造福農民是中國特色城鎮化建設的必由之路

劉歆立，李文博

(河南農業大學 科學發展與農民權利研究中心，鄭州 450052)

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造福農民是中國特色城鎮化建設的必由之路

劉歆立，李文博

(河南農業大學 科學發展與農民權利研究中心，鄭州 450052)

[摘要]我國的城市化與美國的高科技發展被譽為影響21世紀人類發展進程的兩件大事。30多年來我國城鎮化(也可以叫城市化)的歷程表明，它是在農民無處不在地參與建設和犧牲貢獻中進行的，這些參與和貢獻既包括農民持續不斷地在城鎮設施建設、經濟發展和其他方面的有形參與，也包括被譽為蘇南模式、珠江模式等城鎮化模式形成中的制度貢獻。讓這種以農民參與為顯著特征的城鎮化發展成果反哺農村，讓其多方面的民主效應造福農民是其持續發展的內在要求和題中應有之義，因而，我國的城鎮化不能簡單地照搬西方國家以犧牲農民利益來換取城鎮化的快速發展的做法，事實上即使為不少學者津津樂道的美國城市化發展也存在著對農民不公或野蠻劫掠的諸多問題。我們要按照十八大提出的統籌城鄉發展的思路，以釋放城鎮化造福農民的民生效應為重要目標，走出一條具有中國特色的新型城鎮化發展道路。

[關鍵詞]造福農民；城鎮化；農民貢獻，必由之路

諾貝爾經濟學獎獲得者、前世界銀行副行長斯蒂格利茨曾經說過：中國的城市化(urbanization)與美國的高科技發展將是影響21世紀人類發展進程的兩件大事。30多年來我國城鎮化(也可以叫城市化①)的歷程表明，它自始至終都是在農民無處不在地參與建設和犧牲貢獻中進行的，依靠農民的廣泛參與和犧牲貢獻成功完成了快速城市化進程是我國城鎮化的一個鮮明特色，這個特點決定了城鎮化的發展應是城鄉一體化與惠及鄉村的歷史過程，應在反哺農村與造福農民中彰顯其社會主義城鎮化的多方優勢與獲得今后發展的持續動力。

一 、我國各地農民以多種方式推動全國城鎮化的迅速發展

20世紀七八十年代我國農村政策重大調整是廢除配合與支持城市與工業優先發展戰略的人民公社制度，農民向城市地區與非農產業轉移成為一個無法逆轉的發展趨勢。隨著大量農村剩余勞動力開始向城市和沿海地區大規模地轉移，我國城市化悄無聲息地進入了前所未有的快速發展時期。1978年我國城鎮化率只有17.9%，也就是人們常說的我國80%的人口是農民，2012年我國達到52.6%，全國城鎮人口首超農村人口，2015年年底，作為農業大省的河南1.07億人口中城市化率46.85%，自2010年以來年均城鎮化率提升1.61個百分點[1]。我國城鎮化的這一快速提升直接受益于農民的廣泛參與和犧牲貢獻。

改革開放以來，我國城鎮發展經歷了三個階段。第一階段(1978—1984年)，借助鄉鎮企業“異軍突起”與“一飛沖天”的優勢國家進行補課性質的發展中小城鎮，大城市的發展規模與數量受到嚴格限制，其發展處于停滯狀態；第二階段(1985—1995年)，逐步解除大城市發展多種限制，對農民工進城的態度從政策默許轉向鼓勵支持，農民以“離土不離鄉”的特點參與大城市城區擴張與容納人口急劇增加；第三階段(1995年至今)，政府首提“城市群”概念與實施“以大帶小”和“城市群”為核心關鍵點的新型城鎮化發展模式，形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有效地轉移農業人口為城鎮人口[2]。經過這三個發展階段，我國城鎮化水平迅速拉近了與世界城市化的平均水平。“我國城鎮化水平與世界城鎮化平均水平的差距，也由1978年的20.5個百分點，縮小到4.3個百分點左右。”[3]不僅如此，30多年來城鎮居民住房條件獲得了根本性改善，交通運輸、道路橋梁、水熱氣供應、電力電信、防洪排澇、環境衛生、園林綠化等市政工程設施與就業服務、文化教育、娛樂體育、商業服務等社會基礎設施都得到同步發展。

