南海外國漁船侵漁行為執法對策研究

何年寧，崔華盾

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊　065000)

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南海外國漁船侵漁行為執法對策研究

何年寧，崔華盾

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊065000)

針對南海外國漁船侵漁行為的執法具有保護自然資源及維護我國南海主權的雙重意義。當前在執法實際中存在部分島嶼基線未公布、海上行政權力分散、刑事職能行使不足等問題，需要進一步加強執法能力。

南海；侵漁；海上執法

南海漁業不僅是我國海洋利用的傳統形式，更是我國擁有南海及其島嶼主權的歷史基礎。長期以來，南海周邊國家對我國在南海享有的歷史性權利并無異議，但自20世紀70年代起，越南、菲律賓等國開始通過多種政策手段鼓勵本國漁船進入我國南海海域捕撈作業。這些行為的目的不僅在于掠奪南海資源，更是“宣示”其南海主權的重要手段。

針對南海外國漁船的侵漁行為，進行有效執法是最有力的回應。但當前我國海上執法機關在南海的涉外執法能力不足，需要進一步研究探討。本文以南海外國漁船侵漁行為為研究對象，從海上執法實踐的角度出發，分析當前執法中的問題并提出對策，以期為豐富海上執法理論、提高海上執法水平提供借鑒。

一、南海外國漁船侵漁行為的原因及執法意義

(一)外國漁船侵漁行為的法律規制

侵漁行為在我國海上執法活動中被稱為越界捕撈，主要包含“外國漁船未經批準在我國內水、領海從事漁業生產活動”和“未經批準在我國專屬經濟區和大陸架從事漁業生產”兩類。《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》對我國領海及專屬經濟區內的漁業資源主權和權利進行了宣示，明確了我國對周邊海域的漁業管轄權；《中華人民共和國漁業法》(以下簡稱《漁業法》)規定了外國漁船在我國管轄水域內進行捕撈作業應經國務院有關部門批準，并規定對擅自進入我國管轄水域捕撈的可沒收漁獲物、漁具，并處50萬元以下罰款；《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業活動管理暫行規定》以農業部部門規章的形式將《漁業法》中規定的侵漁行為按照在我國內水、領海捕撈或專屬經濟區捕撈兩種情況進行了細化區分。由于瀕臨三個半閉海，侵漁行為的法律規制還包括調整雙邊漁業關系的協定，主要是我國和韓國、日本、越南在黃海、東海及北部灣海域簽訂的漁業協定。

(二)南海外國漁船侵漁行為產生的原因

現代海上漁業制度的確立和國際海洋制度的產生息息相關。自上世紀50年代起，各國為更多地利用和控制領海范圍外的沿海漁業資源，紛紛通過國內立法等形式在領海外海域確立專屬漁區、專屬經濟區等。1982年，《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)正式確立了領海及專屬經濟區制度，得到了世界大部分國家的承認和遵守[1]。

需要注意的是，《公約》在制訂時為讓多數國家接受其制度，采取了很多折中調和的辦法，其模糊表述的弊端已在各國實踐中表現出來。以南海地區為例，我國對南海擁有歷史性權利，南海自秦朝以來就是我國漁民從事漁業生產的傳統漁場，長期的漁業活動和由此產生的有效管轄是我國對南海擁有主權權益的有力證明[2]。1998年頒布的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第14條規定:本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利，以法律的形式對歷史性權利進行了確認。但遺憾的是《公約》并未對歷史性權利作出明確規定，我國周邊國家利用這一缺陷，紛紛單方面對南海提出主張。這些國家一方面無理侵占我國南海島嶼，另一方面以國內法的形式非法在南海劃定專屬經濟區，并以此為依據出臺各類支持政策，直接或間接鼓勵本國漁民進入我國管轄的南海海域進行侵漁活動。

(三)加強對南海外國漁船侵漁行為執法的意義

外國漁船大批前往我國南海進行侵漁活動，本身就是對我國南海漁業資源的嚴重掠奪。此外，侵漁過程中還存在“毒、電、炸”魚的惡劣手段，擅自捕撈我國嚴令禁止捕撈的珍貴、瀕危水生動物等行為也時有發生，嚴重破壞了南海的生態環境。因此，加強對外國漁船侵漁行為的執法，對南海漁業資源的保護有重要意義。同時，漁業作為我國對南海歷史性權利的起源和重要內容，對漁業權的保護是和維護主權融為一體的。侵害漁業權的行為同時侵害我國主權，甚至可以說，侵害漁業權只是表面現象，侵占我國南海主權才是侵漁行為的真正動機。對周邊國家來說，相對于其他諸如直接爭奪島嶼控制權及強行進行油氣資源勘采等侵權方式，鼓勵漁民赴南海侵漁所需的政治、經濟成本較低，易于開展，同時引發的沖突烈度較低，相對易于控制，低成本、底烈度的優勢又反過來促使南海周邊國家推動侵漁行為的常態化[3]。對侵漁行為的執法和海上界線息息相關，針對其執法是我國對南海周邊海域具有管轄權的直接確認，在實現和維護我國南海主權權益方面效果明顯。

