中國公共預算的民主治理：公共理性與民主參與

張 程 曹雪姣 駱平原

中國公共預算的民主治理：公共理性與民主參與

張 程 曹雪姣 駱平原

作為國家治理的重要內容之一，民主治理對于建立與完善現(xiàn)代預算制度具有十分重要的意義。公共預算民主治理的基本要求是保障和行使公民的納稅人權利，確保政府財政活動以滿足社會公共需要為根本出發(fā)點和歸宿點，這離不開公共理性與民主參與的有機結合。公共理性與民主參與共同構成了整個民主治理過程的核心環(huán)節(jié)，二者相互作用共同推進現(xiàn)代預算制度的民主化進程。

民主治理 公共理性 民主參與

作者張程，中央財經(jīng)大學財政學院博士研究生（北京 100081）；曹雪姣，經(jīng)濟學博士，山東財經(jīng)大學財政稅務學院講師（濟南 250002）；駱平原，中央財經(jīng)大學財政學院博士研究生（北京 100081）。

一、問題的提出

自改革開放以來，我國先后經(jīng)歷了由“自產(chǎn)國家”到“稅收國家”再到“預算國家”的財政國家轉型歷程，逐步建立了現(xiàn)代預算制度。黨的十八屆三中全會指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，建立現(xiàn)代財政制度，完善預算管理體制。公共預算民主治理作為完善現(xiàn)代預算制度的重要內容之一，將推動國家治理能力的提高和治理體系的深度變革。公共預算民主治理的基本要求是保障和行使公民的納稅人權利，確保政府財政活動以滿足社會公共需要為根本出發(fā)點和歸宿，防范化解財政風險。然而，中國的財政活動長期以來一直奉行國家分配論，財政活動更多地體現(xiàn)為政府的意志，加之制度的不完善，公民和人大代表在很大程度上未能對預算過程及結果產(chǎn)生實質性的影響，使得民主治理理念在中國公共預算中尚未得到真正體現(xiàn)。

公共預算民主治理不僅要強調公民在預算中的參與，更重要的是要體現(xiàn)公民的公共理性。公共理性在公共預算中具體表現(xiàn)為公民納稅人權利的行使，對預算的監(jiān)督和問責、對預算的社會危機治理能力和社會倫理意識的強化等，這關系著政府財政活動的可持續(xù)和社會秩序的穩(wěn)定。現(xiàn)代預算制度有兩個重要目標：理性與負責，“理性”強調預算編制、審批、執(zhí)行各環(huán)節(jié)既要遵循效率原則，又要考慮機會公平；“負責”強調以人為本，即對公民負責。如何通過強化公共預算的民主治理形成理性且負責的現(xiàn)代公共預算制度，將成為中國民主政治生活中的一項重要議題。

二、對公共預算民主治理的詮釋：公共理性與民主參與

在大財政框架下，公共財政民主治理的首要問題莫過于花好人民的錢，其根本問題是在政府與人民之間建立一種健全的財政關系（王雍君，2011），這不僅要求財政資金在預算分配中的公平和效率，體現(xiàn)公共理性；還強調民主參與的重要性，實現(xiàn)公共理性與民主參與的統(tǒng)一。

（一）公共理性

公共理性是社會主體在公共領域中形成的，橫跨國家（政府）、社會、利益集團和個人之間，以成熟自律的公民社會為基礎的利益整合能力。公共理性的內容包括：一套確定的基本權利、自由權項和機會，賦予這些權利、自由權項和機會以特殊的優(yōu)先性，確保所有公民擁有有效行使其自由的通用手段的措施（羅爾斯，1997）。馬克斯·韋伯曾把理性分為價值理性和工具理性，公共理性作為理性的表現(xiàn)形式之一，也應是價值理性和工具理性的結合體。