在我國城鎮化不斷向前發展的歷史進程中，農民對我國城鎮化建設的作用至少表現在以下兩個方面：一是農民進城創業就業成為城鎮化的主動力。據統計，我國城鎮人口由1978年1.7億人增加到2011年的6.9億人[4]。其中絕大多數新增城市人口都是農業轉移人口，這些人口為城市發展創造了巨大經濟需求與社會財富。多為農民創辦的個體工商戶、中小企業在縣城和小城鎮的集聚更是為縣域經濟的發展提供了重要的推動力。二是農民是城鎮化的主要建設者。農民工占整個全國建筑業從業人員的80%，在城市第三產業從業人員中農民工占52%。所有城市中最臟、最累、最差的基礎性工作幾乎全部是由農民“承包”的。在30多年連綿不斷的城鎮化過程中，各地農民在推動城鎮化發展中至少創造出如下幾種模式：

1.蘇南模式。所謂“蘇南”主要是指蘇州、無錫、常州三個地級市及所轄的12個縣級市為主的地域。改革開放造就了農村城鎮化發展的蘇南模式。在制度創新上，通過發展橫向經濟聯合，自費興建經濟技術開發區，實施外向帶動戰略，改革土地使用制度，深化農村體制改革，建立和完善社會保障體系等一系列改革措施，使其地區經濟得到了快速發展。在政府推動上，從產品經濟轉向商品經濟，從內向型經濟轉到外向型經濟，引進大工業和吸引大量外資，有計劃地發展工業園區，使農村城鎮化發展走向了“三集中”的良性發展軌道。

2.珠江三角洲模式。珠江三角洲是我國改革開放的前沿地帶和試驗區，范圍北起花都、從化、增城、清遠市，東到惠州市，西到肇慶，南部包括江門市的全部地區。改革開放以后，鄉鎮企業取得了快速的發展。珠江三角洲地區的農村城鎮化發展的主要動力來自農村工業化，特別是鄉鎮企業的巨大發展，使得珠江三角洲地區產生了大批的現代化小城鎮以及規模較大、基礎設施和公共設施齊全完善的建制。珠江三角洲地區農村城鎮化發展的最基本特征是城鄉融合發展與接納了1 000萬人的外來打工人員。

3.溫州模式。改革開放以后，溫州人的經商、手工業才能被激發出來，一開始就形成了家庭工業、專業市場、小城鎮、供銷員四位一體的市場經濟模式，溫州的工業化戰略是一種勞動替代資本投入的發展戰略，資本的原始積累表現為人力資本收益的過程，由此導致了溫州地區民營經濟的空前活躍，這種經濟活躍又催生了以農民自己集資建設小城鎮的城鎮化模式。這種自力更生的發展模式加快了農業人口向非農化的轉移、鄉鎮企業的非常規的靈活發展。

4.上海模式。1985年由上海市土地局、農委等政府部門提出的“三集中”的小城鎮發展模式。“三集中”指的是農村人口居住向城鎮集中、農村工業企業向鄉鎮工業園區集中、農業耕地向農場或農業大戶的集中。這是上海市郊區工業化、城鎮化發展和建立現代化農業的指導模式，在上海地區取得了很大成功。“三集中”模式既符合“控制人口、節約土地”的可持續發展原則，又使鄉鎮企業走向產業化、規模化的良性發展軌道，使農村剩余勞動力轉向非農產業。

二、我國城鎮化的發展包含著農民的艱辛努力與巨大犧牲

從新中國成立初期始，我國農民就為國家工業化起步和對城市優先發展做出了艱辛的努力和巨大的犧牲。據相關資料記載，“早在1952年到1978年，國家就以‘剪刀差’的形式從農村抽取資金9 494．9億元，相當于同期農業凈產值的57.5%。改革開放以后的1979年到1994年間，國家又以‘剪刀差’的形式再次讓農村無償貢獻出15 000億元。農村每年平均向城市貢獻938億元”[5]。由于長期城市本位的“取多予少”或“只取不予”的不合理政策，直接造成農村基礎設施落后，農村發展乏力與“貧血”，直至改革開放前夕農民只有求不餓死的基本生存保證，包括農業在內的農村現代化只能成為一個遙不可及的田園夢想。

