絲綢之路經濟帶中國西部區域生態環境法治建設初探

權小虎?蔡書芳

【摘 要】 文章概述了絲綢之路中國西部區域生態環境法治建設的意義與現實困境，分析了中國西部區域生態環境法治建設的主要障礙因素，有針對性地提出絲綢之路經濟帶中國西部中國區域生態環境法治建設創新對策：制定綜合性西部區域生態環境法——《西部生態保護法》;針對西部生態保護與恢復的立法需求，完善地方環境立法的內容;加強西部區域環境資源立法合作，實現保護與防治協調配套;加強對西部民族生態習慣法的研究。

【關鍵詞】 生態環境;法治;路徑

2013年9月7日，習近平總書記在哈沙克斯坦提出了共建“絲綢之路經濟帶”的戰略構想。當前，在絲綢之路經濟帶開發和建設的進程中，中國西部區域生態環境的保護和自然資源的合理開發日益成為一項事關國計民生的重大課題。眾所周知，西部地區由于歷史、地理環境、人文傳統、國家發展戰略需要等多重因素，這一區域生態環境脆弱、資源約束趨緊，環境污染嚴重，經濟社會發展與生態環境的的不平衡性已成為影響這一區域社會和諧的因素之一。因此，完善和加強這一區域生態環境法治建設，就成為絲綢之路經濟帶建設的“核心工程”。

一、中國西部區域生態環境法治建設的意義與現實困境

1、加強西部區域生態環境法治建設的意義

從地緣生態學的角度看，西部地區處于中國地勢的第一階梯和第二階梯交界處，是中國生態天然屏障之所在;占中國陸地總面積1/4的青藏高原是中國生態環境的祖庭，是長江、黃河、瀾滄江等大江大河的發源地，對三大水系及其流域的生態環境影響極大。同時西部地區又是中國水土流失敏感區、風沙源頭和瀕危物種的棲息地，是中國生態建設的重要屏障和戰略要地，其生態安全直接影響著中下游和全國的生態安全。因此，加強和改善西北地區生態環境法治建設對絲綢之路經濟帶建設和發展有著全局性的重要意義。

（1）維護絲綢之路經濟帶生態安全的戰略選擇。市場主體在開發利用西部地區能源資源過程中對本地的生態安全有重要影響。在過去很長一段時期內，我國西部尤其是西北地區在經濟發展的過程中，實行經濟優先發展戰略，往往是以犧牲環境為代價換取眼前的經濟發展。大量的能源資源多是以初級產品的形式投向經濟領域，走的是高污染高消耗、低產出的發展模式，造成生態環境的不斷惡化。越是西部經濟落后地區，生態環境越是脆弱，使得污染和資源的浪費、破壞越嚴重。為了建設絲綢之路經濟帶，正如黨的十八大報告指出的一樣，“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態，努力走向社會主義生態文明新時代。”

（2）西部地區適應新常態增創發展新優勢的客觀需要。改革開放以來，我國西部地區的經濟得到高速發展，但粗放式的增長方式，明顯缺乏持續性，也產生了一系列社會不良后果。西部地區是我國生態環境的脆弱地區，又是我國生態的屏障區，在現有條件下，開發利用自然資源會對生態環境造成傷害，導致生態環境惡化，最終會使當地生產能力顯著下降。此時，黨和政府適時的提出了建設生態文明的重大戰略布局，這是實現西部振興的一項重大決策。西部地區應抓住這一機遇，大力加強生態環境法制建設，為本地區可持續發展奠定良好基礎。

2、西部地區生態環境法治建設的現實困境

西北地區生態文明建設過程中，法治建設取得了不小的成績，一批重要的地方性法規和規章制度相繼頒布或建立;環境執法體制不斷完善，聯合執法成為明顯趨勢;環境司法和法律監督顯著加強。西北地區生態環境法治在取得突出進步的同時，也面臨著一些現實困境。

（1）西部生態安全觀還沒有真正確立。生態安全觀是一種全新的現代國家安全觀，它既是國家安全的重要組成部分，又是國家安全的載體和基礎。國家生態安全是經濟發展戰略中的核心問題，是各項事業發展的基礎。由于西北地區傳統的生產、生活模式還大量存在，使得該地區的國家生態安全處于薄弱或危機狀態。過去，發達國家和地區走過的“先污染，后治理”的老路還在一些落后地區重復，現代意義上的國家生態安全觀沒有在當地群眾的思維中真正確立。