公共預算的價值理性體現(xiàn)為納稅人權利的自由而有效行使、預算決策與執(zhí)行的機會平等。公民的納稅人權利主要包括稅收權利和支出權利兩部分。伴隨著財政法定原則的確立，在現(xiàn)代國家中，同意賦稅的權利和拒絕納稅的權利已經(jīng)成為社會公共事務管理的一項重要內容，根據(jù)OECD發(fā)布的一份關于“納稅人權利與義務”的文件，納稅人應享有“知情、被協(xié)助和聽證權、上訴權、不多納稅權、確定權、隱私權和保密權”6項基本權利。納稅人的支出權利包括對支出的問責權和受益權，強化公民對預算的問責能夠限制政府不合理的支出沖動，使公共資金盡可能滿足社會公共需要，確保受益權的實現(xiàn)。從決策方式來看，預算民主遵循的是多數(shù)票原則，而孔多塞曾提醒要提防“古今共和者廣泛傳播的格言，即以犧牲少數(shù)人來為多數(shù)人服務”，個人自由應該在公共理性中被賦予主導地位（阿瑪?shù)賮啞ど?009），公共預算的民主治理不能毫無歉疚地犧牲少數(shù)群體的利益，民主治理過程要強調包容的價值觀，實現(xiàn)決策和執(zhí)行的機會平等。

公共預算中的工具理性體現(xiàn)為合理的預算權力分配機制、科學的預算收支安排機制和財政問責機制等。合理的預算權力分配機制應保證議會和公民享有充分的預算權力。公民的預算權力包括公民享有預算信息的知情權、預算中的公民參與以及參與的公正性。科學的預算收支安排機制要求公共預算要體現(xiàn)財政可持續(xù)、前瞻性和受益公平的原則，要對支出進行總額控制，對公共債務風險進行預防，對公共治理危機進行應對，拓寬財政支出的覆蓋范圍，強化個人的支出受益權。此外，有效的財政問責機制也是工具理性的重要組成部分，信息是實現(xiàn)有效問責的物質保障，財政問責機制必須被賦予充分的共享信息激勵才能得以實現(xiàn)。

（二）民主參與

公共理性的充分表達離不開預算的民主參與，民主參與的有效性則受到參與方式和過程的制約。按照參與方式的不同，預算民主包括間接民主預算和直接民主預算兩種，目前間接民主預算在世界范圍內更為普遍，但由于信息不對稱以及委托代理問題的產(chǎn)生，間接民主預算制度使公民對政府的信任度逐步降低。為了重塑公民對政府的信任，以巴西、美國為代表的多個國家開始在地方政府層面引入直接的公民參與式預算，通過賦權于民，使利益相關者共同參與決策，共同管理公共事務，優(yōu)化政策執(zhí)行和強化政府問責。

過程參與也制約著民主參與的效率，民主治理主體能否對預算過程產(chǎn)生實質性影響取決于其能否參與實際的決策過程。公民通過積極主動地爭取資金分配的權利，參與資金分配過程，并準確表達其對公共服務的需求，可以對預算決策產(chǎn)生實際影響。

三、民主治理在我國公共預算中的實踐：成就與問題

（一）我國公共預算民主治理過程中取得的成就

在財政國家轉型過程中，各國對預算的認知也在逐步轉變，出現(xiàn)了由國家預算向公共預算再向民主預算轉型的認知趨勢，中國也不例外。現(xiàn)階段，我國預算尚處于公共預算階段，離民主預算的目標還存在較大差距，民主治理是實現(xiàn)公共預算向民主預算轉型的助推器，近年來中國在公共預算民主治理的實踐中取得了積極的成就，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，制度的元治理功能得到強化。政府和學術界長期以來一直積極致力于探索適應中國發(fā)展的預算管理機制，如探索建立權責發(fā)生制的財務會計與收付實現(xiàn)制的預算會計并存的政府會計體系、建立全口徑預算、形成基于宏觀經(jīng)濟預測的中長期預算、逐步擴大權責發(fā)生制財務報告的試編范圍等。為適應經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調控的需要，新的《預算法》改進了預算控制方式，強調各級政府應建立跨年度預算平衡機制，通過設置預算穩(wěn)定調節(jié)基金彌補以后年度的預算不足。在地方債務管理方面，新的《預算法》從舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風險控制等方面進一步規(guī)范了政府對地方債的預算管理。這些嘗試和探索，修正和完善了傳統(tǒng)的預算會計體系和年度預算所存在的弊端，有效地約束了職能部門和地方政府的支出權限、舉債權限，把權力關進制度的籠子，體現(xiàn)了制度的元治理功能。