改革開放后，大量農村剩余勞動力(即農民工)進城市務工和生活，不僅促進了中國城市經濟、社會的發展，也對城鎮化的推進和完善起到了至關重要的作用。30多年以來，年輕體壯和富有創意的農民源源不斷地從農村流進城市，為我國經濟起飛持續提供了充裕的優質勞動力，在根本意義上解決了城鎮勞動力供給長期結構性匱乏的社會痼疾，實現了生產要素的合理配置與優化組合，而且有效地抑制了勞動力成本的上升速度，降低了工業化的人力成本。“農民工在傳統體制之外開辟了一條工農之間、城鄉之間交流的新通道，使工業化發展與全國農村勞動力剩余相溝通，為工業化提供了源源不斷的勞動力，滿足了工業化迅速發展對勞動力不斷擴大的需求。…… 根據第五次人口普查資料，農民工在第二產業從業人員中占57.6%，在加工制造業從業人員中占68%，在建筑業從業人員中占80%。”[6]

1.在第三產業方面，農民更是以其吃苦耐勞的工作精神與不講條件的就業姿態遍布各個產業角落。在很多大中小城市和中小城鎮，農民成為建筑、紡織、環衛、零售、餐飲、家政等行業的主力軍。農民進城務工使第三產業所需要的勞動力得到補充，而第三產業的發展與城市化進程是相伴而生的，農民進城務工是全面推進城鎮化必不可少的重要力量。

2.在城市消費方面，農民對城市消費的沖擊是直接的。從消費規模上看，農民進城務工擴大了城市消費規模，不僅表現在對住宅、食品、服裝、日用品與交通工具的需求，而且也表現在對教育、文化娛樂、消遣等精神產品的需求，這樣就有利于拉動城鎮消費需求，促進了城鎮經濟發展。從消費結構上看，農民在城市就業謀生的同時，還在不斷改變著城市的消費結構，即以基本生活資料為主體的普通需求在整個城市消費的比重增加，使消費的類別更加多樣化和多層次化。從消費水平上看，農民進城為城市居民提供了更多優質廉價的產品和服務，從而使城市居民的消費水平得到提高，農民帶去的農村優秀工藝和烹飪等技藝又使城市居民的消費內容更加豐富、消費選擇更加多樣。

3.在對改革進程的推動上，農民跨地區流動就業蘊含著深刻的體制變革因素，也是我國制度改革與創新的重要動力，這些力量又是市場拉力、內在推力和政策動力共同作用的結果，是改革開放的必然產物。首先，農民的就業流動加速了戶籍制度改革進程，即對傳統的戶籍管理制度和就業制度帶來挑戰，為沖破城鄉隔離的二元社會經濟結構，形成統一的城鄉勞動關系和就業制度做出了歷史性貢獻。其次，農民的流動就業促進了城鄉之間和區域之間的協調發展。農民工通過城鄉之間的雙向流動，創造性地把“三農”問題和工業化、城市化、現代化耦合在一起進行自主解決。農民富于創造性的勞動，為工業增加了競爭力，為城市帶來了活力，也為改革增添了動力。例如，河南固始縣通過勞務輸出造就了一批百萬、千萬甚至億萬富翁，縣城及鄉村面貌發生了歷史性變化，可稱得上農民外出務工傳遞帶動發展的典型[6]129。再次，農民進城務工也推動著城市政府不斷增加公共資源和公共服務的供給能力，推動著城市化、城鎮化的不斷升級，使人們的生活質量不斷得到提升。

