法律完善與執法檢查制度的實證研究

溫　茹

(天津商業大學 法學院，天津 300134)

?

依法治國研究

法律完善與執法檢查制度的實證研究

溫茹

(天津商業大學 法學院，天津 300134)

[摘要]執法檢查制度是人大常委會最常規的一種法律監督手段，發揮著促進法律完善的功能，發現現行法律自身所存在的問題，進一步修改法律、完善法律提供全面、精準的信息。但是，執法檢查制度尚未得到充分有效地發揮，有著很大的完善空間。法律完善與執法檢查制度的問題研究不是一朝一夕的，但是以往學者主要將視角放在執法檢查制度的歷史沿革、執法檢查的方式方法的改進來研究二者的關系，鮮有學者從執法檢查報告角度出發討論法律完善與執法檢查制度之間的聯系。執法檢查報告對于二者的銜接有著承上啟下的作用，通過執法檢查報告發現法律的不足之處，提出修改法律等建議，進一步完善現行法律。因此要把握好執法檢查報告這個關鍵點，執法檢查報告的建議內容具體化，為立法機關提供一個具體明確的指引；加大后續監督力度，落實檢查建議，及時解決問題，不讓法律成為“稻草人”，提高執法檢查的實效性。

[關鍵詞]執法檢查制度；法律完善；實證研究

關于法律完善這一課題，學界通說認為法律完善是在立法程序之中自給自足不斷補充、更新規范資源的一種實踐。然而，全國人大常委會早已突破認識上的窠臼，積極尋求立法程序之外存在的法律完善途徑[1]，執法檢查制度應運而生。

執法檢查組根據執法檢查的實踐，針對所檢查的法律一般提出以下幾種方案：(1)修改檢查的法律；(2)制定新的法律；(3)制定配套的法規、規章或司法解釋。然而，執法檢查如何影響法律完善，二者之間是否存在明顯的間隙，本文將通過對自2000年至2016年的全國人大常委會執法檢查實踐的研究，試圖提供一個較為客觀的答案。

一、 執法檢查之修改法律

從制度的形成歷史來看，執法檢查是20世紀80年代為了解決令人不滿的社會執法現象而催生的一種監督手段，因而執法檢查最主要的功能定格為“監督”。根據《監督法》規定，執法檢查所肩負的重要職能為針對所檢查的法律法規的問題，提出修改、補充、解釋等完善法律的建議。總體而言，在執法檢查實踐運用中，修改法律是最早也是最常用的一種法律完善方案。

(一)修改建議的概況

從2000年至2016年的執法檢查實踐來看，大部分的執法檢查都會對所檢查法律提出修改建議。從執法檢查報告的內容來看，一些報告的建議比較廣泛，只強調需要修改，而不是提供具體可行的建議。例如，2015年的《職業教育法》執法檢查報告最后提道，“職業教育法中的一些規定已經與實際不相符合，要加快推進職業教育法和有關法律法規的修改完善工作。”

然而，有些執法檢查報告則提出相當具體、詳細的修改建議。例如，2015年的《水污染防治法》執法檢查報告建議，“明確地方政府的環境責任，加強企業污染責任，加大對違法企業和相關責任人的處罰。明確公民治污防污的權利和義務”。執法檢查組從政府、企業到個人，從評估、預測到防治，從水污染防治法到與環境保護法及相關法律，各個方面提出了寶貴的建議。

大部分的執法檢查報告都是針對所檢查的法律本身所存在的問題提出的建議。然而，有時執法檢查組也會有針對性地對其密切相關的法律提出一系列的配套性的修改意見。譬如，2004年的《動物防疫法》執法檢查報告提出，“對禁止性的規定要制定相應的法律責任，加大對非法攜帶動植物及其產品入境的處罰力度，加強防范措施”。

(二)修改建議被采納的情況

自2000年至2016年，全國人大常委會共對48部法律開展了72次執法檢查。在這72次執法檢查中，有45份執法檢查報告中提出了修改相關法律的建議，但是，只有21部法律在執法檢查之后被修訂。而在這21部被修訂的法律中又只有15部法律受到了執法檢查實質的影響。(見表1)

表1　執法檢查法律修訂情況匯總(2000-2016)

從執法檢查與法律修訂時間的間隔來看，在這15部受到執法檢查實質影響的法律中，有14部是在執法檢查完成后五年內得到修訂。其中，1年內得到修訂法律有7部，2年內得到修訂法律有4部，3年內得到修訂法律有1部，4年內得到修訂法律有1部，5年內得到修訂法律有1部，最長的間隔時間為6年。這一現象表明，執法檢查與法律修訂之間的時間間隔越短，執法檢查報告中所提出的修改相關法律的建議被采納的可能性就越大。