第二，預算公開透明程度進一步提高。近年來，我國為預算透明度的提高作出了一系列的努力，包括政府預算報告編制的不斷完善、政府預算報告科目的細化、新的預算收支分類改革的實行以及中央各部門預算、決算和三公經(jīng)費的公開等。新《預算法》在信息公開方面也增加了新的條款，“除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準，預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務的情況等重要事項做出說明”。與此同時，審計署作為獨立的部門會對每年的公共預算執(zhí)行情況進行審計，并定期發(fā)布審計結果公告。這些預算公開透明的努力進一步強化了政府的受托責任，并對政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求。

第三，公民對預算的問責意識逐步增強。每年兩會前后，人大代表和一些學者在審閱政府年度預算報告的過程中會提出預算報告中的一些困惑以及存在的問題。2012年政府預算報告在全國人代會上的反對票創(chuàng)歷史紀錄，這反映出代表們問責意識的提升，同時也意味著當前的預算體系難以滿足公民的現(xiàn)實需求。然而，問責意識增強只是財政問責能力增強的一方面，真正意義上的財政問責能力增強，不僅要求預算參與主體具備正確的財政問責意識及問責意識的充分表達，還要求作為工具理性的預算制度本身問責、糾錯能力的提升。

第四，我國的參與式預算步入試點階段。溫嶺、哈爾濱、無錫等多個城市進行了參與式預算的試點工作，成效良好。以溫嶺市為例，2006年溫嶺市開始實行參與式預算，公民通過民主懇談的形式參與年度預算方案討論，市人大代表審議政府預算并決定預算的修正和調整，實現(xiàn)實質性的審查監(jiān)督。通過民主懇談，溫嶺市形成了以人大預算審查監(jiān)督為主的新河做法和以公民協(xié)商建設項目為主的澤國做法。在此基礎上，新河鎮(zhèn)在表決預算修正案前，增加了大會辯論程序；澤國鎮(zhèn)從2008年起將會前民主懇談范圍由城建預算項目拓展為整個財政預算。試點工作為參與式預算的擴圍提供了寶貴的經(jīng)驗，優(yōu)化了財政資金的配置效率，強化了對基層干部行為的約束，激發(fā)了基層人大的活力，也使決策更加體現(xiàn)民意。

（二）我國公共預算民主治理過程中存在的問題

公共預算民主治理的核心在于預算權力的制衡，集中體現(xiàn)為限制政府過度的征稅權和約束政府不合理的支出權，確保公民納稅人權利的實現(xiàn)。但目前我國公共預算的民主治理存在著很多問題，與真正意義上的民主治理相差甚遠，主要包括以下幾個方面。

第一，公民的納稅人權利體現(xiàn)不充分。納稅人權利自由而有效的表達是公民價值理性最重要的體現(xiàn)。然而就實際情況來看，公民的納稅人權利在我國尚未得到充分體現(xiàn)：一方面，公民的納稅人權利未得到充分的法律保障；另一方面，公民的納稅人意識不強， 不能及時有效地行使納稅人的權利。現(xiàn)行的《稅收征管法》、《行政訴訟法》等法律規(guī)定了公民的納稅人權利，規(guī)定納稅人享有延期申報權、延期繳納稅款權、申請退稅權等，但這些權利只是低層次的納稅人權利，尚未涉及征稅決策權、稅款使用的監(jiān)督權等高層次的納稅人基本權利，而這些高層次的權利也往往容易被絕大多數(shù)公民所忽視。同時，人大代表在有限理性和預算審閱時間短等因素的影響下缺乏充足的預算監(jiān)督動機，致使納稅人權利在公共預算民主治理中體現(xiàn)不充分。

第二，預算權力劃分機制缺乏必要的制度否決點。一直以來，人大對政府預算報告的審批缺乏必要的制度否決點，預算法中尚未對人大預算修正權的設計做出明確的規(guī)定，即沒有規(guī)定修改預算案的權力、支出單項投票或整體投票的權力以及對支出、赤字等的限制權力，致使每年的政府預算報告按照多數(shù)票原則例行通過。預算報告是一個復雜而綜合性的財政計劃，不可能保證預算報告中的內容全面體現(xiàn)公共理性，人大審議是一個政治協(xié)商的過程，公共預算的安排應該在人大代表與政府之間的討價還價過程中逐步確立。目前這種一竹竿打死的做法既違背了預算資金分配的科學性，制約財政可持續(xù)；又破壞了現(xiàn)代預算的民主性，使人大對預算的審批監(jiān)督權流于形式。

