愛民固邊戰略法治化途徑探討

何岳林，永　青，仁青群措

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊　065000)

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愛民固邊戰略法治化途徑探討

何岳林，永青，仁青群措

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊065000)

近年來邊境地區突發事件頻發，邊境地區安全隱患備受關注，邊境管理工作面臨嚴峻挑戰。因此，以法治思維和法治方式進一步深化愛民固邊戰略，推動愛民固邊戰略納入法治化軌道成為了當務之急。

愛民固邊；社會控制；立法

當前，我國邊境地區社會環境復雜多變，需要發揮多種要素的交互作用和多個系統的復合功能，在社會運行的客觀規律支配下實現“社會整合”①“社會整合”(social integration)是指社會將無數單個的人組織起來,形成一股合力,調整種種矛盾、沖突與對立,并將其控制在一定范圍內,維護統一的局面。參見鄭杭生:《社會學概論新修》,中國人民大學出版社2013年版,第52頁。。愛民固邊戰略在其中發揮著重要作用。

一、愛民固邊戰略構建了邊境社會控制系統

公安邊防部隊自2005年開展“三訪四見”專項行動后，在總結取得成果的基礎上于2006年進一步提出了要實施愛民固邊戰略，為維護邊境地區安全穩定、服務邊境地區社會經濟發展發揮了重要作用。然而，面臨新的形勢，愛民固邊戰略也面臨著新的挑戰：一方面在邊境地區構建了有效的社會控制系統，另一方面又面臨著這種社會控制本身固有的不能有效統合法律效果、社會效果、政治效果的缺陷。但法治化建設作為一種趨勢，可以為愛民固邊戰略的發展方向提供新思路。

愛民固邊戰略指導公安邊防部門對邊境地區社會進行服務與管理，契合社會控制論中的社會管理。以“三訪四見”②2005年7月至2006年7月,公安部邊防局決定全國公安邊防派出所開展“訪貧問苦、訪疾問難、訪外問弱”活動,以達到人民群眾對邊防官兵“看見、敢見、愿見、想見”效果,從而進一步加強和深化公安邊防群眾工作,維護沿邊沿海地區社會穩定。活動為例，分析這一活動的整個過程：第一，公安邊防部門存在“冷、硬、橫、推”現象，出現群眾害怕、疏遠、躲避邊防警察的問題是整個決策系統的信息輸入端；第二，公安邊防部門依據事實情況，深入分析問題成因，綜合邊防部門的人力和物力情況，評估解決問題的社會管控成本，最終決定實施專項活動是決策行為的信息輸出端；第三，決策制定后，指導各邊防總隊實施專項活動，并在決策執行③即開展“三訪”活動:邊防警察對人民群眾訪貧問苦、訪疾問難、訪外問弱。中與管控目標④即達到“四見”效果:人民群眾對邊防警察看見、敢見、愿見、想見。進行對比，及時調整決策部署，從而形成完整的“反饋控制”。

可以看出，在控制系統中通過對反饋信息處理，能夠及時發現客觀實際與計劃目標之間的矛盾，隨時將計劃的執行結果與標準進行比較，并采取必要的糾正措施，從而確定新的更先進、更合理的現實目標和管控標準。然而，具有傳統社會控制性特點的愛民固邊戰略，強調更多的是“社會管控”效果，在“法律效果、社會效果和政治效果的有機統一”方面存在短板，這一欠缺也會制約其“社會管控”效果。解決這一問題的辦法就是實現愛民固邊戰略法治化。第一，要改變和更新社會治理理念，綜合考慮愛民固邊戰略法治化的利益相關方，充分吸納各種信息。“只有當廣大公眾能夠真正參與到公安邊防的職責使命中來，才能夠形成更加親密、充滿信任的警民合作伙伴關系……能否對公眾的需要和請求進行回應，影響到公眾對整個公安邊防的信任度以及愛民固邊的最終成效，同時還影響到公安邊防廣大官兵自身的成就感。”[1]第二，建立有效的愛民固邊戰略法治化治理客體分類評估機制，注重愛民固邊戰略法治化軟管理的建設，針對社會治理客體的不同情況，合理配置管控資源，采用恰當的治理手段，構建一個實時、動態、穩定的愛民固邊戰略法治化系統。第三，借鑒習近平同志關于維穩與維權關系的論述來處理愛民與固邊之間的關系，進一步凸顯愛民固邊戰略“三個效果”的統一性。要正確處理愛民與固邊的關系，把愛民這一核心解決好，強化法律在固邊中的權威地位，從而使愛民固邊戰略在法治思維和法治方式下實現科學發展。