當具體負責法律修訂工作的委員會或者國務院的職能部門面對執法檢查組所提出的修改意見，必不是一味地全盤接受或拒絕，而是要進行一番研究、篩選。有些執法檢查報告提出的建議被全盤接受了，譬如，2011年的《老年人權益保障法》執法檢查(見表2)。有些執法檢查報告提出的建議大部分被采納，個別建議沒有被吸收。譬如，2014年的《大氣污染防治法》執法檢查(見表3)。還有一些執法檢查報告的大部分建議由于各種原因沒有被采納，只有個別建議被采納。譬如，2010年《清潔生產促進法》的執法檢查報告提出，“一是強化政府和企業推行規劃責任；二是加強清潔生產審核制度；三是修改法律關于行政主管部門原有表述與現有部門職責分工不一致的地方，明確部門職責。”三個方面的建議，遺憾的是，如此細致的建議最終只有第二個建議被吸收。

表2　《老年人權益保障法》執法檢查對該法修訂的影響(2011年)

表3　《大氣污染防治法》執法檢查對該法修訂的影響(2014)

同時我們也應該看到，人大常委會對采納執法檢查的建議保留著很大的裁量權，在45份建議修改法律的報告中，還有14份報告提出修改法律的建議至今還未修改。譬如，2000年的《城市居民委員會組織法》，2006年的《歸僑僑眷權益保護法》和《節約能源法》。執法檢查組針對法律所存在的問題，在執法檢查報告中提出的不少中肯、有針對性、有價值的修改建議并沒有或者沒有及時被立法機關所采納。這導致的后果是無法有效地發揮執法檢查的效用，削弱了執法檢查對法律完善的功能，而且這些立法上的漏洞帶來了不可估量的社會后果。例如，早在2000年，《刑事訴訟法》的執法檢查報告中指出《刑事訴訟法》存在著立法上的一些問題：1.超期羈押。2.刑訊逼供。3.律師保障不到位。針對貫徹實施《刑事訴訟法》中存在的問題，建議要加快解決超期羈押、刑訊逼供，加強律師保障。

遺憾的是，刑訴法在2012年才得到修訂，對超期羈押、刑訊逼供、保障律師職能存在障礙等方面問題進行了修改，在程序上加以保障被告人的人身權利和訴訟權利。如果立法機關能夠及時地采納執法檢查組的建議，通過修改法律解決上述問題，那么，浙江叔侄強奸案、聶樹斌案等許多冤假錯案都能夠在很大程度上得以避免。

綜上所述，提出修改法律建議是執法檢查組最常用的一種完善法律方案，執法檢查實踐對于法律的修改產生了積極的、實質的作用，但是這種作用是不樂觀的、是相對有限的，執法檢查之于法律修改仍然存在著很大的完善空間。雖然人大常委會重視執法檢查，但是由于法律沒有明文確認執法檢查中提出的修改建議的法律效力，是否具有一定的法律約束力，立法機關對執法檢查建議的采納仍有很大裁量權，因而修改建議并不一定會像執法檢查組預期的那樣對立法產生實質性的深遠的影響。

二、執法檢查之制定新法

除了提出修改所檢查的法律建議外，制定與所檢查法律密切相關的新法也是執法檢查組完善法律的一種方案。

(一)制定新法建議概況

在72份執法檢查報告中，有11份報告提出制定密切相關的法律。從11份執法檢查報告來看，有的報告提出“加強涉農立法”這樣的寬泛建議；而大部分的執法檢查報告指出擬制定新法律的名稱，譬如，《兒童福利法》《反家庭暴力法》。而有的執法檢查報告不僅指出要制定的法律名稱，還指出制定新法的具體內容。例如，2013年《氣象法》執法檢查報告提出，“建議盡快啟動氣象災害防御法的立法進程，建立健全氣象災害防御的組織動員和應急響應機制，以更好地適應防災減災的需要”。

(二)制定新法建議通過情況

在這11份報告中，有6份報告中的建議在報告審議后被全國人大常委會制定通過(見表4)。當然，僅僅依據時序上先后關系推定執法檢查報告所提出的制定新法建議與立法實踐之間存在某種聯系或者斷定執法檢查推動了新法的制定具有一定的困難。執法檢查組提出制定新法的建議與提出修改所檢查法律的建議不同，制定新法的建議不像修改建議那樣具體，制定新法的建議絕大多數僅僅提到要制定新法的名稱，只有極個別的提到制定新法具體的內容，因此，試圖想準確了解制定新法與執法檢查實踐之間的實質性聯系具有很大的挑戰性。

