職工養老保險制度可持續發展研究
——以遼寧省為例

宋智慧，王清舉

(沈陽師范大學 法學院，沈陽 110034)

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基金成果傳播

職工養老保險制度可持續發展研究
——以遼寧省為例

宋智慧，王清舉

(沈陽師范大學 法學院，沈陽 110034)

[摘要]隨著人口老齡化的加劇，職工養老保險體制凸顯出一系列的問題，發展進入了瓶頸階段。我國于20世紀90年代確立了部分基金積累財務模式，通過統籌賬戶，降低了政府的財政負擔，通過個人賬戶做到兼顧公平與效率，調動了勞動者繳費的積極性，但該模式仍存在著基本養老保險基金保值增值能力低、責任不清、監管體制缺位等問題，制約了養老保險制度的可持續發展。養老保險可持續發展的判斷標準為：財務的可持續性、覆蓋的廣泛性、可負擔性、充足性和公平性。以此標準衡量，應該擴大養老金覆蓋面、增加就業崗位和財政支持力度、提高養老金統籌層次、拓寬養老保險金增值途徑、適當調整最低繳費年限以及健全養老保險法律制度，通過對現有多元養老保險制度進行有機整合，構建系統化的養老保險制度體系。

[關鍵詞]職工養老保險；可持續發展；保險覆蓋率

隨著經濟發展和生活環境的改善，人類壽命普遍延長，人口老齡化已經成為制約中國社會發展的瓶頸。我國目前60歲以上人口2.1億人，占總人口比重的15.5%，預計到2020年，這一數字將達到19.3%，2050年增長至38.6%。目前職工養老保險撫養比為3.04∶1，2020年預計將上升到2.94∶1，2025年預計達到1.3∶1。傳統的現收現付養老保險財務模式在人口老齡化的沖擊下難以為繼。為減輕人口老齡化對制度的壓力，我國于20世紀90年代確立了部分基金積累財務模式，期望通過統籌賬戶，降低政府的財政負擔。同時希望個人賬戶可以兼顧公平與效率，調動勞動者繳費的積極性。但該模式仍存在一些問題，如，基本養老保險基金保值增值能力低、責任不清、監管體制缺位等，制約了養老保險制度的可持續發展。

遼寧作為我國重要老工業基地，由于歷史原因，目前企業退休人員居全國前列，養老保險的收支缺口問題十分突出。從2001年開始，遼寧被選定作為城鎮養老保險改革試點省份，近年來遼寧不斷探索完善城鎮企業職工基本養老保險制度，改革基本養老金計發辦法，建立企業職工基本養老保險省級統籌制度，對保障退休人員生活起到積極作用。從2004年開始，遼寧試點模式在全國11個省市相繼推廣又逐步推向全國。但是隨著人口老齡化的加劇、城鎮化速度的加快和就業形勢的多樣化，遼寧省職工養老保險制度仍存在著若干困難和障礙。

一、職工養老保險可持續發展評價標準

養老保險的可持續發展，是指要立足于經濟和社會現狀發展養老保險事業，不能超越經濟社會發展水平，要兼顧當代人與后代人的利益，既能滿足當代職工的基本養老，又能有效維護后代基本養老權益。具體而言，從資金籌集角度來看，要充分考慮到養老基金承擔者的承受能力，不能靠犧牲養老金的未來支付能力來滿足即期支付能力；從制度參與主體來看，要形成便于各主體充分參與的機制。

根據世界銀行2005年提出的養老金制度改革的目標，應該從以下五個方面來衡量職工養老保險是否可持續發展：財務是否可持續性、覆蓋面是否廣泛、是否可負擔、是否具有充足性和公平性[1]。

(一)財務的可持續性

財務的可持續性是否能夠得到滿足是設計養老制度時要考慮的首要因素。養老保險財務可持續性的衡量標準是養老金計發能力能夠持續進行，它取決于全年養老保險收繳總額與發放總額的比率。要保證財務具有可持續性發展空間，計發能力需要大于或至少等于1。當計發能力小于1時，表示養老金出現缺口，會產生隱性債務。

(二)覆蓋的廣泛性

養老保險制度可持續發展的一個重要指標是公眾參與程度。職工養老保險在制度設計上尤其要關注城鎮居民、城鎮職工、新型農民工、農民這幾類群體。在設計覆蓋面時，一方面要注重數量，另一方面也要考慮質量，考慮到養老保險的實繳率。

