氣候變化新框架下清潔發展機制研究

宋詩歌

(青島大學 法學院，山東 青島 266000)

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文明建設研究

氣候變化新框架下清潔發展機制研究

宋詩歌

(青島大學 法學院，山東 青島 266000)

[摘要]氣候變化新框架下，《巴黎協定》承繼了共同但有區別的責任原則，確定了自主——貢獻承諾的減排模式。這為清潔發展機制(簡稱CDM)的發展提供了一個新的契機，發達國家在自主減排的過程中需要明確向發展中國家提供資金、技術、能力建設的支持。CDM項目作為《京都議定書》規定的三種碳排放量交易機制之一，在發達國家和發展中國家之間建立起一座貫通減排與發展的橋梁。在新形勢下CDM項目的適用和發展，必須要處理好現存的問題，統一于新的減排模式，才能獲得長足的發展，進一步推動碳排放量交易市場的全球化。

[關鍵詞]清潔發展機制；巴黎協定；碳排放交易；氣候變化新框架

標志著全球氣候新秩序的巴黎氣候變化會議于2015年12月12日達成共識，歷經兩周談判，聯合國氣候變化大會最終形成了具有里程碑意義的《巴黎協定》。減緩成果的國際轉讓成為協定允許的國家自主貢獻目標之實現方式。其基礎是溫室氣體減排與東道國可持續發展并行，合作前提是國家自愿，這與CDM理論基礎不謀而合。預計在之后締約方第一次會議上將會對該國際轉讓機制進行討論，具體規則、模式和程序的出臺也指日可待[1]。清潔發展機制作為《京都議定書》規定的三大碳排放交易模式之一，在全球氣候新秩序時代下，將會發揮更加重要的作用。

一、CDM的理論現狀

《京都議定書》創造性地將市場理論引入應對全球氣候變化的對策中，開創了三大履約機制。一為CDM即清潔發展機制，二為國際排放貿易機制(簡稱ET)，三是聯合履約機制(簡稱JI)。

根據“共同但有區別的責任原則”，《京都議定書》將締約國家分為兩類：一類是附件二國家，主要是發展中國家；另一類是附件一國家，主要是經濟轉型國家和發達國家。三大靈活履約機制是依據限量-貿易理論(Cap and Trade)和基準線-貿易理論(Baseline and Trade)所設計的[2]。據此三種機制可以劃分為兩類：一類是以清潔發展機制和聯合履約為主的基于項目的減排交易形式，一類是基于ET為主的配額型交易形式。由此國際碳排放交易市場可歸類為基于項目的市場(Projet-based Markets)和基于配額的市場(Allowance-based Markets)。

附件一國家和非附件一國家開展項目級別的減排量抵消額度轉讓是清潔發展機制的運作核心。根據《京都議定書》第12條之規定，附件一國家與非附件一國家合作，提供相應的資金和技術，在東道國開展具有減排溫室氣體效果的項目，項目所產生的核證減排量用于減排任務的履行。

CDM在實施中有兩個要求：一是要求項目的環境效益性，CDM項目必須能夠帶來溫室氣體減排的效果；二是要求減排資金以及技術轉讓，CDM項目需要有額外于官方發展援助用于減排的項目建設資金，同時會有清潔生產技術的轉讓。簡單理解，CDM可以看成是附件一國家以“資金+技術”來換取“CERs(核證減排量)”。

二、國際層面CDM實踐中面臨的挑戰

2005年起清潔發展機制在碳排放交易市場中的比重逐年上升，到2008年左右到達市場份額頂峰，而后則進入了下坡階段，究其原因CDM項目在實施過程中出現了一系列的問題。

(一)橫向上，CDM項目地域分布失衡

從全球層面橫向觀察，CDM項目已經出現了不可避免的不均衡分布現象。就項目總量來看，中國、巴西、印度三個國家就分布了全部項目的73.2%；就CERs簽發量來說，中國、巴西、印度三個國家承擔了全部簽發總量的75.9%。中國作為最大的簽發國占總量的50.94%[3]。CDM 項目分布不均已經成為一個全球性的問題，引起全球各機構的關注，許多學者對此問題進行研究并提出方法從而改善全球CDM 項目分布不均的現狀。

