加強新形勢下消防監督管理工作的思考

趙　瑜，楊剛明

(楊凌示范區公安消防支隊，陜西 西安　712100)

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加強新形勢下消防監督管理工作的思考

趙瑜，楊剛明

(楊凌示范區公安消防支隊，陜西 西安712100)

消防部門應以完善有效的社會消防安全管理體系為依托，以創新消防監管模式為切入點，以多層面、多途徑的消防宣傳為契機，以提高全社會火災自我防控能力為目的，提升消防監督管理工作。

新形勢；消防監督；建議

《中華人民共和國消防法》第4條規定：國務院公安部門對全國的消防工作實施監督管理，縣級以上地方人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施。由此可見，消防監督管理是法律明確賦予公安機關消防機構的一項法定職責，各級公安消防機構是實施消防監督管理的主體。消防監督管理是消防工作的重中之重，做好消防監督管理工作是關系到地區經濟健康發展和社會和諧穩定的大事。隨著時代的發展，消防部門監督管理的對象不斷增多，由最初對機關、團體、企事業單位、人員密集場所、易燃易爆場所、消防產品使用、建設工程等方面的監管不斷擴展到農村、居民小區、城鄉結合部、在建工地、大型商業綜合體等方面，消防監督管理的觸角也涉及到了政治、經濟、文化、民生等各個領域。當前，我國正在推進一系列全面深化改革措施，政治、經濟、文化、民生、信息等各領域和各行業均被新一輪改革浪潮所席卷，經濟下行壓力不斷增大，新興經濟體不斷增多[1]。如何適應新形勢下社會發展需求，更好地滿足人民群眾日益增長的消防安全保障需求是公安消防部隊面臨的新機遇和新挑戰。

一、新形勢下消防監督管理工作現狀及原因

(一)社會化消防工作網絡不健全

《中華人民共和國消防法》第2條規定：消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針，按照政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的原則，實行消防安全責任制。2008年修訂的《中華人民共和國消防法》頒布至今已近十年，然而開展消防工作的四項基本原則(政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與)卻并未得到有效落實與運用。社會安全管理體系不健全，社會消防安全主體意識不強，單位消防安全責任制不落實的現狀極大地制約了當前消防監督管理工作的發展[2]。

公安消防部門在完善社會安全管理體系，落實社會消防主體意識和消防安全責任制的工作中雖然做出了巨大努力，收到了一些成效，但新形勢下仍面臨新的挑戰。

1．政府指導消防管理的意識不強，安全管理理念落后，職能部門協調難度較大。消防監督工作的社會性質決定了社會消防安全管理體系必須包括政府、各職能部門、社會單位和人民群眾四大因素。而實際消防監督工作中，消防部門“單兵式”作戰、單打獨斗的模式仍然存在。以整改重大火災隱患為例，對于民生和當地經濟、人民生活影響大的單位和企業需要向政府報告，提請政府解決。而在實際工作中，政府如何指導、采取何種措施解決，由哪些職能部門負責，相關職能部門愿不愿意下大力氣解決，解決此類隱患的消防專項經費的設立、申請和落實等問題都不是消防部門一家能夠決定的。政府指導消防管理的意識不強，安全管理理念落后，職能部門協調難度較大是目前構建社會消防安全管理體系的障礙之一。

2.社會主體消防責任意識不強，社會單位自身安全管理薄弱。受經濟下行的影響，人力資本提高，人力資源流動性增大，資金周轉困難。許多單位資金緊張，人員變動過大，只能勉強維持生產，社會單位主動進行消防安全管理的積極性不強，進而導致消防安全責任制不落實，消防控制室經常無人值班，消防設施維護和“戶籍化”管理也形同虛設[3]。

3.人民群眾參與程度不高，消防宣傳忽視弱勢群體。消防宣傳是提高人民群眾參與度與積極性的有效手段。隨著互聯網、微信、微博等信息技術的迅猛發展，一些消防宣傳手段過于求新求異，消防宣傳受眾偏向受教育層次較高人群，忽視了社會弱勢群體的消防安全教育。目前，老舊小區電動自行車火災、農村小火亡人事故頻發，針對失地農民、留守婦女兒童、下崗職工、退休人員、外出務工人員的消防安全教育工作迫在眉睫。

