我國義務教育發展現狀與潛力水平評價*

馬海濤 師玉朋

我國義務教育發展現狀與潛力水平評價*

馬海濤 師玉朋

縮小義務教育發展差距，是科學發展的內在要求，也是公共財政保障的重點。本文從系統性和適應性出發，對義務教育發展評價指標體系進行優選，并構建能夠反映義務教育發展現狀和發展潛力的DEA二次相對效益模型。通過對“十二五”期間我國31個省（市、自治區）義務教育發展水平的測度得出，雖然東部義務教育發展現狀水平高于中、西部，但義務教育發展潛力水平正好相反。在此基礎上，作者針對不同類型的義務教育發展提出相關政策建議。

非均衡 現狀水平 潛力水平 怠慢行為

作者馬海濤，經濟學博士，中央財經大學財政學院院長、教授、博士生導師（北京 100081）；師玉朋，中央財經大學財政學院博士研究生（北京100081）。

一、引言

實現基本公共服務均等化，是保障社會和諧穩定的關鍵。當前，我國正處于增長型社會向發展型社會轉型的重要時期，雖然改革開放三十余年來國民經濟積累了大量的財富，但地區間社會事業發展的差距仍然較為突出。義務教育作為典型的基本公共服務，其發展快慢與差距程度也備受黨中央、國務院的高度重視，2007年黨的十七大報告就提出要優化發展教育，尤其是基礎教育；2011年中央經濟工作會議明確強調，要通過提高教育質量來推進義務教育均衡發展；2014年多部門聯合發布《關于制定全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件實施方案的通知》，明確了2014-2018年“全面改薄”的路線圖和財政投入責任。

為實現義務教育快速發展和均等化目標，中央及各級地方政府不斷加大對義務教育的投入。2006-2014年，全國普通初中生均預算內事業費支出從1896.56元增加到10359.33元，全國普通小學生均預算內事業費支出從1633.51元增加到7681.02元，年均增幅分別達到23.64％和21.35％，義務教育經費總體水平得到較大提升。但是，省域間差距仍然較大，以2014年普通小學生均教育經費為例，東部地區平均水平為12575元，其中北京、上海、天津分別高達23441元、19519元、17233元，而中西部地區的平均水平僅為8189元，像河南等地還不到5000元。

在當前我國義務教育呈現非均衡發展的態勢下，通過指標體系重構和評價方法優選，構建科學的義務教育發展評價體系并進行實證模擬測算與比較，挖掘我國各地區義務教育發展的現狀水平及潛力水平，并以此為依據對我國各地區義務教育均等化發展進行分類，是中央和各級地方政府調整優化義務教育均衡發展戰略的重要依據，更是我國深化基本公共服務均等化的關鍵環節。

二、相關文獻回顧

在已有理論文獻中，國內外學者對教育不平等問題進行了深入研究。Vassilis Tselios（2007）在競爭的市場條件下就歐盟的教育與收入間的差距關系進行實證分析，指出教育差距與收入差距具有顯著的正向關系，其關系程度取決于不同的福利政策范式。Joerg Baten & Christina Mumme（2010）分析了拉丁美洲國家教育不平等、全球化和經濟發展間的相互作用問題，得出19世紀全球化拉大了教育發展差距，而20世紀全球化對縮小教育差距發揮了積極的作用，另外他還發現教育發展差距和人均GDP存在倒“U”型假說的證據。當前，國內學者對我國教育發展差距問題也尤為關注。馬海濤（2011）指出，財政投入不足、籌資責任不清以及不合理的教育轉移支付制度嚴重制約我國義務教育均衡發展。姜鑫（2012）采用泰爾指數證實我國城鄉義務教育在教育經費、優質師資、辦學條件等方面存在顯著差距。繆小林（2013）指出我國區域間教育資源在辦學條件的信息化和現代化方面存在較大差距，形成東西發展的“二元”格局。王小龍（2014）借助“倍差法”分析“省直管縣”和“強縣擴權”改革對基層公共教育支出的影響,認為“省直管縣”改革對縣域公共教育支出的最終影響受其所屬省份的財力水平和是否同時實施了“強縣擴權”改革影響。根據上述研究可知，導致教育發展不平衡的因素較多，同時教育差距也將會對居民收入、國家經濟和社會發展產生影響。