(二)縱向上，CDM項目對東道國的可持續發展效益受限

“雙贏”是CDM機制設立之初的目標，在完成發達國家減排前提下，通過資金技術的轉移幫助東道國家實現可持續基礎上的經濟發展。但項目實踐中的種種問題，對雙贏目標的實現做出了挑戰。經濟效益與可持續發展之間的沖突，導致CDM項目在實踐中的效果具有局限性。由于東道國對CDM項目在持續發展上的利用方式的分歧性，導致清潔發展機制理論上追求的雙重目標難以實現，不可避免的產生相互矛盾。

(三)效果上，清潔生產技術實際轉移困難

CDM項目是附件一國家通過提供資金與技術在東道國合作開展減排項目。作為發展中國家唯一能參與的碳交易模式，CDM項目在合作機制上傾向于一種“雙贏”的模式，即在降低發達國家減排成本的同時，促進發展中國家產業的低碳轉變。通過資金技術的轉移，實現發展中國家的低碳可持續發展。從而在長遠上看，也是一種變相減排。根據《氣候變化框架公約》秘書處的數據表明[4]，至少1/3的CDM項目是包含技術轉移成分的。由于國際社會并沒有對項目中的技術轉移進行明確定義，不能排除數據中的“技術轉移成分”擴充到設備、技能及這兩者混合轉移的大范圍的可能。但事實中的情況不容樂觀，發達國家基于其自身利益和保護知識產權等原因，并不愿意通過CDM項目真正的向發展中國家提供或轉讓新的清潔生產技術。

三、國內層面CDM項目的發展現狀及問題

自2002年，我國與荷蘭政府開展“內蒙古自治區輝騰錫勒風電場項目”開始，我國正式成為CDM項目交易體系的一員。2006年成為CDM項目的第一大輸出國。截至2015年5 月5 日，通過國家發展改革委批準的CDM 項目已達5 073 個；截至2016年5月16日，已獲得CERs簽發的中國CDM 項目有1 481個[5]。CDM項目發揮作用的同時也存在著一些不容忽視的問題。

(一)區域失衡

我國CDM項目在地域上主要分布在川、云、內蒙、甘等經濟發展水平相對落后的省份[6]，結合項目類型分布來看，地區集中在中西南和中部地區，新能源和可再生能源資源豐富，項目成本相對低。川、貴、云等地區多為大規模的水電項目，因為華南地區由于地理位置和地形因素影響具有豐富的水電開發資源；內蒙和黑、吉、遼等中北東北地區主要為清潔風電項目；節能與能效項目則主要在晉、冀、魯、鄂、皖等能源產能與能源消耗大省。而在東部沿海的京津冀、長三角、珠三角等經濟發展水平高的區域內，CDM項目數量分布相對較少。

(二)結構失調

從減排類型上看，CDM項目具有明顯的傾向性。目前，國家發展改革委員會批準的CDM項目主要圍繞著新能源和可再生能源，這也進一步表明我國能源消耗的基數大、能源消耗浪費嚴重。“能源型”項目，技術含量低，競爭力弱。從注冊項目數量分布來看，大規模水電、風電項目占了近50%；目前減排項目都存在于生產線前期，側重于能源利用方面。面對開展低技術的“能源型”項目的飽和與低簽發率的雙重壓力，CDM項目勢必需要轉向其他技術含量高的領域。

(三)其他挑戰

我國CDM項目主要集中于大型企業。中小企業和私營企業進行CDM開發的數量較少，除了資金和技術的匱乏外，由歐債危機引發的國際碳交易市場“價跌量減”的行業低谷也是重要原因。同時，國內CDM項目識別到減排量的簽發過程漫長，手續復雜，項目申報費用、談判等預支交易成本較大，也讓國內中小企業開展CDM項目舉步維艱。相比之下，印度的CDM項目的發展主要集中在小型項目，加以印度CDM項目審批流程的簡單性，中小型CDM項目得到了大范圍的發展。