4.社會消防組織不健全。消防部門單打獨斗的現狀并未得到有效改善，各級防火安全委員會、專職消防隊、義務消防隊、社會消防教育培訓機構流于形式。更有甚者，很多企業、人員密集場所、農村的義務消防隊只有名單等紙質資料應付消防部門檢查而并未真正建立行之有效機構的現象時有發生。社會消防組織的不健全致使消防工作中很大一部分需要全社會共同承擔的工作責任義務全部集中于公安消防機構一身，超負荷的責任和義務加之日常繁重的消防監督工作致使消防監督人員疲于應付、思想懈怠成為工作常態[2]。

(二)火災隱患治理難度增大

目前，隨著全面深化改革措施的深入推進，受產業結構調整、勞動密集型企業向內地轉移、人力資源逐漸向內地過渡、經濟增長放緩、經濟持續下行等因素的影響，地方普遍財政吃緊，稅收減幅。一些地方政府為緩解經濟壓力，對一些設計和施工不符合消防技術標準設計的建設工程網開一面，存在“先上馬，后報批”情況，使得先天性火災隱患徒然增加。與此同時，受經濟因素影響，許多企業經營困難重重，尤其是生產制造業，安全管理松懈，人心浮動，人員更換過度頻繁，對于消防設施和器材的維護保養、消防知識的崗前培訓、消防控制室值班制度等更是無法落到實處。舊的火災隱患尚未得到有效整改，新的火災隱患又處于萌芽狀態，火災隱患反彈態勢明顯。具體表現包括：

第一，近年來，我國產業結構調整，生產制造業尤其是勞動密集型企業向農村、偏遠地域轉移，很多大型的工業園區、農業園區，園區內不符合規定的彩鋼板建筑林立；第二，受經濟飛速增長余溫的影響，大型商業綜合體建筑如雨后春筍般拔地而起；第三，老舊小區、棚戶區、城中村的消防安全問題仍得不到很好的解決，城鄉結合部小旅館、小飯店、農家樂、小網吧等存在于村民自建房中的小型公眾聚集場所比比皆是，“九小”場所多，小火亡人事故頻發；第四，石油、化工企業火災隱患存量依然較大，種種局面造成了當前火災形勢嚴峻，火災隱患難以從根本上消除[4]。

(三)“被動式”消防監管理念和“運動式”消防監督模式還不同程度地存在

新形勢下，火災隱患日益呈現出季節性、動態性、行業性和區域性的多元化發展特點，而一刀切式的標準化管理，使得各地消防部門對火災形勢的研判缺乏導向性。受經濟、科技等多種因素的影響，消防部門對火災形勢的分析只基于火災起數、火災類型、財產損失、人員傷亡等幾項指標已遠遠不能準確預判當前的火災形勢，對火災隱患受季節性、動態性、行業性和區域性影響的規律更是無從掌握，導致火災形勢研判缺乏導向性、科學性和準確性。“運動式”的專項整治活動還不同程度地存在，這種全國一刀切的保姆式監管模式常常是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。被動式的事后監管模式使得消防監督工作容易陷于“敵主動，我被動”的困局之中，嚴重制約了消防監督工作的發展。

(四)監督執法過程受人為因素干擾過多

消防行政處罰和消防強制措施是確保消防監督管理工作有效實施的重要手段。隨著全面依法治國發展戰略的不斷推進，如何進一步提高消防監督執法水平、提升消防執法公信力，確保消防監督管理工作向著更高層次邁進成為消防監督工作面臨的又一難題。

“制而用之存乎法，推而行之存乎人”，法律制度設計得再好也需要人的執行和維護，人的因素在消防執法規范化建設中起著決定性作用。消防監督干部的法治信仰、執法理念、專業素質更是決定著消防監督執法工作的成敗。

1.一些干部法律信仰缺失，將嚴格執法、執法為民的信條拋之腦后，在執法過程中以罰代停、隨意中斷執法程序、告知后不處罰，對發現的火災隱患睜一只眼閉一只眼等現象依然存在。更有甚者，個別干部利用職務之便索要好處的現象時有發生。

