智慧治理：大數據時代京津冀大氣污染治理之創新

崔　偉

(首都師范大學 管理學院， 北京 100089)

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文明建設研究

智慧治理：大數據時代京津冀大氣污染治理之創新

崔偉

(首都師范大學 管理學院， 北京 100089)

[摘要]大數據是繼互聯網、物聯網、云計算之后，又一次新的技術革命，大數據時代的到來改變了信息與數據的傳播渠道和處理方式，為京津冀區域內的大氣污染問題帶來了智慧治理的機遇，智慧治理是大數據時代的產物，可以實現治理機制長效化、治理工具智能化和行政決策方式科學化。但在目前的區域大氣污染智慧治理過程中，還存在著數據挖掘能力不足、數據傳遞效率不高、數據技術和人才欠缺等困境，因此，大數據時代京津冀大氣污染智慧治理的實現應以大數據理念和技術為核心，應用大數據轉變行政決策方式、構建政府主導下的多元治理主體、重構大數據環境下大氣污染治理機制和完善大數據人才培養和跨越式發展機制，只有如此，才能突破智慧治理的困境，借以提升區域內大氣污染的治理能力。

[關鍵詞]大數據時代；京津冀大氣污染；智慧治理

霧霾導致京津冀地區嚴重的大氣污染問題日益成為社會各界關注的焦點，而傳統的行政區行政的治理模式日趨陷入“治理失靈”的境地，大數據時代的到來改變了信息搜集和傳播的軌道，為更好地治理京津冀區域內大氣污染問題帶來了契機，因此，本文提出“智慧治理”的概念，認為它將成為大數據時代京津冀區域大氣污染問題治理的發展前景。但目前在實現“智慧治理”的進程中，還存在著一定困境，文章在進行具體分析的基礎上提出解決路徑。

一、智慧治理：大數據時代京津冀大氣污染治理的新機遇

改革開放以來，隨著工業化、城鎮化和區域一體化的發展，京津冀成了中國最重要的工業化區域之一，也是霧霾頻發的重災區。2014年，京津冀地區SO2、NOx排放量分別為147.8萬噸、194.57萬噸，占全國的7.5%、9.36%，單位面積排放強度分別是全國平均水平的3.3倍、4.2倍[1]。2015年1-11月的空氣質量報告顯示，京津冀地區有6～7個城市排在空氣污染最為嚴重城市的前10位。2015年進入11月份以來，北京經歷了歷史上罕見的連續20天的霧霾天氣，環保部門多次發布霧霾紅色預警。雖然在2013年，國家已經出臺了《大氣污染防治行動計劃》和《京津冀及其周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，2015年9月又對《大氣污染防治法》進行了修訂，增加了大氣治理聯防聯控的內容，而且京津冀三地也相繼修訂了各自的《大氣污染防治條例》，但區域內大氣環境質量繼續惡化的情況并沒有得到有效改善。由此可以推斷，京津冀三地間大氣污染傳統的治理模式急需變革。然而，繼物聯網、云計算及移動互聯技術之后的大數據革命為京津冀大氣污染問題帶來了智慧治理的機遇。美國麥肯錫全球研究院在2011 年5月發布的研究報告認為: “大數據指的是大小超出常規的數據庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數據集”[2]。大數據有多樣的數據類型、低密度的數據價值、海量的數據規模和動態流轉的數據體系四重特征，現已被廣泛應用于智能交通管理、能源動態監測、流動人口管理和食品安全監管等領域。鑒于此，本文結合大數據時代的特征，認為大數據時代京津冀大氣污染的智慧治理即充分運用大數據的思維和理念，通過云計算、物聯網和大數據技術手段收集、監測、整合、整合區域內大氣環境質量的各項相關數據與信息，創新治理的方式和手段，提高決策的科學性、準確性和適用性，進而實現京津冀大氣污染治理能力現代化。

二、 數據能力鴻溝：大數據時代京津冀大氣污染智慧治理面臨的困境

大數據時代的智慧治理強調以大數據為核心的思維和技術的廣泛性應用，對數據的全面抓取、分析和整合已經成為治理過程中必不可少的環節。但在京津冀區域內的大氣污染治理問題上，目前的治理模式還未能有效響應大數據的技術和思維層面的突破，數據能力鴻溝成為無法逾越的瓶頸，制約著治理進程取得實質性進展。

(一)數據獲取能力不足

數據資源是實現智慧治理的前提和保證，京津冀大氣污染智慧治理取得實效的基礎是對相關數據的把握，只有全面掌握數據，決策者才能做出科學決策，但目前，京津冀大氣污染治理過程中三地政府還缺乏數據獲取能力。

1.京津冀區域內大氣污染治理需要以治理主體自覺地掌握相關數據為基本前提，是一個各方面協同參與的有機整體，但由于大數據理念及技術興起于西方，在我國起步較晚，導致政府還主要是依賴抽樣、局部和片面數據做出決策。因果關系重于相關關系、大概重于精確、預防重于預測已成為治理慣習，致使絕大多數非結構化數據(視頻、圖片、位置信息等)被閑置。