減排量的低簽發率長周期也是國內CDM項目發展的阻礙之一，截至2016年1月25日，我國已獲得CDM執行理事會簽發的CDM項目數為1 392項，簽發量874 357 425tCO2e,已在CDM執行理事會注冊的CDM項目數為3 165項，估計年減排量為396 576 244tCO2e，簽發項目數占注冊項目數的43.98%，低于同期世界平均水平，很多在2009年之前注冊的項目至今都沒有獲得簽發。

四、氣候變化新框架下CDM項目的改革前景

在新氣候框架下，《巴黎協定》承繼了共同但有區別的責任原則，確定了自主——貢獻承諾的減排模式。發達國家在自主減排的過程中需要明確向發展中國家提供資金、技術、能力建設的支持。作為發達國家與發展中國家的紐帶，清潔發展機制更像是一座連接發展中國家參與碳排放交易的橋梁。由于發展中國家并不需要承擔實質減排義務，CDM項目在一些經濟發展迅速的發展中國家更具有優勢，導致的全球分布不均衡，將CDM項目的發展推進了一種怪圈。全球大部分的CDM項目都分布在中國、巴西、印度等國家，而使清潔發展機制的深層次目標——推動廣大發展中國家可持續低碳發展難以進一步推進。

(一)履約主體的轉變

隨著中國、印度、巴西等國家的發展，美、日的附件三主張并非毫無根據，如果單獨將經濟發展迅速的發展中國家列入新的附件三中，并要求其承擔相應的減排義務，這樣一來，這些發展中國家的CDM的適用將會受到限制。相應的條件變化，這些國家的排放貿易甚至會向聯合履約機制的方向發展。剝離發展中大國，CDM勢必為其他發展中國家提供更多的有利條件，促進在這些國家的資金技術轉移和可持續發展效益。

在自主貢獻減排模式下，CDM仍然承擔著不可替代的作用，隨著發展中國家逐漸承擔起自己的責任，部分經濟崛起迅速的發展中國家，在資金、技術轉讓方面都要采取自主行動，這些國家存在著從CDM項目東道國向CDM項目開展國轉變的趨勢。而目前的履約制度下，發展中國家僅能通過作為CDM東道國這一種方式參與。新模式下，履約制度不可避免的面臨著改革，一方面，CDM中經濟水平較高的發展中大國將會從附件二國家逐步剝離為具有特殊資格與限制的單列名單國家，甚至進一步過渡為附件一國家，拓寬發展中大國承擔減排責任的途徑；另一方面，國際排放貿易機制與聯合履約機制也應考慮到發展中大國的適當參與的可能。同時，《巴黎協定》對于市場機制的態度是肯定的，確定了締約方自愿開展減排交易之原則。清潔發展機制將很可能發展成為一種自愿的抵消減排交易模式，相對的民間也可能會形成自愿的抵消交易機制。

(二)可持續發展評價標準的建立

無論是可持續發展效益的實現問題還是清潔生產技術的轉讓問題，都應當是清潔發展機制的內部問題，因此需要建立一套科學的評價體系來保證CDM項目實施中的可持續發展效益和技術轉讓利益。

一方面可以利用Kolshus et al.首次提出“可持續價值”的概念，根據CDM項目產生的不同類型的CERs之可持續價值的不同，來確定項目的“可持續價值指數”，如HFCs，PFCs，N2O 項目可持續發展價值最低，而其產生的CERs可持續發展指數也比其他類型產生的低。這樣就可以對不同類型的CDM項目進行引導，促進高端、持續性好、低碳效果好的項目優先發展。

另一方面，根據CDM項目帶來的清潔技術轉移效果來確定相應的技術轉移指數，對于側重于能源節約型的、缺少技術轉移價值的項目，其技術轉移指數就低；那些能夠帶來清潔生產技術，而且技術的可持續發展性好的項目就給予相對較高的技術轉移指數。相應的，對于技術轉移指數高的項目東道國給予更多的方便與支持，以此來引導技術轉移性高的項目發展。