(三)可負擔性

職工自己繳納的養老金要控制在合理的范圍內，保持在職工工資的一定比率。養老金制度可負擔性主要靠繳費率來衡量。根據世界銀行統計，對于發達國家來說，繳費率不能超過20%，否則會減緩經濟發展的速度；而對于發展中國家來說，這個標準最低應為10%，否則會導致實際保費收入不足，加重企業和國家的負擔。

(四)充足性

養老保險給付的充足性，是指勞動者獲得的養老金占退休前工資的比率，據此可以衡量勞動者退休后的生活水平是否能夠與退休前持平。合理的養老金替代率能夠保證退休人員的生活質量，使退休人員能夠安享晚年、老有所依，維持社會穩定。根據世界銀行的調研結果，只有達到退休前工資的40%，才能保證職工退休后的生活水平沒有明顯下降。

(五)公平性

養老保險制度的公平性包括代際公平與代內公平兩個方面。代際公平要求實現在職與退休職工兩代人之間的養老資源分配公平，在保障當前離退休人員養老金足額發放的同時也不能透支在職人員的養老保險金。代內公平要求養老資源在不同退休群體中公平分配，要保障不同地區和群體發放的養老保險金能夠使他們在本地區的生活水平大體持衡。

二、職工養老保險可持續發展的制度目標

遵循可持續發展的評價標準，職工養老保險制度要盡可能覆蓋全員，兼顧公平和效率，整合現有多元養老保險制度，構建系統化的養老保險體系。

(一)將保險范圍擴展到全體成員

不管是從理論上還是從道義上講，全體社會成員都應該被養老保險制度所覆蓋。但是在中國當前的經濟發展水平下，東部地區和西部地區發展水平相差巨大，無條件下的全面覆蓋暫時不可能實現，但要盡可能地涵蓋。

(二)要兼顧公平和效率

年老通常意味著降低或喪失工作能力，由此會導致生活水平降低。為了確保離退休人員的生活水平不至于和退休前產生巨大的差距，保證低收入者的基本生活需要，職工養老保險更應發揮社會收入的再分配功能。因此，要為繳納養老保險的人員提供養老保險金，防止退休后沒有收入來源，保障退休人員的生活水平。但是離退休后納稅減少，不能達到退休前的工資水平，年老后的支出也會相應減少。要維持退休人員原來的生活水平，總和替代率要達到60%～70%。

(三)建立系統的養老保險體系

除了基本養老保險制度以外，還有企業年金制度、個人儲蓄養老保險制度、商業人壽養老保險制度以及非制度性的養老途徑。企業年金制度是在國家政策監督和指導下，在企業與職工協商的基礎上展開的一項非強制性養老保險制度。因其參保具有自愿性，主要取決于企業經濟效益以及領導對人才的重視程度，覆蓋面十分有限。據人社部統計，2014年企業年金參加職工(2 292.78萬人)僅占基本養老保險參保人員(3.41億人)的6.7%。個人儲蓄養老保險制度不同于一般的自我儲蓄理財行為。作為養老保險制度的一種，國家在利率和稅收等方面給予一定的優惠政策。此外，在個人沒有條件參加以上養老保險制度的情況下，還可以通過家庭贍養、社會機構救助以及以房養老等措施對于老無所依者給予一定的生活保障。要保證職工基本養老保險的可持續發展，就必須對現有多元養老保險制度進行有機整合，使其互相補充，共同構成系統化的養老保險制度體系。