2.大數據的碎片化和價值密度較低等特征導致政府對海量數據的搜集往往只能提取出少量有價值的信息，因此，政府各部門出于“理性經濟人”的考慮，不愿意花費巨大成本挖掘少量有“含金量”的數據。

(二)數據傳遞效率不高

雖然2014年習近平總書記強調將京津冀協同發展上升為重大國家戰略，提出“要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子”[3]，但受傳統公共行政體制的影響，京津冀大氣污染治理仍然采用的是行政區行政的治理模式，縱向上層級節制，橫向上以行政區為界限，在面對區域性公共事務時，大氣環境的公共性與分割式治理模式的專業性產生沖突，阻礙三地政府間數據的傳遞。一方面，受官本位、政府本位、權利本位、“家丑不可外揚”和“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”等封閉性傳統文化的影響，三地政府還沒有從壟斷和保密的歷史習慣思維方式中解脫出來。政府部門間缺乏以大氣治理為核心的信息資源共享意識，習慣于將所掌握的信息視為政府內的“私有財產”和“權力領地”，彼此間互相敵對和缺少信任，缺乏共享意愿，導致了信息不對稱現象的發生。另一方面，在“理性經濟人”理念導向下，三地政府間以自身利益為重， 各自為政、自成體系、相互割裂， 產生了嚴重的“信息孤島”現象；三地各有一套相同功能的數據庫，數據采集渠道、標準、信息代碼不盡相同，各個地方檢測人員的技術手段、使用的空氣監測數據監測儀器也不統一，降低了政府之間數據傳遞的效率。

(三)數據技術與人才欠缺

技術和人才是大數據時代必不可少的要件。我國的數據資源雖然豐富，但由于數據挖掘技術、數據整合技術、數據使用技術的缺乏，進而阻礙了大數據的開發和利用。人力資源是第一資源，大數據的基本特性及其涉及的大氣領域決定了其專業人才必須具備對環境科學、化學、數學等在內多方面知識的綜合掌控。目前，我國的數據人才主要集中在互聯網信息領域，政府公共部門缺乏大數據專業技術人才，特別是結合京津冀大氣環境的客觀背景進行專業數據分析的應用型人才更為欠缺，導致大氣環境相關的數據分析整合能力嚴重匱乏，給京津冀地區利用大數據進行大氣污染治理帶來了障礙。

三、 以大數據理念和技術為核心：大數據時代京津冀大氣污染智慧治理的實現途徑

京津冀大氣污染智慧治理作為大數據時代的產物，需要三地在治理決策、治理主體、治理機制和治理保障四個方面強調以大數據理念和技術為核心，實現物聯網、云計算、大數據的跨越式發展，從而為實現京津冀一體化戰略目標“添磚加瓦”。

(一)智慧決策：應用大數據轉變行政決策方式

智慧治理的實現在根本上依托于政府決策方式的轉變。在傳統的治理過程中，政府主要依靠經驗、假設、價值觀做出決策，決策失誤常有發生。然而，大數據時代的決策行為是基于數據及其分析的一種由數據驅動的智慧決策模式。大數據拼的不是規模，是思路[4]，政府部門首先要養成數據決策意識，改變以往的“拍腦袋決策”，養成“用數據決策”的習慣。其次，京津區域的大氣治理是一項系統性的工程，做決策需要考慮到三地各個生態環境要素之間的相互影響，這樣才能對京津冀乃至周邊區域的空氣質量起到整體的保護效果。應用大數據，可以將大氣模型考慮的相關因素與數據挖掘方法整合在一起，在對數據量化分析、科學預測的基礎上提出優化方案，全面分析霧霾成因和評判大氣污染造成的損害，使決策更具前瞻性和適用性，變被動善后為主動預防。

(二)協同治理：構建政府主導下的多元治理主體

傳統的京津冀大氣污染治理三地都以政府為中心的集權治理，治理過程中缺乏企業、非政府組織、公眾的參與和監督，致使很多污染型企業因政府監管不到位而免受責罰。但隨著大數據時代的到來，大數據改變了信息傳播方式，使傳統的屬地治理模式陷入了“治理失靈”的困境。在大數據背景下，政府部門應摒棄“以自我為中心”行政思維，改變“大包大攬”的治理模式，提供電子治理平臺，收集大量民意訴求信息，將這些信息與環境保護部門的數據相結合，為后續的環境監管與決策提供可靠的信息基礎。企業則可利用大數據監測、分析和控制自身的污染排放，采取相關環保措施實現相應的排放要求。公民可以利用移動的環境監測設備，實時不斷地為環保監測部門提供最新的污染證據，只有積極建構政府、企業和公民多元共治的治理模式，才是實現智慧治理的必由之路。