建立可持續發展評價標準的同時，結合清潔發展機制基金項目，把可持續發展指數與清潔生產技術轉移指數作為CDM項目申請情節發展項目基金的重要評價標準，對于那些具有較高可持續發展效益和技術轉移率的項目提供貸款資金，對于質量低下的項目控制資金提供的額度。由此帶來的結果是，具有較高可持續發展收益與技術轉移的項目將會有發達國家和清潔發展基金兩個方面的資金支持，相反，那些可持續發展價值不高的項目大部分的資金來源于項目開展的發達國家。

五、新減排模式下的中國應對

自主減排模式的大環境下，中國應抓住國際減排成果轉讓的機遇，推進國內CDM項目的轉型，促成更多類型的自主減排模式和交易模式。推動“化石能源經濟”向“清潔發展經濟”轉型，在完成我國自主減排目標的基礎上，提升我國碳排放交易在國際市場中的地位。在全國性碳排放交易市場構筑的同時也做好與全球碳市場的對接工作。

(一)推動國內CDM的項目改革

1.轉變CDM類型結構，尋求區域均衡。中國大陸地區CDM項目地域分布失衡、結構失調的現狀反映出CDM項目單一側重于能效能源型項目，其他類型比重低的問題，同時這也是導致前兩者的原因，能效能源型項目普遍技術含量相對較低，可持續發展效益不顯著。項目類型的傾向性勢必會帶來項目地域分布的傾向性。為促進CDM的轉型，一方面，推動能效能源型項目的在“數量優勢”上向“品質優勢”上的轉變，提高項目的科技含量，大力支持中小型企業的參與，對于社會效益、環境效益型顯著的新型發電項目、能源開發項目給予政策和資金上的支持；另一方面，注重“工業最后一環節”的減排，加大對溫室氣體分解利用項目的扶持，充分利用該類項目回收周期短的優勢，積極推進在東部沿海以及重工業城市的項目建設。同時，也要加大科研力度，積極推進能源替代技術等環保技術的市場化，為多類型項目的開展提供良好的技術與市場支持。

2.鼓勵中小企業參與，激發市場活力。CDM項目類型的單一與我國CDM項目業主的單一化也存在一致性聯系。能效能源型項目的前期投入要求較高，資金回收周期較長，很多中小企業即使擁有先進技術也望而卻步。加之CDM項目審批流程的復雜性，中小型企業更難參與到CDM的大家庭中。但是新型、環境友好型項目如生物質發電、光伏產業等需要中小型企業的參與，才能激發市場的活性；新興技術產業的項目也通常需要中小企業試點先行，才會有后期推廣的可能。因此，市場需要政府出臺相關政策，為中小型企業參與提供政策上的支持與幫助；同時，中小企業也需要政府完善立法工作、簡化中小型企業參與CDM項目的審批程序，防止中小企業半路夭折。此外為解決中小企業參與CDM的資金問題，亟須市場建立并完善中小企業的融資體系。鼓勵發展關于碳排放市場的綠色信貸和綠色保險業務，解決中小綠色企業和私營綠色企業融資難的問題。

3.縮短審批、核證周期，提供高效服務。識別周期長、減排量核證簽發周期長已成為阻礙中國大陸地區CDM項目發展的一個重要原因。宏觀上，核證減排量的低簽發率長周期為CDM的市場交易帶來不便，同時也阻礙著新項目的開啟；微觀上，長周期的申報、談判讓許多新興技術的中小企業錯失了發展的良機。因此，在減排量的核證工作上，政府應注重評價體系的重塑，必要時可邀請相關專家、科研人員，構建起一套標準、高效的新的評價體系，在保證工作質量的前提下，提高核證工作的效率。同時，相關部門應盡快完善項目的申報審批流程，簡化冗雜環節，去除多余費用，降低項目申報人的時間成本和資金成本[7]。

(二)轉變減排交易模式

《巴黎協定》重申了“市場機制”在減排成果國際轉讓中地位，國家資助貢獻目標的實現得通過新型的自主減排交易模式。中國作為巴黎氣候會議的積極推動者、作為新氣候框架協議的踐行者，應在利用國內CDM等減排項目發展優勢，分析國際減排發展趨勢的基礎上積極參與、推動第一次締約方會議的召開，投入到新型減排交易機制的討論與商定。從中國減排的實際出發，形成能夠發揮中國力量的自主減排合作機制。同時，也要注重民間自主減排合作的發展，逐步放開項目申請的限制；鼓勵私人、環保協會或組織積極參與到新型自主減排的合作中。