2.有些干部執法理念落后，對發現的違法行為和火災隱患不按相關法律規定辦理，而是默許其先整改而觀后效。執法過程中重處罰、輕整改、輕技術指導的現象普遍存在，導致火災隱患整改不徹底，整改后反彈、再整改再反彈，陷于無限的不良循環中，消防監督執法公信力下降。

3.部分監督執法干部專業素質有待提高。監督執法工作技術性強，對監督執法干部專業素質要求較高。而受消防監督實際中重行政監督、輕技術服務，執法中重程序、輕實質的陳舊理念，以及日益繁重的消防監督檢查執法任務的影響，一些監督人員不愿意也無法抽出精力和時間進行系統的專業學習，極大地影響了監督管理工作的成效。

(五)基層派出所監督管理工作基礎薄弱

公安派出所作為基層監督執法力量的一部分，極大地緩解了基層監督執法警力不足，精力有限的不良局面。與此同時，又使區域性火災隱患治理面臨著新難題和新挑戰。

1.在對社會單位的消防安全管理體系中，大隊和支隊一級負責二級及以上火災危險單位尤其是重點單位的管理，由于每年需上報對重點單位的調整，列管單位又大多具備一定規模、面積，對所轄單位基本能做到底數清，情況明。而對于公安派出所而言，相關消防法律法規并沒有明確規定公安派出所的管轄范圍、管轄權限。雖然各省后續均出臺了公安派出所消防管理規定，但始終沒有要求公安派出所每年必須向消防部門上報列管單位和場所的名錄。加之公安派出所基層民警從事消防監督時間不長，經驗少、專業素質缺乏，對消防監督檢查工作投入精力少，不能定期對其所轄單位和場所做全面的火災隱患排查，致使列管范圍仍然底數不清，情況不明。

2.隨著經濟發展，“九小場所”增多，“三合一場所”以及彩鋼板建筑向偏遠地區轉移；城鄉結合部小型旅館、小型飯店、小網吧林立；工業園區、農業園區小作坊、小工廠扎堆，區域性火災隱患凸顯。而上述場所以及一些老舊小區、棚戶區普遍存在于公安派出所的消防安全管理架構中，公安派出所工作不細致，大隊和支隊一級更是無從過問，監管漏洞凸顯。

3.消防法律賦予公安派出所的執法權限過小，公安派出所即使發現了隱患也不能有效督促場所、單位和個人整改，使得一些小場所火災隱患整改又反彈、反彈再整改的現象屢禁不止。同時，公安派出所執法權限過小，沒有處罰權限，也極大地打擊了基層民警排查火災隱患、整改火災隱患的工作積極性。另一方面，公安派出所民警受到體制制約，身著公安制服卻要干消防部門的活，普遍存在著畏難情緒。

二、新形勢下消防監督管理工作的思考和建議

面對新形勢下消防監督管理工作中存在的新問題、新挑戰，消防部門應以完善有效的社會消防安全管理體系為依托，以創新消防監管模式為切入點，以多層面、多途徑的消防宣傳為契機，以提高全社會火災自我防控能力為目的，將消防監督執法管理工作提升到前所未有的高度。

(一)建立健全的社會化消防工作網絡

建立完善有效的多種形式消防組織和健全的社會化消防工作網絡是做好消防監督管理工作的關鍵所在，而全社會消防責任主體意識的確立是健全社會安全管理體系的又一必備要素。政府的消防主體意識表現在統一領導上，職能部門的消防主體意識表現在嚴格依法監管上，社會單位的消防主體意識表現在消防安全責任制的落實上，人民群眾的消防主體意識表現在積極參與上。

1.進一步立法加強政府對當地消防工作的統一指導。消防法設定了政府對消防工作的統一領導職責，而對于政府具體應如何指導消防工作，如何將消防工作納入年度工作考評和績效考評，如何與個人進步掛鉤，如何實施問責機制等內容，在政府規章制度、消防法等法律法規以及地方性法規、文件中均未涉及。

2.建立消防部門與政府各職能部門的長效溝通協作機制。比如，在重大火災隱患治理工作中，需要與政府主管領導，與政府財政部門、工商部門的密切溝通和協作；在消防產品監督管理、火災隱患排查工作中，需要與質監、工商、公安、安監、文化等部門聯動合作；在治理校園周邊消防安全環境的專項行動中，需要與教育部門密切聯系合作；在建設工程審核、驗收或備案工作中，又需要與規劃、土地，乃至農業部門密切聯系。總的來說，消防工作的觸角幾乎延伸到了政府各個職能部門，長效溝通協作機制的建立是適應時代發展所需的一項重要工作。