二、南海外國船舶侵漁行為執法中遇到的困難

(一)南海部分界線未公布，有些海域不能處罰

侵漁行為的認定以我國對相關海域具有主權或管轄權為前提條件，但要將其落實在具體的執法中，則需要明確的界線來對具體海域位置予以確認。雖然《中華人民共和國領海及毗連區法》第2條對東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島等島嶼屬于中華人民共和國的事實以法律的形式進行了宣示，但南海海域可明確的海上界線僅有我國北部灣海域和越南之間的專屬經濟區線及西沙群島領海基線。就執法來講，不能單純地以該海域屬于或不屬于中國管轄海域這類宣示性的話語作為執法依據，而應有切實的衡量標準。我國學者從學術的角度，對我國在南海的管轄海域提出了國界說、歷史性水域說、歷史性權利說、島嶼歸屬線說等。但在這些觀點上升至國家意志并以法律法規或聲明等形式表現出來以前，并不能將其作為執法依據。

(二)海上行政權力分散，執法效率低、成本高

我國傳統海洋行政執法體制是一種分散型的執法體制，是陸地執法體制向海洋的簡單延伸。該模式將行政權力分配至各個部門，在陸地上若一個部門遇到職權以外事項時，因為我國完善的基層政權的存在，只需交由相應職權部門處理即可。但是海上行政力量分布稀疏，明顯不足，若一個部門遇到職權以外事項就容易失去采取進一步措施的可能性。雖然當前以邊防海警、漁政、海監、緝私為班底的中國海警局已正式成立，但在海洋基本法出臺前，其職權依舊受原法律的規范，實質上來看機構的統一并沒有改變權力分散的現狀。當前海警執勤采取了一種臨時變通的模式，即將原邊防海警、漁政、海監、緝私力量組成執法編隊，進行聯合執法。這雖然暫時克服了體制弊端，但各部門每次行動均需要出動船舶，執法成本大幅增加，過程繁瑣。在對外國船舶侵漁行為處理的過程中，根據《漁業法》的規定，該行為的處罰權依然屬于漁政部門管轄，漁政執法船在處理中若遇到外國船舶不配合，或發生治安、刑事案件，需要采取強制措施時，則需將外國船舶轉由邊防海警執法船處理。此外，由于客觀條件的限制，邊防海警的執法船海上續航能力差，可航行距離較短，在對較遠海域巡航時漁政船只能單獨前往。這種情況下，若遭遇職權以外情況則依然會因為沒有執法權限而無法處理。

(三)刑事職能行使差，執法效果不明顯

國家主權是通過對主權范圍內的立法、司法和執法等活動來實現的，同時《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第12條也規定在維護專屬經濟區主權權益時可采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進行司法程序等必要措施。因此，依法查處南海涉漁刑事案件具有保護海洋漁業資源和維護主權的雙重意義。有數據顯示，越南漁民2003年在我國西沙海域侵漁漁船215艘次，2004年245艘次，2005年500艘次，2006年600艘次，2007年1 017艘次，呈愈演愈烈之勢[4]。在現實執法中，對這類行為進行刑事追究較少。究其原因，一定程度上是由于在南海部分海域刑事管轄范圍同樣未經過法律確認。但在已明確管轄范圍的海域，一方面存在刑事案件流轉渠道不暢通、執法人員執法意識不強的問題，另一方面刑事案件需要對外國漁民采取強制措施時因害怕引起外交事件而不作為的情況普遍存在。在查處外國船舶侵漁案件時，刑事職能行使情況較差，使我國在南海的執法效果大打折扣。

三、加強南海外國漁船侵漁行為執法能力的幾點建議

(一)充分認識執法特殊性，樹立正確執法觀念

在南海海域存在島嶼歸屬和海域劃界糾紛，部分島嶼領海基線國家未公布是客觀存在的事實。一方面必須認識到不能行政處罰不代表可以不作為，應在符合國家南海政策、不引起外交沖突的前提下積極執法；另一方面應該認識到南海外國漁船侵漁行為執法的特殊性，已經不光是一個單純的執法問題，還和國家外交、國際關系、地緣政治等問題產生了深刻的聯系。因此，在我國有效控制海域，應對侵漁行為直接適用我國法律，嚴格執法，達到保護漁業資源，維護和鞏固我國南海主權權益的目的；在我國未有效控制的海域，應積極采取巡航、喊話、驅離等相對低烈度手段以行使國家的管轄權。