(三)流程再造：重構大數據環境下大氣污染治理機制

1.京津冀三地政府間應建立數據聯通和共享機制；2016年1月，國家發改委會同有關部門印發了《“互聯網+”綠色生態三年行動實施方案》，方案總體要求，推動互聯網與生態文明建設深度融合，實現生態環境數據的互聯互通和開放共享[5]。為此，京津冀應利用互聯網建立統一的信息共享平臺，打破科層制模式下不必要的信息壁壘，統一政府間信息共享的技術標準，在區域內共享排污企業的名稱，布局和排放現狀。

2.建立跨區域與跨部門聯動監管機制。大數據時代下環境監管要求首次要統一監測指標，監測頻率和監測時空，改變過去傳統封閉的監管模式，實現治理主體之間的信息共享。整合發改委、質監、稅務、交通等部門有關污染源企業信息，發現違法偷排等環境監管漏洞，利用大數據技術手段提高監管能力。

3.完善空氣質量預警機制；以空氣污染指標為樣本，建立NO2、PM10、SO2等污染物的動態序列時間模型，并進行檢測和預測，可以用模型對未來空氣污染指標進行預測分析，并對空氣質量做出合理性評價并預警，為全面提升京津冀大氣污染治理政府間治理能力和水平提供重要的制度保障。

(四)制度保障：完善大數據人才培養和技術跨越式發展機制

道格拉斯·諾斯曾指出：“制度是社會的游戲規則”[6]。智慧治理的真正推行，除了理念上的轉變外，還需要充足的人才資源和完備的大數據技術支撐。

1.京津冀三地要加大對大數據人才培養的投入力度，在京津冀協同發展的大背景下，拓寬人才流通的渠道和創新人才培養機制。把大數據人才作為第一資源，鼓勵高校設立大數據專業、支持有條件的企業建立培訓實習基地，形成政府、大學、企業合作，探索大數據人才協同培養模式。

2.當下必須加大對京津冀區域動態污染源清單技術、大氣復合污染在線立體監測技術、大氣復合污染預測預警技術、污染源控制技術、大氣復合污染控制的決策技術的投入與研發。借助物聯網技術、云計算等各種智能計算技術，整合現有信息資源，建設具有海量存儲能力、高速度計算能力和并行處理能力的智能大氣信息處理平臺，為最終實現京津冀區域內大氣污染的智慧治理提供平臺支撐與信息服務。

四、結語

大數據時代的到來改變了信息搜集和傳播的軌道，為京津冀區域內的大氣污染的智慧治理帶來了契機，智慧治理強調以大數據為核心的思維和技術的廣泛性應用，但在具體運用過程中，也要防止產生“數據至上”的思想傾向。只有實現京津冀三地政府間治理決策科學化、治理主體多元化、治理工具智能化、治理機制重構化才能破解當前京津冀大氣污染治理難題，進而不斷推進京津冀區域內治理能力現代化。

[參考文獻]

[1]京津冀協同發展：打破畫地為牢，生態紅線把牢[N].中國經濟導報，2016-01-12.

[2]王岑.大數據時代下的政府管理創新[J].中共福建省委黨校學報,2014，(10)：41-48.

[3]打破“一畝三分地”習近平就京津冀協同發展提七點要求[N].新華網，2014-02-27.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538131.htm.

[4]李志剛.大數據: 大價值、大機遇、大變革[M].北京: 電子工業出版社，2012: 53.

[5]發展改革委印發《“互聯網+”綠色生態三年行動實施方案》[EB/OL].中央政府門戶網站.http://www.gov.cn/2016-01/21/.

[6][美]道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.上海:上海人民出版社,2008:3.

Wise Controlling: Innovative Air Pollution Control

〔責任編輯：張毫〕

[收稿日期]2016-06-20

[作者簡介]崔偉(1990-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，碩士研究生，從事政府社會治理研究。

[中圖分類號]X51

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0085-04

in Beijing, Tianjin and Hebei Province in Big Data Era

Cui Wei

(CollegeofManagement,CapitalNormalUniversity,Beijing100089)

Abstract：big Data is another new technological revolution, following the Internet, Internet of Things, and cloud computing, the arrival of the era of big data has changed the channels of communication and handling of information and data for the air pollution problem in Beijing, Tianjin region and Hebei Province, and it brings wise controlling opportunities. Wise controlling is a product of the era of big data, which can achieve long-term management mechanism, intelligent controlling tools, and scientific administrative decision-making. However, in the current wise regional air pollution control process, there is still a lack of data, and the data transfer efficiency is not high, and lack of talent and data technology and other difficulties also exist. Therefore, the realization of air pollution control in Beijing, Tianjin and Hebei Province in big data era should be based on wise big data concepts and technology as the core, putting large application data into the administrative decision-making, building pluralistic governance body under the guiding of the government, the reconstruct mechanism of atmospheric pollution and improve the cultivation of big data talent and leapfrog development mechanism, and only so can we overcome difficulties of wise controlling, in order to enhance regional controlling capacity of air pollution.

Keywords:big data era; air pollution in Beijing; Tianjin and Hebei Province; wise controlling

·生態文明保護研究·