3.以法律這種強制手段提高全民的消防安全主體意識。將社會單位“戶籍化”管理制度和落實“四個能力”的要求內容納入消防法的規定之中，明確社會單位需嚴格落實“戶籍化”管理，嚴格落實“四個能力”要求的法律依據。只有社會單位落實消防安全管理有了法律保障，消防監督工作才能做到有法可依，依法必行。

(二)創新消防監督管理，建立符合現實國情的消防監管模式

1.深入分析研判當地火災形勢。由各地市消防監督部門派專人認真摸清所轄單位底數，對公安派出所所轄的“九小場所”等以往工作監管盲區以及區域性經濟體(如大型商業綜合體、工業園區、農業園區、居民住宅區、農村以及各行業單位和其下屬企業)存在的火災隱患進行一次細致的摸排走訪，了解其面積、類型、規模、人員結構，做到心中有數。對統計上來的數據進行認真的科學研判，充分利用監督管理信息技術，深入研判火災形勢，將主要精力放在容易引起人員傷亡的火災隱患治理上[5]。

2．變被動挨打為主動防御。充分利用現代科學技術，實行消防設施遠程化控制管理。建立大型城市消防控制中心，將社會單位消防控制中心設備以及各單位消防設施以及監控設備接入城市消防控制中心，對各單位消防環境進行實時監控。大型城市消防控制中心能接收來自各單位的報警信號，并與119指揮中心連接。將消防單位戶籍化信息和巡查記錄、檢查記錄等軟件資料的管理一并接入消防監督管理系統，實行網上監管[6]。

3.進一步加強公安派出所消防監督管理工作。盡快完善消防法律法規對公安派出所開展消防監督執法工作的法律支撐，明確公安派出所管轄范圍、管理權限，擴大公安派出所處罰權限；完善消防技術規范，明確“九小場所”“三合一場所”、彩鋼板建筑等的技術要求，為公安派出所的基層監督管理提供技術支撐和法律支撐。

4．創新開展消防監督人員對檢查單位的火災危險等級判定。每檢查一家單位，監督人員都要根據檢查火災隱患情況、該單位落實消防安全主體責任情況、軟件資料和硬件設施等內容，對該單位認真進行火災風險評估，對其火災風險劃定出一般、較大、重大、嚴重等級別。在此基礎上，建立當地火災風險模型，為上級部門對轄區火災形勢分析研判提供第一手資料，以提高監督檢查工作效率，變事后監督為主動監督。

(三)進一步加強消防監督隊伍建設，提高消防監督管理水平

1.定期對消防監督人員進行專業培訓。應建立行之有效的培訓機制，從法律層面和技術層面大力提高消防監督人員的專業素質。目前，消防監督工作任務日趨繁重，監督人員厭戰、厭學情緒普遍。在這種情況下提前進行合理時間規劃和安排，進一步加強業務培訓、提高執法人員的法律素養和業務素質是目前公安消防部隊應著力解決的問題。

2.加強領導干部的思想教育工作。消防部隊的領導干部在消防監督管理和執法中起著非常重要的作用。如何規避執法過程中政府權利帶來的干擾，正確履行審批權限，保證監督執法的程序合法和執法過程的連續性是提高消防監督管理水平的關鍵。

3.加強基層派出所業務培訓和“一加一”式的技術服務。公安消防機構應對基層派出所定期進行業務指導和培訓，并確定專人對從事基層消防監督的民警進行“一加一”式的輔導，使基層民警在遇到難題時有人可問，有章可循，大大提高執法水平。

(四)建立多種形式監督制約機制，健全公安派出所考評機制，嚴格執行問責機制

1.完善支隊一級橫向執法監督長效機制。建立支隊級專門處室、專人負責對防火處及各大隊的執法情況進行常態化檢查督導，對所轄社會單位火災隱患整治情況、執法案卷進行抽查，并切實履行支隊級紀檢部門對執法部門的監督。法制審核人員和技術復核人員應由一名紀檢部門人員擔任，對督導檢查出的問題以通報形式向各部門公布，對整改情況實時跟進，對檢查出的問題嚴格執行責任倒查。