(二)強化內部合作，完善海上執法依據

雖然并未在本質上改變當前的海上執法體制，但中國海警局的成立帶來的好處在于原來分屬各部門的執法力量現在統一歸屬于一個部門，相互間協調、調度更加方便，配合更加緊密，組成聯合執法編隊就是證明。為克服權力分散的弊端，從短期來看，原有各部門應進一步顧全大局，從國家總體海上利益出發，進一步推動聯合執法的深度，合理優化勤務組織方式，力求達到執法效率和執法效果的最大化[5]。從長期來看，完善海上法律體系才是治本之道。根據目前我國海上法律體系的現狀，一個可行的方法是首先盡快制訂“海警法”，以法律形式明確中國海警局的職權定位，確定執法資格和機構性質、機構設置、職責任務以及隸屬關系等，將海警“三定”方案上升到法律層面，使中國海警局在法律上真正成為有效的對外執法主體；其次，以“海警法”為龍頭法，針對機構改革前分散存在的大量涉海維權執法法律規范，采用授權的方式使中國海警局成為執法主體；最后，應根據海上執法的實際特點和海警內部的機構設置，制訂包括行政案件和刑事案件在內的海上特殊程序，著重明確各類執法措施的審批及執行程序[6]。

(三)提高人員素質，嚴格依法辦案

刑事管轄權需要由不同執法主體予以落實，對以辦理行政案件為主的海上執法人員來說，應提高其法律素質，強化執法能力。對海上常見的刑事案件的種類、立案標準進行法律培訓，此外可通過部門內部規定的形式，對刑事案件的發現、初步取證，特別是流轉程序等方面進行規范；針對執法的涉外性問題，應在執法中嚴格履行法律手續，可視情對辦案全程進行錄音錄像；在案件辦理中應嚴格依法獲取證據，并提取充足證據形成完整證據鏈，將案件辦成“鐵案”，若發生外交事件則可以用充足的辦案資料來取得主動權。從法律方面看，單獨海上侵漁行為在刑法中并無對應條文。但如前所述，常和海上侵漁行為伴生的非法捕魚及非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物的行為已嚴重破壞我國資源環境，可根據刑法第340條和341條追究刑事責任。此外，進入我國島嶼領海范圍內的侵漁案件，其行為符合了出境入境管理法中關于“由其他國家或者地區進入中國內地”的定義，可以探討是否能以偷越國(邊)境罪進行處理，若可行無疑更能達到宣示主權的目的。

四、結束語

綜上所述，針對南海外國漁船侵漁行為的執法不是一個單純的執法問題，還和國家外交、國際關系、地緣政治等有著深刻的聯系。本文主要基于當前我國情況及與周邊國家關系現狀的大背景下，討論了現有情況下如何在執法的層面更好地處理南海外國漁船侵漁，但這個問題的最終解決還依賴于國家對南海“九段線”地位的明確、與南海周邊國家關系的處理等政策方針，這是一個循序漸進甚至是可能出現反復的過程，不可能一蹴而就。在這一過程中，作為海上執法機關，在依法執法的基礎上，通過增強執法能力，更好地為國家的海上斗爭服務，貫徹國家意圖，是職責所在。

[1] 薛桂芳.國際漁業法律政策與中國的實踐[M].青島：中國海洋大學出版社，2008:1-7.

[2] 寧清同.南海涉外侵權中我國漁業權制度的需求、供給和創新[J].法律科學，2015(2):162-173.

[3] 鄭澤民，王國紅.越南南海侵漁政策探析[J].湖南師范大學社會科學學報，2015(1):41-46.

[4] 童偉華.南海海域刑事管轄問題研究[J].河南財經政法大學學報，2013(3):140-146.

[5] 許浩.論南海漁業執法模式的構建——美國海岸警備隊的經驗借鑒[J].中國漁業經濟，2013(4):5-11.

[6] 杜明明，徐寬，陳瑞雪.中國海警局成立后亟待解決的幾個問題[J].公安海警學院學報,2013(1):57-59.

(責任編輯杜彬)

On the Situation and Countermeasures of the Law Enforcement on Foreign Vessels Fishing in South China Sea

HE Nianning, CUI Huadun

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The law enforcement aiming at the foreign vessels which are fishing in the South China Sea has the double meanings, protecting natural resources and maintaining the rights and interests of the South China Sea. But with the current law enforcement practice, there are still some problems, such as some of the baselines of territorial sea not being published , the enforcing rights at sea being decentralized and the function of criminal justice not being well used and so on. As a result, the strength of the enforcement of law is to be reinforced.

South China Sea; fishing; marine law enforcement

2015-12-30

何年寧(1990—)，男，浙江金華人，在讀警務碩士； 崔華盾(1988—)，男，黑龍江哈爾濱人，在讀警務碩士。

D631.46

A

1008-2077(2016)05-0037-04