從執法檢查與新法制定的時間間隔來看，這6份報告要求制定新法的建議，大部分在執法檢查完成后五年內得到制定。其中，1年內新法得以制定的有2部，2年內新法得以制定的有3部，3年內新法得以制定的有1部，4年內新法得以制定的有1部，5年內得到修訂法律有3部，最長的間隔時間為6年。從時間間隔來看，在理論上，執法檢查與制定新法之間的時間間隔較近，那么執法檢查有可能在一定程度上推進了新法制定的進程。

表4　制定新法建議與新法制定情況(2000-2016)

從上文我們可以看出，由于執法檢查對于制定新法提出的建議缺乏具體法律規則，因此執法檢查對于制定新法的影響并沒有達到其對修改法律那樣的程度。對于執法檢查提出制定新法的建議充其量算是一種友好的、提示性的“工作建議”。

三、執法檢查之制定配套法規規章、司法解釋

執法檢查組在執法檢查過程中，針對所發現的問題，除了提出修改法律，制定新法建議之外，還經常向國務院及其部門、地方立法機關以及最高人民法院、最高人民檢察院提出制定相配套的行政法規、部委規章、地方性法規以及司法解釋。

(一)制定配套法規規章、司法解釋概況

在72份執法檢查報告中，有28份報告提出制定各種配套法規規章和司法解釋建議。從執法檢查報告內容可以看出，有的執法檢查組提出的建議很寬泛，有的執法檢查組提出的建議很具體，這些建議都具有監督的功能，只是監督的力度不同。例如，一些報告只有簡單地建議：“建議國務院盡快制定《鄉鎮企業法實施條例》或《實施細則》”、“盡快出臺地方性法規”。這些建議相對緩和，建議內容比較簡單，沒有具體的規則指引，因此只是督促國務院及其部門、地方立法機關和政府能夠及時地完成配套性法規規章建設以及最高人民法院能夠及時地出臺相應的司法解釋。

但是，有些建議的監督成分明顯濃厚，建議內容相對豐富，有著具體的規則指引。2015年《消費者權益保護法》執法檢查報告就是一個典型的例子。該報告提出，建議國務院在今年底前出臺消保法的實施條例中要對懲罰性賠償、舉證責任等進行細致的規定。建議最高人民法院在今年內出臺關于消費公益訴訟的司法解釋，對舉證責任、訴訟范圍、損害賠償等內容加以具體規定。建議加快制定和修改地方性法規。

(二)制定配套法規規章、司法解釋建議被采納的情況

在28份報告建議制定配套法規規章、司法解釋中，有21份報告建議國務院及其部門制定相關的行政法規和規章，有6份報告提出加快制定相配套的地方性法規、規章，還有6份報告建議最高人民法院、最高人民檢察院適時地制定相應的司法解釋。

但是，其建議被采納的情況不容樂觀，國務院及其部門對于是否以及如何落實配套法規規章的建議保持著比較大的自由裁量空間，在21份報告中只有6份的建議最終被采納。在這些建議中有的很快就被落實，轉化成具體的行政法規和規章。例如，2003年執法檢查組建議“國務院及有關部門要盡快制定規范農村土地承包經營權流轉等行政法規和規章”。農業部在2005年1月就公布了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。

然而，有些配套法規規章頒布的時間與提出相關建議的時間間隔相對比較長。例如，2011年執法檢查組建議“國務院有關部門要出臺相關配套辦法”。該辦法直至2015年才問世。法規、規章頒布時間與建議提出的時間如果間隔太長，我們就很難確定究竟是受執法檢查的影響還是國務院及其部門獨立決策的產物。當然，還有不少配套法規建議至今沒有通過立法程序予以具體化。譬如，2000年建議制定的《鄉鎮企業法實施條例》。

相比于國務院及其部門制定配套法規規章，地方立法機關和政府表現的相對積極，執法檢查報告提出制定相配套的地方性法規、規章的建議先后都被落實。雖說建議都被落實，但各地表現的積極程度有所差別。例如，在2015年11月2日的《消費者權益保護法》執法檢查中執法檢查組建議各地加快制定地方性法規，上海市于2016年3月15日頒布地方性法規，距執法檢查僅有四個月。而2005年的《水污染防治法》執法檢查中提出各地要加快制定地方性法規，直至2015年《中山市水環境保護條例》作為首個《水污染防治法》地方性法規問世。正如前文所述，由于間隔時間如此之久，很難根據時序上的先后推定執法檢查與立法之間的關系。

相比較而言，最高人民法院和最高人民檢察院對于制定配套的司法解釋表現出的熱情比較高漲。在6份關于建議最高人民法院適時地制定相應的司法解釋的報告，有5份建議在執法檢查后的兩年內給予了回應，制定了相應的司法解釋(見表5)。

表5　制定司法解釋建議被采納情況(2000-2016)