第三，預算碎片化不利于效率和公平的實現(xiàn)。從中國公共預算的實際來看，預算碎片化現(xiàn)象已經(jīng)相當嚴重，造成了支出膨脹、問責弱化、財政資金分配不公平等問題。具體表現(xiàn)為：一是在財政資金的分配和使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)了預算與政策兩張皮現(xiàn)象，各部門爭取項目資金的積極性很高，“ 跑部錢進”的現(xiàn)象比比皆是，但項目落實的責任意識較弱，很多項目出現(xiàn)花錢不少，效果低下的局面。二是轉移支付資金的預算管理不規(guī)范，專項轉移支付的比重較高，一般性轉移支付比重偏低。政府間的縱向轉移支付在削減地區(qū)間的差距、保護弱勢群體利益、化解特定地區(qū)和特定時期的公共危機等方面發(fā)揮的作用有限，而橫向轉移支付的作用更是微乎其微。三是自國際金融危機以來，地方政府通過融資平臺發(fā)行了大量地方債，地方債管理的碎片化對財政可持續(xù)構成了新的威脅，地方債務發(fā)行管理不規(guī)范進一步刺激了支出的增加。預算碎片化所導致的軟約束，既違背了總額控制的目標，降低了財政資金的配置效率和管理效率；又不利于滿足真實的社會公共需要，降低了政府的執(zhí)政能力，難以實現(xiàn)公平，阻礙了民主治理中的價值理性和工具理性的實現(xiàn)。

第四，參與式預算普及范圍狹窄、缺乏相應的制度規(guī)范。我國公共預算的民主治理更多地體現(xiàn)為間接的民主治理，直接的參與式預算作用有限。目前，中國的參與式預算試點范圍有限，試點地區(qū)的參與式預算主要是針對民生領域項目，項目數(shù)量較少，預算安排數(shù)額較小，直接民主在公共預算中體現(xiàn)不充分。而且，我國的參與式預算是自上而下展開的，參與式預算的實施與領導人及其行政理念密不可分，缺乏必要的制度予以保證，易導致“人走政息”現(xiàn)象的發(fā)生，不利于政策持續(xù)性和穩(wěn)定性的實現(xiàn)。

四、中國公共預算民主治理的實現(xiàn)：目標與路徑選擇

公共預算首先是一個政治過程，其次才是一個資源配置過程，公共預算民主治理的本質是通過預算權力的制衡來滿足社會公共需要，防范公共風險。其核心在于如何平衡“國家錢袋子”和“老百姓錢袋子”的關系——確立合理的稅負水平，保證合理的支出結構與數(shù)量，實現(xiàn)受益公平。公共預算要實現(xiàn)真正意義上的民主治理離不開公共理性與民主參與的有機結合，價值理性和工具理性相互影響、相互促進，共同推動公共理性的提升和民主參與機制設計的完善，最終公共理性在有效的民主參與中得到充分表達，從而實現(xiàn)公共預算的民主治理。

（一）公共理性的無限接近與充分表達

由于公共理性具有自反性，社會公眾無法實現(xiàn)完全的公共理性，只能隨著人類社會的進步而不斷向其靠近。同時，公共理性需要得到充分的表達，它將直接影響整個民主治理過程的結果。就目前而言，公共理性無限接近與有效表達需要依靠以下途徑。

第一，建立中國納稅人制度，保障和行使公民的納稅人權利。納稅人權利的實現(xiàn)需要多方的共同努力：一是政府通過報紙、廣播、電視等方式向公民普及納稅人權利的相關內容，將“稅收法定”的理念傳播給社會公眾，增強公民的納稅人意識；二是發(fā)揮社會組織的治理能力，建立公民預算組織，幫助包括人大代表在內的公民讀懂政府預算，推動公民參與預算的決策過程；三是建立中國納稅人制度，以制度的形式規(guī)范納稅人權利的內容，為保護公民納稅人權利的實現(xiàn)提供良好的制度環(huán)境。