但是，我們也必須看到農民在當前城鎮化發展付出的慘重代價與做出的巨大犧牲：一是被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，造成巨量的“半城鎮化人口”融不入城市社會而處于城鄉之間痛苦地搖擺之中，流動人口邊緣化、中國特色的貧民窟等詞匯的出現就是對這一問題的反映。二是“民工潮”已經成為社會流血的巨大創口，例如，造成留守兒童缺失正常的父愛或父母之愛，留守老人缺乏正常的子女贍養，不少農民夫妻因長期分居而離婚等，再如造成“三五”農民被迫外出流竄打工與生活艱難的社會問題。三是農業經濟的“空心化”與農村聚落“空心化”加劇，直接造成農村基礎設施、環境衛生條件、公共服務體系更加落后，直接導致農村在經濟、社會、文化、醫療和教育等各個領域與城市的差距越來越大，農村現代化進展緩慢甚至農村日益凋敝的問題令人憂心忡忡。

三、我國城鎮化應該走出造福農民的特色化發展道路

毛澤東在新中國成立之后不久就倡導創建“工農結合、城鄉結合”的新型社會組織來縮小城鄉差別與工農差別。鄧小平不無憂慮地指出：“農村不穩定，整個政治局勢就不能穩定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困”[7]。習近平也多次指出：小康不小康，關鍵看老鄉。十八大和十八屆三中、四中全會提出與強調了要通過以人為核心的新型城鎮化建設形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的城鄉關系，2013年年底召開的中央城鎮化工作會議指出：推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。因此，今后城鎮化建設毋庸置疑地要走出一條造福中國農民的城鎮化發展道路，通過這種新型的城鎮化建設不斷地解決農村貧困落后這一發展短板問題與增加農民的獲得感、幸福感。

我國的城鎮化不能簡單地照搬西方國家的經驗做法，特別是不能以犧牲農民利益來換取城鎮化的快速發展。事實上，即使為不少學者津津樂道的美國城市化發展也存在著許多問題。例如，美國西部地區至今猶存的數量龐大的流動季節農業工人和城市貧民窟中沒有希望的失業者，他們不少是美國農業現代化進程中失去了家園與土地的印第安人后裔，不時地激發社會沖突的美國種族、失業等社會之痛，實際上也是美國未能消除的農村危機，把他們轉移到城市里面而造成的。

目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，二者之所以存在著如此大的“數字鴻溝”，就是因為存在著漂移在城鄉之間的1.5億常年性流動的農業人口，他們未能或者不愿意獲得城市戶籍而一直處于無法實現永久性遷移的“半城市化”狀態。之所以如此，是因為我們吸引農民進城的做法多數是臨時性的權宜之計，從而形成了單身型、鐘擺式而非永久性家庭式的農業人口遷移模式。這種城鎮化方式讓流動人口家庭看不到成為城市人的希望，而且直接影響流動人口家庭的正常生活，甚至造成家庭分解而出現諸多的復雜社會問題。近年來涌現的農民工“返鄉潮”“民工荒”等現象就是城鎮化未能充分彰顯造福農民的民生效應的必然結果。

現階段我們已經有條件把造福農民作為主要的城鎮化目標。例如，城鎮化重點可以調整為縣城、中心城鎮、新型農村社區等貼近農民生活實際的段位。當前我國中小城市城市化率為34.9%，遠低于世界城鎮化平均水平，德國70%的人居住在小城鎮，美國50%以上的人居住在5萬人口以下的小城鎮[8]。考慮到農民工在大城市無法市民化的民生疾苦(據統計，農民工總量65.4%集中在東部地區，64.7%集中在地級以上城市)，而667個城市中約2/3出現交通在高峰時段發生擁堵等不堪重負的民生痛苦，因而城鎮化的重心下沉是我國改善城鄉居民民生的現實理性選擇。再例如，許多發達國家城鎮化達到我們今天這個階段后，外來工進城后的住房基本上都是政府集體提供的，香港接近60%的人口居住在公租房里面，新加坡的組屋及其供應辦法類似于香港的公租房，這些都值得我們借鑒。

城市是人類多樣鮮活文明要素的聚集地，也是改善民生的現代平臺。融入城市和成為一名城市居民是億萬新生代農民的共同夢想；有關統計顯示，我國目前51.3%城鎮化率是按城鎮常住人口統計的，其中包括游動于城鄉之間的2.6億農民工群體，如果以戶籍為統計口徑只有35%，遠低于世界52%的平均水平或發達國家70%以上的水平[4]。隨著產業轉移和新興產業興起，城鎮化不僅可以成為中西部區域經濟快速發展的引擎，而且能夠釋放出巨大的就業機會、環境優化等可以預期的造福農民的民生效應。當然，要實現這些目標需要我們很好地以人為核心、以造福農民為重要目標來推動今后城鎮化的健康發展。