(三)逐步推進市場基礎建設

一方面，需要國內融資工具盡快形成基本雛形完善運作模式，另一方面，需要政府推動簡化程序的配合，并逐步完善相關法律、政策，為全國性碳交易市場的構筑打好基礎。

1.建設低碳融資體系，推廣碳金融工具。以CDM項目為例的大多數減排型、環境友好型項目，建設初期對資金技術的要求是比較高甚至數目龐大。這也是很多中小型企業參與CDM項目中途夭折的主要或是關鍵原因。不僅是需要鼓勵發展的中小企業，包括在CDM項目中占有一席之地的大型企業都需要金融體系的支持。新氣候框架協議下，無論是CDM項目的改革轉型還是新的自主減排模式的開展都需要融資工具的參與支持。

首先，政府積極提供對減排項目的資金政策支持，在審批項目過程中進行高新技術產業認定，對擁有社會環境效益高的，周期性長項目的企業給予財政補貼；稅收方面，適當的減免稅收；對于國際合作項目，實行碳產品的出口退稅。其次，鼓勵商業銀行，為低碳減排項目提供低利率貸款，在擴展貸款業務量的同時還可以提供資金賬戶管理等中間業務。同時商業銀行也應認識到，隨著中國能源體系的變革，全國性碳排放市場的建立中的資金需求將會帶來新一輪的投資浪潮，能否抓住這次機遇，將決定以后能否在碳交易與碳金融市場占有一席之地。再次，企業本身應合理利用民間金融杠桿，利用資產證券化、私募基金等新型金融創新工具，擴大企業融資渠道。

碳排放行業協會以及相關社會團體可以發展專業優勢發展碳金融的咨詢評估機構，為政府高新技術產業的認定以及商業銀行的業務主體審核提供相關咨詢意見和建議，降低操作的風險成本。

2.構建統一碳交易市場，做好國際對接。自《京都議定書》生效后，CDM項目成為中國參與國際碳交易的主要途徑，由于歐盟碳市場在全球碳市場中占有舉足輕重的地位，中國碳市場的發展也主要依賴于歐盟碳市場的需求[8]。由金融危機、承諾期不確定性等原因導致的歐盟碳市場CER的需求量減少，導致中國碳排放出口業務如臨深淵。因此，國內碳交易市場構建成為新形勢下激活國內減排項目發展的新思路。

中國的碳排放交易試點工作為全國性市場的建設提供了良好的前期經驗，但從區域試點到全國碳市場的構建并非水到渠成。七個試點的發展水平參差不齊，相關程序規則不健全，都減緩了全國一體化的進程。因此，國家應該雙管齊下。一方面，以國家統一制度設計為基礎，在國家層面上設計出全國統一碳市場的藍圖，推進建設碳交易運行機制、碳排放交易的法律法規的早日出臺[9]，同時還要做好區域碳市場的溝通連接工作，做到信息資源的共享、多向互動，為一體化市場的建立提供信息保障；另一方面，以區域試點為平臺，因地制宜建設各試點市場的交易管理機制，側重實際情況的匯總分析，大膽進行設想創新，形成在管理、量化、經營上的系統化。同時地方政府要積極推動當地經濟結構的轉型調整，為碳排放市場的發展提供良好的投資環境。

此外，要積極做好與國際碳市場的對接工作，通過國際減排項目的參與、國際標準的建設，在政策法規、運營機制、監管模式、行業標準等方面要及時做到雙向互通，統一規范，為以后的新型自主減排項目的合作以及碳市場的區域化統一打好基礎。

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〔責任編輯：崔家善焉涵〕

[收稿日期]2016-06-27

[基金項目]國家社會科學基金項目“碳排放權交易制度中的國際法問題研究”(15BFX198)

[作者簡介]宋詩歌(1993-)，男，山東臨沂人，碩士研究生，從事國際法學研究。

[中圖分類號]D922.6

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0089-05

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