第二，強化公共預算的系統(tǒng)性，繼續(xù)提高預算信息的透明度，強化財政問責。完善現(xiàn)有的政府會計制度，建立收付實現(xiàn)制預算會計、權責發(fā)生制財務會計和成本會計相結合的三位一體的政府會計體系，進一步擴大權責發(fā)生制財務報告的試編范圍，在此基礎上將債務預算、稅式支出預算等納入公共預算的管理中，完善全口徑預算體系，強化公共預算與其他幾本賬的統(tǒng)籌關系，確保預算報告的透明度與易讀性。擬定中期財政戰(zhàn)略與發(fā)展規(guī)劃，調整預算年度，建立中期預算支出框架，逐步消除預算碎片化現(xiàn)象，從機制設計上增強預算的公共危機（如老齡化、氣候惡化、自然災害等）治理能力和財政問責能力。

第三，強化公共預算的公平性，繼續(xù)規(guī)范轉移支付制度的預算管理。考慮到公民個體的異質性以及公共選擇中集體理性可能導致的不良后果，應將包容性價值觀植入公共預算的編制審批過程，公共預算要多關注少數(shù)群體的利益。新的《預算法》提出財政轉移支付要均衡地區(qū)間基本財力，以一般性轉移支付為主體，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，專項轉移支付不得要求下級政府承擔配套。按照事權與財力相匹配的原則，應逐步擴大發(fā)達地區(qū)向不發(fā)達地區(qū)的橫向轉移支付規(guī)模，將轉移支付資金的預算管理與支出項目的管理有效結合，通過必要的制度設計逐步減少地區(qū)間的差距，體現(xiàn)預算的公平性理念。

（二）民主參與的不斷擴展與深化

結合中國改革的具體實踐，公共預算的民主參與應遵循漸進式的發(fā)展道路，在漸進式的發(fā)展過程中，直接民主參與和間接民主參與在參與范圍、參與程序等方面需要不斷擴展與深化。

第一，延長公共預算的審議時間，強化人大對預算的審批權。財政部門要督促各職能部門盡早上報預算計劃，及時編制相應的預算草案，讓人大代表有充分的時間審閱預算草案；全國及地方人大應上收一部分征稅權，強化在新稅種開征、稅種調整、廢除過程中的話語權；增加人大代表對支出項目的預算修正權，提高預算審批的效率性，強化人大對預算的財政問責；建立完善的糾錯機制，及時糾正預算決策與執(zhí)行中的錯誤。

第二，擴大參與式預算的試點范圍，加強參與式預算的制度化建設。進一步擴大參與式預算的試點范圍，需要增加參與式預算項目的數(shù)量、適用范圍和預算金額。通過制度化建設強化參與式預算的合法性和持續(xù)性，為公共預算的民主參與提供必要的法律保障，增強民主參與的有效性。

1. [印]阿瑪?shù)賮啞ど骸墩x的理念》，中國人民大學出版社2012年版。

2.王雍君：《在大財政學框架下尋求大思想：花好人民的錢》，中國財政經(jīng)濟出版社2011年版。

3.李煒光：《李煒光說財稅》，河北大學出版社2010年版。

4.劉尚希：《財政改革、財政治理與國家治理》，中央黨校網(wǎng)2013年第3期。

5.馬駿、趙早早：《公共預算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版。

6. John Rawls,“The Idea of Public Reason Revisited”, The University of Chicago Law Review, Vol.64, No.3, 1997.

7. http://www.oecd.org/tax/administration/Taxpayers’_Rights_and_Obligations-Practice_Note.pdf.

（責任編輯：趙云亮）

Democratic Governance in China’s Public Budget: Public Rationality and Democratic Participation

Zhang Cheng , Cao Xuejiao , Luo Pingyuan

Nowadays, democratic governance plays a crucial role in the construction of modern budget institution as an important part of national governance. The basic requirement of democratic governance in public budget is securing the taxpayer rights of the citizens in order to meet with the social public need. The realization of this basic requirement is greatly due to the dynamic combination of public rationality and democratic participation, which constitute the core of the whole democratic governance course and promote the democratization process of modern budget institution by their interaction.

democratic governance; public rationality; democratic participation