1.城鎮化造福農民最實質的意義是實現由原來的農民家庭變成新市民家庭。這個過程應該是按照十八大提出的統籌城鄉發展的思路，為新市民家庭創造出足夠穩定的家庭收入維持正常的生活水平(考慮到農民家庭子女平均數多于市民家庭子女數，其平均收入不能太低)，解決養家糊口之外的養老、子女受教育等家庭問題的政策支持與社會環境。例如，發展大量的能夠吸收農村婦女或老人城市就業的低端勞動密集型產業與第三產業。

2.城鎮化造福農民的程度與對現有城鎮發展去利益化改革緊密關聯。要逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間不平等待遇和差距，還原戶籍登記功能和突破以戶籍與福利合一的社會管理制度(目前，與戶籍制度掛鉤的個人權利有20多項)，將戶籍與福利脫鉤，實現城市財政支出和公共產品提供對所有居民無差別、全覆蓋，使常住城市農民工家庭遷居城市并安居樂業。目前最有可能市民化的農業轉移人口是80后出生的新生代農民工與來自農村的大中專畢業生，他們有著較為強烈的市民化愿望和在城市發展的實際能力，在機會平等、權利平等和規則平等的前提下，可以和城市居民獲得相互無幾的收入。這個群體市民化的程度與水平是觀測未來十年城鎮化程度的晴雨表，并直接影響農民對城鎮化前景的判斷與參與的熱情。

3.城鎮化需要不斷地創造出造福農民的前提條件。例如，城市基礎設施決定的承載能力要與容納足夠數量的農業轉移人口相適應；提供廉租房或者以土地換住房等社保措施來解決新市民的居住問題；鄉鎮企業要盡可能地向城鎮或靠近城鎮集聚為農業轉移人口提供就業崗位；第三產業要予以政策傾斜、扶持發展以吸納農村轉移人口中的老年勞動力與女性勞動力，服務業用地與工業用地應該逐步實現基本同價以利于農業轉移人口創業就業等。

4.建立農民市民化的自由退出機制，允許市民化后的農民還保有重新選擇做農民的自由(不愿意在城市做貧民的權利)，應該明確規定戶口遷入城市的居民保有農地承包權和集體成員權等。以經濟為主導加快行政體制改革，突破“行政化”束縛，改變按行政級別為級差化的資源分配模式，形成經濟力量主導的城鎮化格局。

5.城鎮化造福農民的愿景目標的實現具有長期性、艱巨性和復雜性，今后城鎮化不能再淪為一哄而上的“造城”運動，它需要建立在專業分工和持續的勞動生產率改善的基礎之上。農村大學生比重的連年下降折射出教育資源的分配不公，城鄉居民人力資本的巨大鴻溝需要政府努力去逐步填平。無論是目前農業轉移人口在就業方式、價值觀念、生活習慣等都要進行以適應城市為特點的轉變性適應(馬克思稱的“驚險一跳”)，還是未來“無土一代”農民*90后的一代農民被譽為“無土一代的農民”，他們大多數沒有分到土地，也沒有農業的生產技能與經驗。在他們的成長中，城市生活早就通過電視、手機等大眾傳媒成為他們當然的生活目標與理想，他們當中很少人想回家當農民，就此而言，打工進城成為他們人生的一條艱難的“不歸之路”。在市民化轉型中對身份障礙、就業障礙、社保障礙、子女受教育障礙等的跨越中，政府都有著義不容辭援手解決的責任。

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[8]丁聲俊. 德國小城鎮道路及啟示[J].世界農業,2012,(2).

〔責任編輯：崔家善〕

[收稿日期]2016-06-10

[作者簡介]李健(1991-)，男，山東臨清人，碩士研究生，從事馬克思主義哲學及中國傳統哲學研究。

[中圖分類號]F299.2

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0028-05

社會主義核心價值觀研究