二、愛民固邊戰略法治化必要性分析

愛民固邊戰略作為邊境地區的一種社會治理模式，需要有多方主體，激發多元力量，推動社會和諧有序發展，需要法治化的思維和法治化的方式。依法治國，需要有“法”，依法治邊*第五次全國邊海防工作會議上,習近平強調：要堅持狠抓邊海防工作落實,國家邊海防委員會要發揮好統籌協調作用,各地區、各部門、各系統要做到守邊有責、守邊負責、守邊盡責,齊心協力把黨中央的治邊方略和決策部署落到實處。，亦須有“法”，實施愛民固邊戰略，加強邊境地區社會治理，理當有“法”*2015年公安邊防部隊黨委擴大會議上,孟宏偉強調：公安邊防部隊要繼續堅持和完善提升愛民固邊戰略,把貫徹黨的群眾路線作為根本法寶,把鞏固基層政權服務經濟發展作為重要政治任務,緊跟形勢發展豐富拓展愛民固邊戰略內涵,推動愛民固邊戰略納入法治化軌道。。脫離了“法”的前提，社會治理的法治化談何容易？

(一)法治化不可替代的獨特功能使然

在現代法治國家，解決社會矛盾的基本途徑往往是法律。邊境地區由于歷史、民族、文化、宗教等多方面原因，社會環境比較復雜。在本能的驅動下，人們執著于對生存與發展的追求，通過對利益的追逐將人的自然屬性表露無遺[2]。每個人都渴望獲取更多利益，但又要防范他人基于同樣目的侵害自身權益，社會環境比較復雜。因此在人與人交往的過程中，人們希望自己的活動有矩可守，希望交往活動有章可循。就使得法治成為了破解這一難題的必然選擇，愛民固邊戰略法治化為解決這些問題提供了一種選擇和可能。法律可以起到社會矛盾“減壓閥”的作用。當人們發生矛盾沖突時，通過公正、公平、公開的法定程序，擺事實，講道理，嚴格規范地依據法律予以權衡，使問題的解決更具權威性。因此，法治化對于建設邊境地區和諧社會具有不可替代的獨特功能。

(二)統合民眾精神理念的需求使然

在邊境地區，隨著經濟的發展，開放程度不斷擴大，多元力量逐步滲入，邊境地區社會環境日益復雜，原有的秩序受到沖擊，固有的觀念出現變化。愛民固邊戰略法治化正是由于滿足了現實社會所需的多元、開放、寬容等基本的思想品質和元素，才成為邊境地區民眾共同的理念和追求。法治是一種理性的行為規則。法治的理性在于法律是人們事先設定的規則，具有穩定性、連續性、普遍性、一致性，體現為可預期，從而規范人的行為，調整人際關系[3]。當前，我國邊境地區正處于重要的社會轉型期，迫切需要法治來建構規范和諧的人際關系，如果缺失法治，人們的行為就會缺失理性的預期，維護邊境地區社會和諧穩定的成本急劇增加就將在所難免。隨著環境的復雜化，邊境地區人與人之間更加“陌生化”，由“熟人社會”向“陌生人社會”轉變。要調整“陌生人社會”中的人際關系，規范人的行為，解決交往活動產生的問題，法治化是最有效的手段。

(三)規范邊防執法主體權力的需求使然

在人類努力構建有序和平的國家組織中，法律一直都起著關鍵作用。法律是社會中合理分配權力、合理限制權力的一種工具。如果法律成功地完成了這一任務，那么它對社會凝聚和生活安全便做出了重大貢獻[4]。公安邊防部門作為邊境地區的主要行政執法主體，理當有明確的法律規范確認其行使權力的職能、范圍、責任條款等，以此調整與民眾、社會的關系，從而維持國家的法治秩序。有些人鼓吹“法無明文規定不為罪”，那么我們該如何看待和認識“法有明文規定方可為”？這是行政法中的法諺，強調行政機關的任何職權的取得和行使，都必須依據法律規定，否則不得行使。具體到公安邊防部門，就是要讓其執法主體行為有明確的法律依據，符合法律規定的法定職責。因此，公安邊防部門實施愛民固邊戰略，必須擁有確定的法律依據和規范的法定職責。