2.進一步推進總隊對支隊一級的檢查督導機制，在檢查督導過程中應重視對支隊一級的技術指導和法律指導。

3.將公安派出所消防監督執法工作考評機制納入公安工作目標責任考核和績效考評中，并與個人晉職晉銜掛鉤。同時，實行“多警聯動”常態機制，提請相關部門嚴格執行公安派出所消防工作考核問責機制。

(五)開展多層面消防宣傳工作

消防宣傳工作與監督管理工作是密不可分、相輔相成的。現階段我國經濟發展不均衡，消防宣傳與消防監督執法工作一樣不能搞“一刀切”的模式。各地應充分調研分析宣傳對象的受教育層次、弱勢群體所占比例、火災特點規律，結合自身工作實際，靈活開展消防安全宣傳教育[7]。

1.加強弱勢群體消防安全教育應當以常規宣傳為主。隨著社會的發展變遷，失地農民、外出務工人員、留守兒童、孤寡老人成為了城市中的弱勢群體。他們受教育程度不高，生活大多拮據，一些兒童和孤寡老人生活不能自理，遇到火災時，判斷力差，逃生能力弱。一味地追求消防宣傳的新途徑，勢必導致這類人群處于消防安全教育盲區。因此，應將消防宣傳重點目標定位在農村、城中村、老舊小區、養老院、福利院，開展常態式消防安全宣傳，掃除消防宣傳盲區。

2.利用季節性、行業性火災隱患特點，有針對性地開展消防安全宣傳。利用“冬防”和“夏防”等火災高危時段，以及不同行業的火災隱患特點分別進行消防安全培訓和消防宣傳教育，有效開展消防演練，采取上門服務等方式強化消防宣傳。還可以利用大型群眾性活動的開展為契機，大力開展消防宣傳活動。

3.緊跟時代步伐，不斷創新宣傳模式。消防宣傳必須緊跟新信息技術、互聯網技術的發展，利用新媒體、新型通訊工具不斷擴大消防宣傳覆蓋面、提升消防宣傳層次。要努力提高群眾參與消防的積極性，以提高全社會消防安全意識為主旨，真正筑牢消防安全這道屏障。

三、結束語

做好新時期消防監督管理工作是順應時代發展潮流的重要舉措，是公安消防部隊肩負的一項光榮使命。充分利用法律、科技、信息手段，向法律要支撐力，向科技要戰斗力，不斷總結創新消防監督工作模式，是新形勢下改進消防工作的重中之重。

[1] 馬紅梅，萬棟梁.消防管理學[M].北京:中國人民公安大學出版社,2003.

[2] 高錦田，徐杰.消防工作社會化現狀與策略[J].消防科學與技術，2011(3):254-257.

[3] 劉峰.消防安全“戶籍化”管理工作的難點及對策探討[J].消防技術與產品信息，2015(5):64-65.

[4] 石永強.淺談市場經濟條件下消防工作存在的挑戰與發展[J].內蒙古科技與經濟，2009(12):44-48.

[5] 趙子新，李進，李引擎.北京奧運工程性能化防火設計與消防安全管理[M].北京:中國建筑工業出版社,2009.

[6] 李鈺.我國現有消防監督機制改革探討[J].武警學院學報，2006(4)：27-29.

[7] 蘇利軍.強化消防宣傳舉措提高全民消防意識[J].消防技術與產品信息，2015(2):72-73.

(責任編輯杜彬)

Thoughts on Strengthening the Fire Protection Supervision under the New Situation

ZHAO Yu， YANG Gangming

(BranghofSalvageCorpsofPublicSecurityofYanglingDemonZone,Xi’an,ShanxiProvince712100,China)

s: The fire departments should improve the fire supervision and self-fire-fighting capacity based on establishing an efficient fire safety management system and management mode, and multiple fire education channels.

new situation； fire supervision； suggestion

2015-11-01

趙瑜(1979—)，女，陜西西安人，助理工程師； 楊剛明(1979—)，男，陜西渭南人。

D631.6

A

1008-2077(2016)05-0088-05