中國農業大學人文與發展學院博士研究生；劉文勇，中國農業科學院農業經濟與發展研究所助理研究員，本文通訊作者。

【收稿日期】2016-01-22