(四)愛民固邊戰略實際需求使然

公安邊防部門在承擔維護邊境地區社會安全穩定責任的同時，還承載著保障民眾安居樂業幸福生活的重任。愛民固邊戰略實施以來，成果豐碩，社會影響力不斷擴大。然而，近年來邊境地區安全形勢嚴峻，社會管理問題頻出，邊境地區的“民”能否認可公安邊防部門的“愛”，邊境地區的“邊”能否切實做到“固”，這都是愛民固邊戰略工作中需要面對的現實問題。這就需要推動愛民固邊與興邊富民、扶貧開發、民族團結、新農村建設、精神文明建設等活動聯創聯建，積極推動黨政軍警民“五位一體”合力治邊，努力形成統一領導、各方協調、反應迅速、資源共享、平戰結合的依法管邊治邊格局。可見，愛民固邊戰略法治化勢在必行。

三、愛民固邊戰略法治化可行性分析

愛民固邊戰略法治化首要的還是要解決合法性問題，并有選擇性地就部分成熟的、具有操作性的內容予以“法治”，在法治邊防總體建設環節上打開一個突破口，進而為推動法治邊防建設提供一個有力的契合點。

(一)愛民固邊戰略法治化具有合法性基礎

在立法中應當懷著審慎的精神，同時在地方性立法中要敢于在尊重客觀規律的前提下，結合現實做出創新，實現邊防立法的突破。立法法第73條第2款規定：其他事項國家尚未制訂法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制訂地方性法規。在國家制訂的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制訂機關應當及時予以修改或者廢止。可以分析得出，在邊境管理條例中增加愛民固邊內容是符合立法法精神的，由省一級人大進行立法是符合國情的。至于立法程序問題，應當遵循制度化的過程，經過“提出草案”“審議草案”“表決通過”“公布”等環節，且所有環節均須按照法定程序正常進行。

(二)愛民固邊戰略法治化具有的優勢因素

當前，法治化作為一種治國理政的方式已經成為了國家的戰略性選擇。通過對甘肅省公安邊防總隊進行實地調研和收集西藏、吉林、云南等省區公安邊防總隊愛民固邊戰略法治化建設工作相關資料后，筆者切實感受到了愛民固邊戰略給人民群眾帶來的實惠。不僅加深了警群、干群感情，而且對加強邊境管理、維護社會治安穩定大有裨益。愛民固邊戰略法治化的可行性有以下幾點：第一，法治化的愛民固邊戰略在決策、實施、反饋等層面更具有民主性，其展現出的法治成果將更具公正性，也更容易獲得人們的支持與信賴；第二，法治化的愛民固邊戰略更具有連續性、穩定性和權威性，使邊境地區人民群眾安全得到更好的保障；第三，法治化的愛民固邊戰略更加規范，從而減少了愛民固邊戰略實行過程中的隨意性和不確定性，它依靠國家強制力量保證實施，從而確保公安邊防愛民固邊戰略法治化建設體系的整體運行效能；第四，在社情多元化、復雜化的邊境地區，可以依靠公安邊防愛民固邊戰略法治化建設體系凝聚共識、匯聚力量，保證邊境地區社會的可持續發展和穩定。

(三)愛民固邊戰略法治化是“法治邊防”建設的突破口

當前邊防部隊正在尋求和推動“法治邊防”建設，其中最為重要的一個方面就是要實現邊防立法上的突破。現實中的邊防立法數量少、規格低。與公安邊防部門密切相關的除了各邊境地區省、自治區的邊境管理條例外，就只有三個部門規章，即《沿海船舶邊防治安管理規定》《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》《中華人民共和國邊境管理區通行證管理辦法》。邊防立法比較滯后，且受法律理論積淀和現實情境所限，總體邊防立法遲遲不能出臺。沒有母法支撐的邊防部隊，必然法定職責不清，無主導業務，在公安機關內部處于“配角”地位。在這樣的情形下，我們能不能換個角度考慮解決問題的辦法——推動愛民固邊戰略首先實現法治化，而后逐步實現邊防總體法治化。愛民固邊戰略涵蓋的邊防業務是比較全面的，其五大工程*維穩工程、民心工程、強基工程、固本工程、聯動工程。涉及到了邊防工作的方方面面，特別是維穩、民心和固本工程部分內容急需在法治化進程中有所體現。

(四)愛民固邊戰略法治化是有選擇性地進行“法治”