（2）西部經濟發展水平對生態環境法制建設支撐不足。西北地區、由于自然條件、歷史原因和人為環境等因素影響，經濟發展水平落后，市場發育水平較低。在經濟活動中，過多的行政命令和行政干預遏制了民主、平等、自由等現代法治觀念的形成，壓抑了市場經濟應有作用的發揮。沒有市場經濟做基礎，公民的平等、權利、自由等現代法律意識便無法培育，社會主體的個性便無法真正得到解放。生態環境法治的建設和完善“不可能靠行政命令就可以轉型，它在民主政治、市場經濟和法治變革的不斷發展和成熟中逐漸成長起來的?！?/p>

（3）西部生態環境法制建設的投入與經濟社會發展尚不適應。生態環境法治建設需要大量的資金投入，進行實地調研和大量走訪調查。但是絕大多數西北地區至今未能擺脫吃財政飯的困局，稅收體制和財政體制對地方財力有相當大的影響，生態環境法治建設投入明顯不足，使用市場化的方式融資又面臨多方面因素的制約。資金困擾成為西北地區生態環境法治建設最主要的矛盾之一。

（4）西部生態環境執法力度不夠。雖然我國在環境立法層面取得了長足的進步，但是在法律具體適用、執行、監管層面仍屬薄弱環節，而西部地區受限于區域面積大、執法人員素質不高、經費設備不足等問題，特別是受限于西部地區對經濟發展急切的需求，故在環境執法過程中，有法不依，執法不嚴，違法不究的現象比較嚴重，且存在重視被動執法，輕視主動執法、放松日常監管，依賴專項行動等情形，其環境執法力度明顯無法滿足西部生態環境法治化進程的需要。

二、中國西部區域生態環境法治建設的主要障礙因素

一直以來，“西部”在人們的觀念中已成為經濟欠發達、生態惡化的代名詞。其中的原因，除了地球生態系統演化等自然原因以外，人們無視自然規律的過度開發、人口與資源矛盾加劇、法律文化的地緣特殊性導致法律失調等原因起著更為直接的作用。本文認為，西部生態環境法治建設目前主要存在以下障礙因素：

1、西部經濟與社會發展水平低，現代法治存在的社會物質生活條件貧乏

西部民族地區經濟社會發展水平普遍較低，發展任務十分繁重。盡管建國后西部經濟和社會發展有了翻天覆地的變化，但由于自然條件和原來基礎差，不利因素甚多，使之與東部的差距越拉越大。同時，人口增加與貧困的壓力，使得人與自然的矛盾突出。由于經濟發展水平低下，而人口增長的速度較快，人們便砍挖植被和樹木，超載放牧，不惜以犧牲環境為代價拓展自己的生存空間，使得生態環境極度惡化。惡性循環的結果是大量貧困人口的產生和聚集，地區經濟發展遲緩，人民生活更加困難。西部農業總體上仍處于自給半自給的傳統農業階段，在新疆、內蒙古、西藏、青海、甘肅等省區的許多地方，游牧經濟還是當地的主導經濟形態。以游牧和干旱農作物為主要生產方式的老百姓，靠天吃飯是這些地區解決溫飽的唯一出路。

2、社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為受西部民族法文化的影響深厚

首先，從民族結構方面看，西部地區有漢、蒙、回、藏、維吾爾、哈薩克、土、保安等20多個民族。各民族、各社區和各群體在社會生活、風俗習慣、價值觀念、思維方式、情感性格、人的社會化方式以及人的個性特征等方面的差異性，形成了不同民族的群體心理素質、群體氣質及其行為模式。其次，從宗教信仰結構和多元文化交織方面看，位于亞洲腹地的中國西部，由于“絲綢之路”的連接，成為三大宗教（佛教、基督教、伊斯蘭教）、三大語系（阿爾泰語系、印歐語系、漢藏語系）以及漢文化、阿拉伯文化、印度文化等多種文化的薈萃之地。各民族由于其錯綜復雜的族源與習俗，即使是信仰同一種宗教的民族，彼此間的法制觀念和行為也并不相同，這更增加了文化交融的復雜性。

3、西部地處偏遠，生活方式更為保守，現代法律文化更稀薄

由于西部地廣人稀、交通不便、信息閉塞，社會經濟發展整體條件差，尚未跨入工商經濟時代。從而形成重儲存，輕流通，重生產自給，輕市場調劑;人際間縱向聯系（強制命令與被動服從關系）多，橫向聯系（平等交易關系）少;人情血緣關系多，經濟關系少;民商事活動少而且簡單原始的狀態。社會化大生產所要求的時間觀念、商品意識、權利意識、創新意識遠遠沒有確立。經濟活動范圍的狹小也決定了法律調整范圍的有限，民事司法基本停留在對傳統財產關系的簡單調整上。國家法律法規的頒行對西部民眾的影響較為間接，使得法律運行機制不暢，制度文化因素很少，行為文化及意識文化低于全國平均水平。