評價和比較我國省域間義務教育發展首先要明確對象，即構建合理的評價指標體系。從國內外已有研究來看，John Micklewright（1999）主要采用不同年齡段居民受不同層次教育所占的比重來反映各級教育的發展水平；Dan Anderberg & Alessandro Balestrino（2008）選擇教育投資作為義務教育發展內生約束模型的被解釋變量；任曉輝（2008）提出了衡量義務教育績效的評價指標，如生均支出成本占人均國內生產總值的比重、毛入學率、學校平均在校生數等；針對教育資源的校際均衡，王善邁（2013）采用入學規則、人財物等資源配置和教育質量構建三大均衡指標體系，用于監控和評價縣級政府對教育均衡發展的努力程度。以上指標體系為我國早期中央及地方政府分析義務教育發展狀況提供有力支撐，但現在如果繼續沿用這些指標將存在一些局限。在我國義務教育已經實現較大發展的背景下，義務教育發展評價指標體系也需要和發展水平保持一致，具體而言，除了考慮義務教育發展的投入、過程和產出環節，還需要體現義務教育發展的高質量、高水平，尤其要突出現代化、信息化等方面的辦學標準。

評價和比較義務教育發展的另一個重要環節便是選擇科學的方法，就我國義務教育發展已有評價而言，大致可以歸結為兩類：第一類是構建義務教育發展現狀的評價體系，主要是在選擇相關義務教育發展指標基礎上，采用單指標差異判斷、多指標合成等不同方法對各地區義務教育發展得分進行測度，通過排序來衡量各地義務教育發展的差距，如肖新成（2010）采用因子分析法對江西省各地市義務教育發展水平進行測算。第二類是構建義務教育資金配置評價體系，主要在選定投入和產出指標的基礎上，采用相對效率分析等方法判斷各地義務教育發展配置資金的能力差異，如岳金輝等（2011）均采用數據包絡分析（DEA）對我國各地區義務教育資源配置效率進行比較與評價，丁建福（2010）利用教育增量法和前沿效率分析法來測度義務教育財政效率。無論是義務教育發展現狀評價還是資金配置測度，所反映的均屬于生產結果或者生產效率的范疇，即義務教育發展的“生產能力”差異。然而，根據伏潤民等（2008）研究，“生產能力”與“管理能力”還具有較大不同，“生產能力”指的是生產單元以既定的投入所能得到的不同產出水平，而“管理能力”是消除生產單元的客觀基礎條件，反映生產單元提升效益的努力程度。在我國義務教育發展省域比較研究中，由于歷史欠賬和經濟發展等客觀條件造成的差距，對于基礎條件較為落后的地區無論投入再多，其義務教育產出也將難以趕上基礎條件較好的地區，而義務教育發展管理水平提升的積累卻能導致未來基礎條件的改善。由此，單獨根據“生產能力”來比較我國省域間義務教育的發展差距，將無法反映各地區對義務教育投入、管理等方面的努力程度，所得出的地區排名在短期內也不會有太大的變化，這樣將導致各地區將發展落后歸咎于自身所處的客觀條件差異，從而不去尋找自身努力方面的原因，不利于各地區義務教育未來發展水平的積累。本文在我國省域義務教育發展差距研究中不能單純考慮反映“生產能力”的方法，同時還需要融入能夠反映“發展潛力”的方法。

為此，本文認為對我國省域間義務教育發展進行比較，其實質是對我國地區間義務教育發展差距進行監測，以期有利于未來中央及各級地方政府調整和完善實現義務教育及其它基本公共服務均等化的策略。另外，對我國省域間義務教育發展進行科學、準確、合理地評價與比較，首先需要構建與義務教育發展水平相適應的指標體系，其次是要在原有基于“生產能力”判斷的基礎上引入“管理能力”理念，并以此重構能夠反映各地義務教育發展現狀和發展潛力的評價方法體系。鑒于此，本文在借鑒國內外研究經驗的基礎上，構建包含指標體系和方法選擇在內的我國義務教育發展評價與比較的理論體系，并以2006-2013年全國31個省（市、自治區）的實際數據為依據，采用二次相對效益模型對我國義務教育發展進行實證測度，并以此為依據就我國義務教育發展現狀水平和潛力水平對各省進行分類，提出有針對性并且能夠促進我國義務教育均衡發展的對策建議。