在推動愛民固邊戰略實現法治化的合法性基礎上，還要具有合理性，特別是要注重執行者的感受，這也關系到愛民固邊相關法的可操作性。自2005年下發《開展“三訪四見”活動方案》到2006年轉型為《實施愛民固邊方案》以來，截至2014年的《公安邊防部隊深化“三訪四見”活動實施方案》再到2015年提出的要“推動愛民固邊戰略納入法治化軌道”，共十個內部文件和一個講話。這些內部文件和講話涉及到了愛民固邊的方方面面，而對愛民固邊戰略闡述最系統、涵蓋最全面的應屬2010年4月13日發布施行的《深化愛民固邊戰略三年規劃綱要》。該綱要第一次系統地闡釋了愛民固邊戰略目標體系，即愛民固邊戰略五大工程，其中“維穩工程”5條，“民心工程”3條，“固本工程”4條，“強基工程”5條，“聯動工程”5條，共計22條。本文在構建“愛民固邊戰略立法參考方案”時，共設計了6條，從愛民固邊戰略五大工程里吸收借鑒并糅合的只有4條，分別涉及到“維穩工程”“民心工程”“固本工程”和“聯動工程”。本文要構建的愛民固邊戰略實現法治化的參考方案，并非將愛民固邊涵蓋的所有內容全盤法治化，而是有選擇性地進行法治化，最終推動愛民固邊戰略真正意義的法治化。

四、愛民固邊戰略納入立法的對策

法律制度的建立健全是實現法治化的基礎，而立法又是建立健全法律制度的前提。因此，要探討公安邊防愛民固邊戰略法治化的發展，就要有明確的愛民固邊戰略法律制度。

(一)愛民固邊戰略立法的可能途徑

法律是調節社會關系的重要手段，但不是唯一手段。推動愛民固邊戰略立法是實現愛民固邊戰略法治化的主要方式，是促進邊境地區實現法治化社會治理模式的重要路徑。愛民固邊戰略納入法治化軌道，需要借鑒國家和地方的立法經驗，結合我國現有法律規定和立法實踐。本文從操作難易程度、現實需求程度等要素考慮，對愛民固邊戰略的立法方式做出三種設想：

1.制定愛民固邊戰略授權性法律條文

這樣的做法，從立法角度來講相對容易。比如，可以在各省、自治區、直轄市已經出臺的邊境管理條例中補充一條：公安邊防部門在開展工作中應實施愛民固邊戰略，具體操作細則可制定內部規范。但是，這種立法方式的弊端顯而易見，不能從根本上解決實施愛民固邊戰略的職權法定問題。因為內部規范性文件，其效力是不能對外的，只可以作為內部行為規范，導致在對外實施愛民固邊活動中的合法性受到質疑，職權法定性受到挑戰。這種方式從操作性角度看確實容易，但難以滿足愛民固邊戰略的現實需求，更不能貼合今后法治化的發展趨勢。

2.在地方性法規中體現愛民固邊戰略

這種立法方式，要把握兩個原則：一是立法的穩定性。要求當前立法納入的內容應當是無爭議的內容，具體到愛民固邊戰略立法事宜而言，就是要將愛民固邊戰略中切實可行、確實須行的內容納入相應法律條款。二是立法的延續性。要求隨著時代的發展，立法內容的增減亦可變。具體到愛民固邊戰略立法事宜而言，就是愛民固邊戰略立法后也不能一成不變，應該保持一種開放性，隨著時代環境的改變而逐步完善。在此方面，可以借鑒西藏公安邊防總隊和甘肅公安邊防總隊的做法，推動愛民固邊戰略納入地方法規。

在推動愛民固邊戰略法治化過程中，要提前著手，放眼長遠，推動立法并軌，確保立法的科學性、嚴謹性、銜接性。邊防法律法規要闡明邊防工作在我國整體發展戰略中的地位和作用，突出邊防的發展目標和策略，確定邊防發展的原則、措施等，保持邊防發展目標的長期性和一貫性[5]。目前，多省、自治區正在醞釀修改邊境管理條例，愛民固邊戰略走上法治化軌道，可搭乘邊境管理條例修改的順風車。如果來不及搭乘，也可以考慮在之后單獨提議，將這部分內容補充進去。邊防法律法規要與時俱進，不但要突出防御的特色，更要突出管理、發展和建設等方面的內容，這是時代的特色，也是國家對邊防工作提出的現實要求。