三、制約職工養老保險可持續發展的問題

近年來我國職工養老保險制度不斷發展完善，但隨著人口老齡化加劇，還存在著監管不力、保險金增值能力低等問題，制約了職工養老保險制度的可持續發展。

(一)養老保險金收不抵支，財政負擔加劇

我國城鎮職工養老保險覆蓋人數2012年增長到30 426. 8萬人，與1991年相比，增長351. 42%，覆蓋率達到62%，對應的基金年收入2012年達到20 001億元。雖然養老保險基金的收入增長，然而養老保險金的支出也在不斷擴大，每年支出約占收入的80%左右，最高可達87%，每年的養老保險金所剩無幾，當代的離退休人員正在透支下一代職工的養老保險金。1.部分積累方式的養老保險制度減少了在職職工的個人積累。調查顯示，遼寧省2.3個在職職工就需要負擔1名退休職工，與全國2.9這一數字相比，低了0.6個人。且退休人員增長速度大于參保職工增長速度，這使在職員工的養老負擔進一步加重。2.養老保險收支缺口呈擴大趨勢。到2009年，面對遼寧省養老保險統籌賬戶基金無法支付當期養老金現象，遼寧不得已開始動用個人賬戶基金。到2011年底，個人養老保險賬戶已被挪用76億元之多，造成個人保險賬戶空賬問題。3.養老保險基金征繳難。從2006年至2014年，企業部門繳費人數占參保職工人數的比例不斷下降，從89.98%下降至81.19%，意味著5個參保職工中約有1人沒繳費，中國養老保險參保人員的繳費情況令人擔憂[2]。遼寧省許多企業經營狀況不良，效益不高，使企業無力為職工繳納養老保險費用，導致遼寧省養老基金征繳困難、供給不足。

(二)養老金繳費比率較高，就業需求下降

遼寧省退休職工人數增長速度快于就業人數，在職職工養老負擔重于其他省份，導致城鎮職工養老金繳費比率也相對較高。養老保險的征繳收入的增長速度要遠遠快于城鎮居民平均工資收入的增長速度(283.13 %)，除去養老保險參保人員數的增長速度106.5 %，養老保險征繳收入的增長速度依然快于城鎮居民平均工資收入的增長速度。國際勞工組織定義的社會保險繳費率警戒線為25 %，而我國目前養老保險繳費率達到28%，己經超過了這一警戒線[3]。職工和企業繳費合計已經超過職工工資的1/3，社保繳費成為企業最重的負擔，壓縮了企業的利潤，降低了遼寧企業的競爭力，減少了就業崗位，使更多適齡勞動人口無法參加職工養老保險。

(三)人口老齡化加重，代際公平問題凸顯

至2001年以來，遼寧省的就業人數逐年增多，但是離退休人員增長速度大大超過就業人員的增長速度。因此，在職職工對離退休職工的供養比逐年下降，代際轉移需求相應上升，代際存在著不公平性。加之個人賬戶和統籌賬戶基金從籌集、運營管理到給付等各環節均統一操作，為挪用個人賬戶資金彌補統籌賬戶缺空創造了條件，使個人賬戶空賬運行。據中國社科院發布的《中國養老金發展報告2015》，至2014年年末，城鎮職工基本養老保險基金累計結余額為31 800億元，而個人賬戶累計記賬額達到40 974億元。即使把所有結余資金都用于填補個人賬戶，仍然有接近1萬億元的空賬。

(四)養老保險金增值方式單一，不能兼顧安全和效率

長期以來，基于對基金安全性的考慮，遼寧省社會保險經辦機構統一管理養老保險個人賬戶基金，只用于購買銀行存款和國債。但隨著近幾年全球經濟持續低迷，各國為促進經濟發展執行低利率貨幣政策，加上通貨膨脹，使基金收益甚微，甚至貶值。截至2013年，養老金平均投資收益率僅為2%左右，遠低于同期年均通貨膨脹率，基金資產歷經12年實際損失約為8 000億元[4]。借鑒國外養老基金運營有益經驗，參照我國資本市場企業年金的成功運營實踐，遼寧省的養老基金進入資本市場是大勢所趨。

(五)法律制度缺失，缺少有效的監管機制

遼寧省養老保險基金管理由各市縣級社會保險經辦機構負責，養老基金監管由遼寧省勞動保障廳負責，管理機構與監管機構是行政上的隸屬關系，又缺少其他專門機關或社會監督，使養老保險管理的透明度較低，信息披露不夠充分。因此，會出現虛報養老金數額或者離退休人員死亡后依然有人冒領保險金的情況，也難免出現養老金被挪作他用等問題，嚴重損害了其他參保人員的利益。

四、促進職工養老保險可持續發展的建議

我國職工養老保險制度應立足于我國現有的經濟社會發展水平，主要從以下幾個方面進行完善：

(一)大力發展地方經濟，擴大養老保險覆蓋面

地區經濟發展水平對城鎮職工基本養老保險制度的可持續發展具有重要的影響。北京、浙江、廣東、山東、上海、江蘇等省市經濟發展較快，人均生產總值和平均工資均居全國前列，吸引了大量的外來勞動力，為養老保險制度提供了豐富的資金支持。遼寧省作為全國的老工業基地，產業轉型緩慢，經濟發展水平緩慢，不能提供充足的就業崗位，近幾年適齡勞動人口流失比較嚴重，又限制了經濟的發展。因此，遼寧省應加快地區的經濟建設，提供充足的就業崗位，保證勞動力不流失，實現經濟的平穩快速發展，解決城鎮職工基本養老保險制度的可持續發展的根本問題。