探究西部生態環境法治建設問題，必須置于上述法文化環境的整體視覺之下。環境法律從本質上講，是以保護社會公共利益、實現人類社會持續發展為價值的法律，環境法所保障的環境權，在與作為第一位階人權的生存權的博弈中，只能讓位于生存權的優先保障。事實上，我們已經有了以《環境保護法》為環境基本法，以環境與資源保護的有關法律、地方性法規和規章為主要內容的環境與資源法律體系，但基于上述原因，這些法律法規在西部地區的實施效果很不理想，遠未達到立法的目的，西部的生態環境問題依然嚴峻。如何將眾多的法律規范內化為西部社會主體的素質，如何依法規范西部社會主體的行為，將是西部法治建設中一項任重而道遠的工作。

4、環境法治建設不能完全適應西部生態環境保護和社會發展的需要

中國是一個法治統一的國家，區域法治建設當然必須置于國家統一法治的整體框架之下，這是毋庸置疑的。但如果忽視或抹殺地區的差異，一味要求東西部地區之問、西部各地區之問適用統一的法律，則不是科學的態度。西部自然條件復雜多樣，生態環境狀況也存在很大差異，比較突出的問題是，針對目前西部地區主要環境問題的立法如西部開發促進法，生態產業發展法等還存在欠缺;環境法律在西部各地區的地方配套法規和具體落實措施也不夠完善，甚至存在虛位現象。地方環境立法對區域差異的適應性、針對性和協調性上尚顯不足。

三、中國西部區域生態環境法治建設的制度創新

無論西部人文、法治環境的大背景如何，“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略畢竟已經實施，中國已經邁出了走向法治現代化的步伐，西部的生態環境法治建設必須順應這個步伐。加強西部生態環境法治建設，依靠法律調控手段規制社會主體對待自然的不理性行為，實現人與自然和諧的目標，是現代法治的必然要求和選擇。順應這一步伐，必須加強與完善以下四個方面的制度建設：

1、制定綜合性西部區域生態環境法——《西部生態保護法》

生態恢復與保護是西部大開發的關鍵，有學者建議制定一部《西部生態保護法》，也有學者建議制定《西部開發促進法》，在其中設置專章規定西部生態環境保護的內容。筆者認為，從西部生態恢復與保護對區域性、地方性立法的現實需求的角度考量，制定一部專門針對西部的區域性環境法是非常必要的?！段鞑可鷳B保護法》的立法宗旨應當是：保護和恢復西部地區生態環境，促進西部地區經濟社會的可持續發展。立法原則應當包括：預防為主、保護優先原則;國家重點傾斜、支持原則;統一規劃原則;獎勵綜合利用和資源有償利用原則;科技與法律相結合原則;堅持生態建設與開發利用并重的原則等。重要的法律制度，除對現行環境法律制度中比較成熟的制度做出規定外，針對西部地區生態環境的特殊性，還應重點體現自然資源產權制度、生態效益補償制度等。此外，《西部生態保護法》還應包括監督管理體制、法律責任等內容。

2、針對西部生態保護與恢復的立法需求，完善地方環境立法的內容

在西部各省區生態環境建設過程中，內蒙古應當圍繞建設北方生態防線的任務，對黃河中上游水土流失和風蝕鹽堿的治理，京津周邊和阿拉善等沙源的治理，全國實施草原建設和保護，大面積進行退耕輪牧還林還草，防沙治沙，建設“三北”保護林、綠色通道等進行立法。青海省則應當圍繞保護江河源頭的生態環境進行立法;西藏自治區則應當著眼于西藏的生物多樣性、大江大河上游的生態環境等重點問題立法，切實抓好本地生態環境建設;甘肅、新疆、陜西等缺水省份則應當針對節水問題進行立法等。西部區域環境立法（立、改、廢）除了強調有針對性地對本地區的特殊生態環境的保護進行規定外，還應當注意以下兩個問題：

第一，對現有地方環境資源法進行摸底、清點，組織調查和研究當地的環境資源狀況，摸清本地的環境狀態和資源底值及相應的立法。針對立法上的空白進行新的立法，并對不能適應發展需要的地方法律、法規及規章及時地進行修改或廢止。這項工作可以由不同的部門分別開展，而由立法機關最終審定。如需要制定西部地區的防沙治沙的實施辦法，需要修改有關草原法、森林法的實施辦法或草原、森林管理條例，需要制定退耕還林還草和禁牧休牧的實施辦法，需要修改有關水法的實施辦法，需要制定清潔生產促進法的實施辦法，需要制定或修改農業環境保護條例等。