3.愛民固邊戰略整體立法

這種立法方式，可以出臺比如“愛民固邊條例”，對愛民固邊戰略整體工作進行全面的法定化。但是由于愛民固邊戰略“五大工程”涉及的工作除了群眾工作、聯勤聯動等特有內容外，還有很多工作與公安業務屬于同種性質，這樣勢必會與調整規范業務工作的治安管理處罰法、邊境管理條例以及刑法等法律法規出現內容上的重合甚至沖突。而且，框架過大會增加立法的難度。從長遠看，這種方式能更好地滿足愛民固邊戰略法治化的發展需求，但短時期內操作難度很大。

(二)愛民固邊戰略立法的科學選擇

綜合以上三種設想，本文認為第二種途徑著眼于愛民固邊戰略的發展趨勢，統籌邊境地區現實狀況，兼顧了操作性和需求性，是當前實現愛民固邊戰略法治化的最理想途徑。各沿邊沿海省區的管理條例內容迥異,西部省區與東部省區管理法規的內容也不盡相同。各省區政府、人大分別立法,較好地解決了邊境管理中的地域性問題[6]。全國各地邊境地區現實條件不同，很難制訂全國性的“愛民固邊條例”，正如當前我國的邊境管理條例，都是各省、自治區根據實際情形自行制訂的。由此可見，愛民固邊戰略法治化的實現模式，當以各省、自治區制訂邊境管理條例為依托，增設愛民固邊戰略章節為宜。具體參考方案如下：

**省(自治區)邊境管理條例

**章愛民固邊

第一條省(自治區)人民政府及邊境所在地各級人民政府應將愛民固邊戰略納入本級國民經濟和社會發展中長期規劃和年度計劃，加大對邊境地區民生工程、基礎設施、社會事業、生態環境、基層政權等公益性項目的投入，引導扶持發展特色優勢產業，積極穩妥地推進沿邊重點口岸和重點鄉鎮建設。

第二條公安邊防部門主要履行下列職責：

(一)邊防轄區社會治安管理；

(二)邊防轄區人口管理；

(三)邊民往來證件簽發和查驗；

(四)出入境邊防檢查；

(五)打擊邊境地區非法出入境等各類違法犯罪活動；

(六)按照條約或協議，開展國際警務合作；

(七)法律、法規規定的其他職責。

第三條省(自治區)人民政府及邊境所在地各級人民政府領導公安邊防部門采取一系列措施開展群眾工作。

第四條邊防派出所責任區警官兼任轄區村黨支部副書記、村委會副主任或村委會主任助理。

第五條邊防支隊、大隊、派出所按照職能分工組織開展邊境聯防工作。

第六條省(自治區)人民政府及邊境所在地人民政府每兩年開展一屆愛民固邊模范縣、鄉(鎮)、村和愛民固邊先進單位、個人評選表彰活動，并頒發獎牌和獎金，所需經費列入本級財政預算。

[1] 馬長泉，王維民，等.邊防愛民固邊戰略[M].廊坊：中國人民武裝警察部隊學院，2013：119.

[2] 王偉.法治：自有與秩序的平衡[M].廣州：廣東教育出版社,2012：67.

[3] 中國社會科學院法學研究所.法治與和諧社會建設[M].北京：社會科學文獻出版社,2006：8-9.

[4] 博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社,2004：409.

[5] 馬長泉.邊防法律法規的復雜性與發展問題[J].武警學院學報,2015(1).

[6] 牛繼承.再論邊境管理行政法規的制定[J].邊疆經濟與文化,2009(2).

(責任編輯杜彬)

A Discussion of the Legalization of the Strategy of “Getting on Well with the Inhabitants and Maintaining a Harmonious Border Atmosphere”

HE Yuelin， YONG Qing， RENQING Quncuo

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

In recent years, the border incidents have occured frequently, which should be paid more attention to address the hidden danger of border security. As the social control system, the strategy of “getting on well with the inhabitants and maintaining a harmonious border atmosphere” faces severe challenges. So it is urgent to further practice the strategy by the rule of law, and to promote it into the orbit of the rule of law.

getting on well with the inhabitants and maintaining a harmonious border atmosphere; social control; legislation

2015-12-30

何岳林(1984—),男，陜西子長人,邊境管理學在讀碩士研究生； 永青(1987—),女，四川巴塘人,邊防法學在讀碩士研究生； 仁青群措(1989—)，女，西藏那曲人，邊防檢查學在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)05-0018-05