(二)增加就業崗位和財政支持力度，逐步降低繳費率

遼寧省正在加強新型產業建設優化第二產業結構，導致結構性失業增加，引發養老保險繳費能力下降。因此，省政府應努力增加就業崗位，保證就業率，協調社會各級力量，加強對失業人員的技能培訓。通過提高再就業能力和增加就業崗位，提高養老保險繳費能力，降低養老保險撫養比。同時，應當調整遼寧省財政支出結構，適當提高遼寧省社會保障的財政支出比例，逐步降低基本養老保險率，減輕企事業單位的繳費負擔，促進企業良性發展，實現遼寧省經濟的穩步增長。

(三)提高養老保險統籌層次，保持代內公平

我國公務員和企業員工養老金替代率與其他國家相差懸殊，這與養老金保持代際的公平這一原則相違背。要實現養老保險體系的代內公平，首先，可以通過完善企業年金制度，適當彌補因改革下降部分的待遇；其次，避免事業單位內部分化，產生利益沖突阻礙改革推進；最后，公務員也應與事業單位共同參與改革，以防代際差距過大，引發社會矛盾的發生。

(四)增加養老保險金的增值途徑

按《基本養老保險基金投資管理辦法》(2014年8月)規定，基本養老金的投資渠道可以是股票、股票基金、股票型養老金產品和混合基金，但合計不能高于養老基金資產凈值的30%，且只限于境內投資。而根據《全國社會保障基金條例》(2016年3月)，全國社會保障基金的運營渠道更為廣泛，取得了良好的效果。誠然，全國社會保障基金是戰略儲備基金，與基本養老保險基金性質不同。但其保險增值的有益經驗值得基本養老保險制度借鑒。

1.拓寬基本養老保險金增值途徑。由于全國社會保障基金的投資渠道寬泛，截至2015年12月底，累計投資收益額已達7 133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通貨膨脹率6.47個百分點。而基本養老基金片面強調安全性，增值渠道狹窄，增值收益慢。應從遼寧省的實際情況出發，將基本養老保險基金嘗試投資于基礎設施建設、通信建設和能源建設等周期較長、回報比較穩定的項目，也應考慮向境外資本市場投資。當然，需要盡快出臺風險控制、產品估值、產品控制等問題的配套政策。

2. 建立養老保險基金運營公司。借鑒智利和哈薩克斯坦兩國的成功經驗，充分發揮市場的作用，將養老保險基金交由商業基金公司運營，并在各基金運營公司之間展開公平競爭，分散投資，降低投資風險。

(五)適當調整最低繳費年限

隨著我國經濟的不斷發展，人們生活水平的提高，人口老齡化不斷加劇，社會基本養老保險金的支付壓力也在不斷地增長，養老保險金的缺口在不斷地加大，應當適當提高養老保險金的最低繳費年限并延遲退休。

1. 提高最低繳費年限。其他國家養老金最低繳費年限一般長于15年。例如日本，國民的養老保險金最低繳費年限為25年，繳費達到40年才可以領到全額基礎養老金。而德國則要繳納45年才能拿到全額養老金。可以結合我國實際情況，借鑒外國的經驗，適當延長遼寧省的最低繳費年限。如果退休時還沒有達到繳費年限，可以由本人繼續繳費，或者一次性繳費到最低年限。這樣可以促使人們提高繳費的積極性，擴大基本養老保險的覆蓋面。有學者認為，延遲退休年齡會影響就業率，然而根據凱恩斯的失業理論，商品市場的需求下降是造成失業率升高的最根本因素。因此，雖然從短期看，延遲退休會產生就業壓力，然而提高就業率的最根本手段還是靠經濟發展。