三、義務教育發展差距評價體系構建

我國義務教育發展評價體系構建主要包括指標選取和方法選擇兩個重要環節，在指標選取方面，要體現與我國當前義務教育發展水平相適應；在方法選擇方面，需要既能反映地區發展現狀，又能揭示其努力程度。如圖1所示，首先，構建我國當前義務教育發展的指標體系；其次，通過數據導入分別以2006年為基期、以2013年為當期，測度我國不同年份各地區義務教育發展水平；再者，以基期和當期義務教育發展水平為依據，分別進行現狀水平和潛力水平的測度，以此反映我國各地區義務教育發展的“生產能力”和“管理能力”。

圖1：我國省域間義務教育發展差距評價體系框架

（一）指標體系構建

本文構建我國義務教育評價指標體系堅持四個原則：一是相關原則，所選取的指標要與評價目標及準則相關，即反映評價準則的內容；二是獨立原則，即所選擇的指標相對獨立，指標與指標之間所反映的內容不存在信息重疊；三是可比原則，即所選擇的指標能剔除規模因素，進行單位化處理，實現各地區指標數據具有可比性；四是可取原則，即所選取的指標均能獲取公開的數據資料。根據以上原則，本文主要從教育經費、師資水平、教學條件和辦學質量四個方面展開，保證義務教育指標體系更具系統性和適時性，具體指標如表1所示。

表1 我國義務教育發展評價指標體系

1.教育經費是義務教育發展的基礎條件。尤其像我國義務教育主要采取以地方投入為主的模式，財政義務教育經費投入的多少將反映各地區對義務教育發展的重視程度。在經費投入方面主要選取：A1小學生均義務教育經費，A2初中生均義務教育經費。

2.師資水平是義務教育發展的根本保障。伴隨著我國義務教育學生人數的增加以及對知識水平要求的提升，形成數量足、素質高、結構合理的教師團隊是義務教育發展的客觀要求。在師資水平方面主要選取：B1小學專任教師師生比，B2初中專任教師師生比，B3小學專任教師專科以上占比，B4初中專任教師本科以上占比。這些指標除了反映教師數量規模以外，還反映教師的學歷層次。

3.教學條件是義務教育發展的實力體現。伴隨著我國義務教育發展水平的不斷提升，除了具備基本教學設施外，還需擁有現代化、信息化的教學條件，這是義務教育發展的趨勢。在教學條件方面主要選取：C1小學生均校舍面積，C2小學生均藏書量，C3小學生均計算機臺數，C4小學生均儀器設備價值、C5初中生均校舍面積，C6初中生均藏書量，C7初中生均計算機臺數，C8初中生均儀器設備價值。這些指標除了反映基本的教學設施外，還反映現代化、信息化的教學條件。

4.辦學質量是義務教育發展的成效體現。教育經費投入、師資水平提高、教學條件改善等均是為了實現義務教育質量的提升。在教學質量方面主要選取：D1義務教育鞏固率，D2初中畢業生升學率。這些指標不僅能反映義務教育過程中學生的流進和流出，側面揭示義務教育質量的優劣，還能通過對是否進一步升學進行判斷，反映義務教育階段所培養學生的能力和水平。

（二）理論模型構建

二次相對效益模型不僅可以測度決策單元存在的基期或當前現狀差距，而且還可以測度一段時間內各決策單元的主觀努力程度。該方法的核心理念是將基期水平和當期水平相結合，采用數據包絡分析構造效益指標狀態前沿面，測算各決策單元相對于基期既有水平的提升程度，從而消除各決策單元先天條件差別的影響。具體理論模型構建如下：

1.初次評價：義務教育發展的“基期水平”和“當期水平”