第二，突出本地特色、增強可操作性。在西部經濟相對落后的地區，大量的貧窮人口、落后的教育水平和相對封閉的生存環境，客觀上導致公民的環境權利意識僅處于初步形成的階段。因此，地方環境立法應充分考慮這一現實。在地方環境立法中應具體地規定公民在不同環境要素和自然資源利用和保護中的具體權利和義務，增強地方法規的地域性特色。西部地區各地條件差異很大，各省經濟發展各具特色，各地區的開發格局也不是千篇一律的，因此，西部區域環境立法必須以各地的開發部署和特點，制定出與其相適應的地方法規，力爭每出臺一部法規、規章就能有針對性地解決一些環境資源管理中存在的突出問題。由于西部地區的共同生態問題是水土流失、土地荒漠化嚴重、林草植被覆蓋率低等，因而各省均應根據本地的實際情況對保持水土、封山育林、退耕還林（草）規定切實有效的措施。同時各地也需要針對本地特殊的環境問題突出重點、抓住主要矛盾進行具有本地特色的地方環境立法。

3、加強西部區域環境資源立法合作，實現保護與防治協調配套

環境資源保護實踐證明，針對特定區域較為嚴重的環境問題進行區域性立法合作對綜合治理環境污染是非常有效的手段，我國對“三河”、“三湖”環境污染的整治是非常好的例證。因此，在西部環境與資源保護中幾個省、市、自治區可以聯合起來對涉及不同行政區劃的特殊環境區域共同制定專門的區域性法律，特別是加強地方環境污染防治與生態環境保護方面法律之間的協調和配套。過去西部生態環境保護方面立法嚴重不足，在今后一段時間內，在環境立法中除了要處理好環境資源保護和經濟發展間的關系，還要正確處理好防治污染和保護生態環境之間的關系，重點強化關于保護生態環境方面的地方立法。

4、加強對西部民族生態習慣法的研究

實現西部人與自然的和諧。在西部多民族聚居地區，生態環境法治建設不僅要依賴作為國家制度層面的國家與地方環境法制創新，還必須關注另外一個重要因素——民族生態習慣法在西部生態環境法治建設中的合理價值。從實踐績效來看，西部社會少數民族生態習慣法具有為西部生態環境法治建設做出貢獻的可能。西部地區社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為受國家制定法、家族宗法和以宗教教規與民族習俗為主體的民族法文化的多重影響，使得西部少數民族習慣法呈現出相當的復雜性和特殊的性質。體現在生態習慣法領域，西部許多少數民族都有自然崇拜和萬物有靈的信仰，與當代生態環境保護所倡導的“自然的權利”、“人與自然和諧相處”等生態文化理念有著多視角的契合。

藏族生態習慣法可以為這種生態保護理念的契合做出最好的注解。在西部藏區，幾乎每一座神山都是一個原始的自然保護區。例如，云南香格里拉和德欽兩縣約80%的山脈，被賦予神性而成為藏族家家戶戶、村村寨寨都崇拜的神山。每一座藏傳佛教寺廟及其周圍地區，都被賦予神性而成為必須保護的地方。西部藏區良好的生態效果，源于藏傳佛教的“萬物平等”、“不殺生”的理念。自然崇拜和萬物有靈觀念在藏族人民世世代代的生活中一直得到廣泛的遵循和傳播，與藏族人民的宗教信仰、風俗習慣、日常生活緊密地聯系在一起。各種環境要素的共生共存、相互促進才使得整個自然生態系統保持生生不息的蓬勃景象。在西部其他少數民族生態習慣法中也大量存在類似的生態習慣法。我們有理由相信，西部民族生態習慣法完全具有可以轉化成為國家法的民情基礎。

總之，隨著西部地區新絲路經濟帶的發展，對生態環境法治化的要求不斷增強，為了適應這一要求，必須通過制定綜合性西部區域生態環境法、完善地方環境立法的內容、加強西部區域環境資源立法合作、加強對西部民族生態習慣法的研究，不斷促進西部生態環境法治化的完善，不斷促進人、經濟、環境三者的和諧，最終實現西部乃至國家的長治久安和社會的和諧發展。

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【作者簡介】

權小虎（1971-）男，陜西扶風人，法學副教授，現任楊凌示范區公安局紀委書記，陜西省警察法學會常務理事，研究方向：生態法學、法社會學.

蔡書芳（1979-）男，陜西鳳翔人，中共西安市委黨校講師，研究方向：行政法學、法經濟學.