2. 延遲退休。如果維持現有的退休年齡，據測算，我國未來勞動力供給將不斷減少，到2050年僅約3.36億人。而未來城鎮勞動力的需求，到2050年約為4.34億人[5]。勞動力供給無法滿足勞動力需求，人口紅利逐漸減少。隨著生活水平提高和人均壽命的延長，以及工作強度的降低和工作環境的改善，60歲以上老年職工客觀上存在著非正規就業或返聘現象，增加了正規部門就業量，相應減少了非正規部門的就業量。面對著養老壓力加強，有必要借鑒美日等發達國家65歲退休方案，綜合考慮我國未來人口結構特點以及養老金收支均衡，設計漸進式推遲退休年齡的方案。

(六)建立健全養老保險法律法規

沒有社會保障方面法律法規的保駕護航，社會保險就很難健康穩定的實施。結合遼寧省具體情況，針對養老保險基金特點，應重新梳理和完善相關法律法規，建立以內部監管為主體，以社會監管為補充的監管體系。

1.健全養老基金管理效果評估指標體系，有效提高運營和監管效率。可以由省勞動保障監管委員會牽頭，由財政、人民銀行、審計等單位各司其職，建立與之相配套的法律、法規，建立多方位多層次的養老保險基金管理體系，保證養老保險基金健康有序地運行。

2. 建立養老金調整機制。各國主要依據物價水平和工資漲幅確定養老金待遇。目前我國的漲幅一般在年初確定，不能有效應對年中出現的物價大幅度上漲情況，應規定物價和工資漲幅達到一定水平以上及時調整養老金，避免養老金調整滯后于經濟社會發展情況。

3. 加快實現養老保險全國統籌。2015年我國養老保險基金當期結余3 000多億元，累計結余3.4萬億元，但都沉淀在發達省份。我國有8個省份2014年的征繳收入大于支出，另外23個省份當期養老金都收不抵支，遼寧作為排在最后的6個省份之一，缺口供給1 666.82億元。由于沒有實行全國統籌，一方面，養老金有缺口的省份只能通過財政轉移支付或挪用個人賬戶來彌補，另一方面，存在盈余的省份面臨基金貶值的風險。統觀實行養老保險的160多個國家，基本都實現了全國統籌，我國《社會保險法》(2010年)首次將基本養老保險基金的“全國統籌”設定為目標，應在鞏固養老保險省級統籌的基礎上，穩步推進養老保險全國統籌，減輕財政負擔，消除勞動力流動壁壘。

建立完善的職工養老保險法律制度能夠提高養老保險金的使用效益，減少和避免養老保險基金被挪用、浪費等現象，從而維護參保人員的合法權益，保證養老保險的健康有序發展。同時要加大養老保險法律法規和政策的宣傳力度，增強單位和職工參保意識，提高企業和員工對社會養老保險的認識和信心。

五、結語

近年來我國職工養老保險金收不抵支，財政負擔加劇，這一方面是因為人口老齡化加劇的趨勢，另一方面也由于我國目前職工養老保險制度投資渠道單一、監管不到位、覆蓋面不夠寬泛等原因。以財務的可持續性、覆蓋的廣泛性、可負擔性、充足性和公平性這五點可持續標準來衡量，應該擴大養老金覆蓋面、增加就業崗位和財政支持力度、提高養老金統籌層次、拓寬養老保險金增值途徑、適當調整最低繳費年限以及健全養老保險法律制度，通過對現有多元養老保險制度進行有機整合，構建系統化的養老保險制度體系。

[參考文獻]

[1]閔曉瑩，張慶君.職工養老保險可持續發展評價——以遼寧為例[J].地方財政研究,2012，(6):66-71.

[2]中國養老金發展報告2015:居民養老保險收入近2/3靠財政補[EB/OL].[2016-03-23].http://insurance.cngold.org/c/2015-12-27/c3804293.html.

[3]武萍,等.耗散結構視閾下城鎮職工養老保險運行分析[J].中國軟科學,2015,(5):173-183.

[4]養老金投資渠道狹窄27萬億躺銀行 12年縮水8 000億[N/OL].[2016-03-10].http://www.xvgxc.com/137153.html.

[5]楊俊.職工基本養老保險制度財務影響因素研究——以全國統籌背景下的社會統籌制度為對象[J].中國人民大學學報,2015,(3):12-18.

〔責任編輯：徐雪野〕

[收稿日期]2016-06-07

[基金項目]遼寧省財政廳科研基金項目“遼寧省職工養老保險可持續發展研究”(11D003)

[作者簡介]宋智慧(1973-)，女，遼寧蓋州人，教授，博士，碩士研究生導師，從事經濟法學研究。

[中圖分類號]D912.29

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0118-05