本文首先選擇因子分析模型對我國基期和當前義務教育發展的“基期水平”和“當期水平”進行評價，反映省域間義務教育發展的基礎狀況差異。選擇因子分析法進行評價除了能進行客觀賦權以外，還可以根據相關性大小將變量分組，使得同組內變量間的相關性較高，不同組變量間相關性較低，合理避免綜合評價中指標間的信息重疊。在本文所構建的義務教育發展差異評價指標體系中，教育經費、師資水平、教學條件和辦學質量本身就存在前因后果的關系，各指標必然存在一致性，另外，同一類型的指標均包含初中和小學兩個部分，不可避免地存在信息重疊。因此，選擇因子分析法分別將眾多具有錯綜復雜關系的義務教育發展指標轉化成少數幾個具有獨立關系并能揭示一定經濟內涵的綜合因子，具有較強的適用性。

設X=（x1，x2，…，xP）表示p個義務教育發展的原始指標變量，Y=（y1，y2，…，ym）表示轉化而成的m個相互獨立且不可預測的義務教育發展公因子，A=（αij）pm表示因子載荷矩陣，αij的絕對值越大，表示原始變量αi和公因子yj的相依程度越大，即公因子yj對αi的載荷量越大，原始指標與公因子間的關系可以表示為：

根據公式（3），設第 k 個省份基期的義務教育發展綜合得分為當期的義務教育發展綜合得分為其中表示全國31個省（市、自治區）。

2.再次評價：義務教育發展的“現狀水平”和“潛力水平”

在評價義務教育基期和當期發展水平的基礎上，首先按照平均分位原則賦予基期和當期等量的權重，則義務教育發展現狀水平為：

另外，將基期水平作為投入、當前水平作為產出，采用數據包絡分析模型測度義務教育發展的潛力水平。設為第k個省份（決策單元義務教育基期發展水平為第k個省份（決策單元義務教育當期發展水平。以此得到第 k個省份義務教育潛力的動態水平狀態其中該

效益狀態可能集滿足“凸性公理”，具體表示為：

基于該效益狀態，構建計算第k個省份義務教育發展潛力水平的線性規劃模型：

四、我國義務教育發展差距的實證測度

根據表1所示的義務教育發展評價指標體系，本文從《中國教育統計年鑒》（2006、2011、2014）、《中國教育經費統計年鑒》（2007、2014）分別獲得并計算出2006-2013年全國31個省（市、自治區）相應指標數據，構建可以評價我國義務教育發展的面板數據集，依據前文所構建的二次相對效益理論模型，采用EMS軟件分別對我國省域間義務教育發展現狀和發展潛力進行評價與比較。

（一）2006年和2013年我國省域間義務教育發展水平測度

本文首先采取因子分析模型對2006年和2013年我國義務教育發展現狀進行綜合評價，反映我國義務教育發展的基期水平和當期水平。從可行性檢驗的結論來看，2006年和2013年義務教育發展評價的KMO統計量分別為0.814和0.736，說明以上指標適合做因子分析。在此基礎上，按照特征根大于1的原則，2006年和2013年我國義務教育發展均只提取出1個公因子，但其累計方差貢獻率高達99.20％和99.06％，能夠充分代表相應年份義務教育發展的現狀水平。

計算結果如表2所示，2006和2013年我國省域間義務教育發展現狀水平具有相同趨勢的分布，所計算的因子得分相關系數高達0.9547。具體而言，除了廣東從2006年的第7位下降到2013年的第23位、陜西從2006年的第28位上升到2013年的第15位外，其它省份位置基本都保持在5位的變動范圍內。從以上兩年我國義務教育發展水平的測算結果可知，一方面，由于2006和2013年的義務教育發展水平相關性較高，可以將其進行平均合成，用于反映我國省域間義務教育發展現狀；另一方面，由于我國省域間義務教育發展水平保持相對穩定，基本形成基礎條件差異格局，從而難以判斷未來義務教育發展差距將是繼續擴大還是存在縮小的趨勢，難以及時向中央及各省（市、自治區）調整和改進義務教育均等化策略傳遞信息，由此需要對我國31個省（市、自治區）不同年份間義務教育發展潛力水平進行深入分析。

表2 各省（市）義務教育發展的“基期水平”和“當期水平”排名

（二）我國省域間義務教育現狀和潛力水平測度

將2006年和2013年我國省域間義務教育發展水平進行平均合成，得到我國義務教育發展的現狀水平。由于通過因子分析得出的評價值存在負數，而數據包絡分析要求輸入和輸出序列均為正，因此在不改變輸入和輸出序列相對有效性的基礎上，采用正向約束公式：