四、執法檢查的完善空間

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”執法檢查作為法定的監督手段，其主要目的是促進法律完善，雖然全國人大常委會也一直強調和重視這一功能的發揮，但是執法檢查此功能的發揮不盡如人意，在前文所述的執法檢查實踐中我們可以看到執法檢查組在執法檢查報告中提出的很多有針對性的、具體的、建設性的、合理的法律完善建議未能及時被采納，因此，進一步提高執法檢查對于法律完善的積極作用仍有著較大的完善空間。

(一)建議忌籠統，具體化

檢驗立法質量最有效的辦法是法律的執行情況。只有立法者的主觀目的符合客觀實際情況，這樣制定的出來的法律才會發揮它應有的作用。因此，執法檢查往往能反映立法中存在的問題。從《監督法》第26條規定來看，檢查法律、發現問題、提出建議成為執法檢查報告不可或缺的一項內容，有的執法檢查報告法律存在的問題方面分析得很詳細，但是在法律完善建議方面就顯得比較簡略。例如，2012的《文物保護法》的執法檢查。頭重腳輕的執法檢查只會讓執法檢查流于形式，完善法律的目的大打折扣，降低執法檢查的實效性。

從上文的圖表我們可以看出，(見表2、表3)執法檢查組提出的建議如果對立法機關有明確具體的規則指引，其被采納的幾率就會越大。有學者曾經指出，“與法的制定相比，法的修改和補充是立法活動中成本最低、效率較高的立法活動。因此，應當積極采用法的修改和補充這種行之有效的立法方式來完善法……”[2]執法檢查是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的神圣職責和莊嚴使命，為了不辜負這樣厚重的使命，要加大執法檢查力度，增強其實效性，最關鍵的環節就是執法檢查報告，它是法律法規實施情況的最終反映，因此執法檢查報告中建議修改法律、制定新法和配套法規司法解釋內容切忌籠統化，要針對執法檢查中所發現的具體問題提出具體的完善建議，提高其實效性，促進我國法律的不斷完備。

(二)加強后續監督

執法檢查的目的是確保本行政區域內的法律、法規得到遵守和執行。對執法檢查中發現的問題，要加強后續監督，督促整改，推動問題切實得到解決。全國人大常委會在后續監督這方面做得還不夠到位，從筆者搜集到的72次執法檢查來看，只有8部法律進行了跟蹤檢查，主要集中在“十五”期間。如果后續監督跟不上，整改不到位，那么執法檢查之前所做的準備努力就會付之東流。因此，為了確保執法檢查建議能夠得到落實，問題得到解決，全國人大常委會對執法檢查發現問題的整改情況要經常“回頭看”，對執法檢查“補爐補火”，注重加強跟蹤檢查，繼續跟進，把整改落實當作監督的重點來抓，主攻點來攻。

但是，《監督法》只對兩府一院“怎么做”作了規定，沒有規定監督對象如果不履行相應的職責會承擔怎樣的法律責任，由于缺少法律責任的設計，常常導致人大常委會對執法檢查后續監督環節脫節[3]。因此，除了要加強跟蹤檢查了解“一府兩院”的整改情況，還要創新地建立“責任負責制”，敢于落實有關部門、有關責任人的責任。人大常委會對于敷衍了事、無故遲延履行、不認真履行其意見、決議、決定時要通報批評，促使其履行。拒不改正的，可以依法行使免職、撤職權。

五、結語

吉爾茲說，“法律就是地方性知識”[4]。執法檢查制度不是舶來品，是我國各地二十多年在探索中前進，在實踐中不斷發展起來的土生土長的制度。執法檢查先實踐，后規范這一特性導致在法律完善方面還存在著不足之處。但是，全國人大常委會打破常規，創新地把執法檢查與完善法律和立法兩大系統進行對接，積極地尋求立法程序外完善法律的途徑，這一舉動令人驚嘆。今后，我國的立法重點是提高立法質量，完善法律體系。全國人大常委會要建立與加強執法檢查作用的長效機制，把握好“執法檢查報告”這一關鍵環節，加大執法檢查后續監督力度，保障人大常委會執法檢查真正發揮作用，使得執法檢查成為完善法律的有效途徑，推進依法治國，建設社會主義法治國家。

[參考文獻]

[1]林彥.執法檢查:立法程序外完善法律的制度途徑[J].北大法律評論,2010，(11)：497.

[2]周旺生.立法學教程[M].北京:法律出版社,1995:313-314.

[3]盧鴻福.執法檢查十問[J].人大研究,2016，(1):25.

[4][美]克利福德·吉爾茲.地方性知識:事實與法律的比較透視[M]//鄧正來,譯.法律的文化解釋.北京:三聯書店,1998:126.

〔責任編輯：張毫〕

[收稿日期]2016-05-22

[作者簡介]溫茹(1993-)，女，江蘇宿遷人，碩士研究生，從事比較憲法研究。

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0054-06