其中，xr表示原數列，yr表示調整到1-1.5之間的新數列，分別將2006年和2013年全國各省份義務教育發展綜合得分控制在1-1.5之間，并分別以2006年調整后的因子得分為投入，以2013年調整后的因子得分為產出，采用以上構建的數據包絡分析模型測度我國義務教育發展潛力水平，如表3所示。

表3 我國義務教育發展現狀水平和潛力水平

從我國省域間義務教育發展水平現狀來看，東部地區遠高于中、西部地區。從我國省域間義務教育發展潛力水平來看，西部地區提升較快，中部地區次之，東部地區最慢。通過對現狀水平和潛力水平的比較可以發現，東部地區義務教育發展現狀水平雖較高，但是其潛力水平則偏低，換句話說，東部地區在義務教育發展方面具有較好的基礎條件，而中西部地區的情況正好相反。

進一步，從具體省份情況來看，通過比較我國省域間義務教育發展現狀水平和潛力水平，可以將全國31個省（市、自治區）劃分為如表3所示的9種不同發展類型，尤其是在我國繼續推進義務教育基本公共服務均等化進程中，針對不同的類型要實施區別對待。

表4 我國義務教育發展區域分類

以上各種類型地區義務教育發展的特點如下：A：現狀好、潛力高，如上海、北京、天津、內蒙古和新疆均屬于“優秀”型，該類型地區義務教育發展基礎條件好，自身努力程度高，在未來的發展中仍然會保持較高的發展水平；B：現狀好、潛力中，如江蘇、遼寧和吉林，該類型地區義務教育發展基礎條件好，但發展速度有所放緩，一定程度會削弱其已有地位；C：現狀好、潛力低，如浙江和西藏，該類型地區義務教育發展基礎條件好，但發展速度極其緩慢，將來會導致其基礎條件下降；D：現狀中、潛力高，如青海、陜西，該類型地區義務教育發展基礎條件中等，但自身努力程度較高；E：現狀中、潛力中，如福建、寧夏、海南、湖南和河北，該類型地區義務教育發展基礎條件和努力程度均保持穩定；F：現狀中、潛力低，如黑龍江、廣東、重慶和山東，該類型地區義務教育發展中等，但有關指標的改善相對減緩，很有可能難以保持其基礎條件的中等地位；G：現狀差、潛力高，如四川、河南和貴州，該類型地區義務教育發展基礎條件雖然較差，但自身努力程度極高，很有可能在未來提升其基礎條件；H：現狀差、潛力中，如湖北、甘肅和安徽，該類型地區義務教育發展基礎條件較差，但自身努力程度也較高，有一定發展潛力；I：現狀差、潛力低，如云南、山西、廣西和江西，該類型地區不僅義務教育發展基礎條件差，而且自身努力程度也極低，在未來的發展中與其它地區的差距還會繼續拉大。

五、研究結論與展望

通過對我國31個省（市、自治區）義務教育發展現狀水平和潛力水平進行實證測度，結論表明：

第一，從現狀水平來看，2006年和2013年我國省域間義務教育發展水平具有高度的相似性。將其進行平均合成后發現，東部義務教育發展水平遠遠高于西部和中部地區，像北京、上海、浙江、天津、江蘇、廣東等地均位居全國前列；在西部地區中，像西藏、內蒙古和新疆等，由于受中央財政資金扶持較大、學生人數基數較小，其義務教育發展現狀水平在全國也較為靠前；而中部省份和西部其它省份發展現狀均較為落后，較為典型的是貴州、河南、江西、安徽、廣西、甘肅、湖北、云南等地。盡管發展現狀還不能完全揭示義務教育的發展差異問題，但至少表明東部地區在義務教育發展的客觀基礎條件以及先前的歷史積累方面優于中、西部地區。

第二，從潛力水平來看，所呈現的區域差異格局正好與義務教育發展現狀水平所呈現的格局相反，我國義務教育發展提升最快的是西部，其次是中部，最慢的是東部。從總體上講，義務教育發展水平較高的區域，其義務教育發展提升反而較慢。但進一步結合義務教育發展現狀和提升水平來看，我國義務教育發展可以分為9種不同的類型，如上海、北京、天津、內蒙古和新疆屬于發展現狀好、潛力高的地區；福建、寧夏、海南、湖南和河北屬于發展現狀和潛力均處于中等的地區；云南、山西、廣西和江西屬于發展現狀差，且潛力低的地區；除此之外，還存在義務教育發展現狀水平和提升水平不同步的其它類型。

因此，“十三五”期間及未來中央和各級地方政府在制定義務教育均衡發展的相關政策時，針對不同的地區要區別對待。具體而言，對于A類（現狀好、潛力高）的地區，除了要保持其義務教育發展水平在全國的領先地位外，還要鼓勵這些地區往更高質量和水平方向發展，并將其打造成為未來我國義務教育發展的“領路人”。B類（現狀好、潛力中）、C類（現狀好、潛力低）、F類（現狀中、潛力低）地區，需要對其義務教育資金的投入和使用以及義務教育發展成效進行高度監測，尋找其發展緩慢的原因，防止這些地區義務教育發展基礎水平不能得到鞏固。對于E類（現狀中、潛力中）地區，在繼續保持其發展態勢的基礎上，要通過優化資金配置效率等措施提升其義務教育發展速度，通過提升水平的積累不斷實現其基礎水平的提升。對于D類（現狀中、潛力高）、G類（現狀差、潛力高）、H類（現狀差、潛力中）地區，雖然基礎水平不是很高，但是發展的積極性較大，中央應該給予這些地區提供更多的政策、資金和技術等方面的扶持，通過發展速度的加快不斷提升這些地區義務教育發展現狀水平。對I類（現狀差、潛力低）地區，中央政府應該給予高度重視，如果這些地區發展水平得不到較快的提升，省域間義務教育發展差距不僅得不到縮小反而還會繼續拉大。因此，需要重點做好以下工作：一是要提高地方政府對義務教育發展的重視程度，重新調整和優化其義務教育發展在資金配置、管理制度等方面的運行機制，在此基礎上中央要加大對這些地區的義務教育資金投入，以實現其義務教育發展水平的提升；二是中央政府要致力于實現這些地區的經濟發展，通過改善其基礎設施條件和增強政府財力水平來帶動義務教育發展水平的提升；三是加強對這些地區基層義務教育發展的考核工作，強化對義務教育發展資金的監管，提高其義務教育發展水平。

1. 薛海平、王蓉：《教育生產函數與義務教育公平》，《教育研究》2010年第1期。

2. 馮羽、胡詠梅：《我國農村義務教育辦學條件省際差異及特殊地區差異研究》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2011年第6期。

3. 馬海濤、向飛丹晴：《我國義務教育發展不均衡的財政原因及對策探討》，《地方財政研究》2011年第6期。

4. 姜鑫、羅佳：《基于泰爾指數的城鄉義務教育均等化評價》, 《技術經濟與管理研究》2012年第12 期。

5. 繆小林、師玉朋、郭曉明：《非均衡發展模式下的省域公共服務差距及解釋——以義務教育為例》，《 財經科學》2013年第2 期。

（責任編輯：王秉昕）

Evaluation of the Present Situation and Potential Level of Compulsory Education in China

Ma Haitao , Shi Yupeng

To narrow the gap in compulsory education development is an important guarantee of building a harmonious socialist society. However, the existing studies of compulsory education are less focus on compulsory education development potential. In view of this, we optimize evaluation index system of compulsory education development, and use the binary relative effective model based on the DEA to evaluate the present situation and potential level of compulsory education. The evaluation results show that although the development level in the eastern is higher than the west, potential level is just the opposite. Base on this, we divide the compulsory education development into nine different types. Finally, on the basis of the conclusion, we put forward relevant policies for different types of compulsory education development.

unbalanced; present situation; potential level; reckless behavior

*本文是國家社科基金重點項目“中國特色公共支出理論與政策創新研究”（11AZD045）、中央財經大學研究生科研創新基金資助項目“縣域公共服務供需結構失衡問題研究”（201401）的階段性研究成果。