我國中高等職業教育銜接政策的內容分析

我國中高等職業教育銜接政策的內容分析

龐世佳，徐涵

摘要：在梳理我國中高等職業教育銜接政策的基礎上，按照政策分析理論的分析框架，對中高等職業教育銜接政策的內容進行分析，歸納了其綜合性、繼承與發展性、協調性的特征。針對政策內容目標規范過于宏觀、實施主體規范不夠清晰、措施規范可操作性不強、缺乏中高職銜接保障措施規范等一系列問題，提出了完善我國中高等職業教育銜接政策內容的建議，以期對發展我國中高等職業教育銜接政策有所裨益。

關鍵詞：中高職銜接；政策；內容；分析

基金項目：遼寧省重大決策咨詢課題“中高職有效銜接課程體系建設研究”(項目編號：GJ13ZD06)

作者簡介：龐世佳，女，沈陽師范大學教育科學學院2013級碩士研究生，主要研究方向為職業教育基本理論、比較職業教育及職業教育政策；徐涵，女，沈陽師范大學教育科學學院教授，職業技術教育研究所所長，博士，主要研究方向為職業教育基本理論、比較職業教育及職業教育政策。

中圖分類號：G710文獻標識碼：A

中高等職業教育銜接政策是開展中高職銜接實踐的指導性文件。一方面，可以為中高職銜接實踐提供制度保障，另一方面，能夠為加快現代職業教育體系，建立人才培養立交橋起到推動作用。對中高職銜接政策內容進行分析是中高職銜接政策研究的邏輯起點，只有弄清中高職銜接政策的內容，才能厘清“中高職銜接”的內涵，才能全面認識中高職銜接政策的實施、效果及價值。因此，本文通過對中高職銜接的政策文本進行考察、政策內容及問題進行分析，為進一步完善我國中高職銜接政策，提供可資借鑒的經驗。

一、我國中高職銜接政策文本及主要內容

(一)中高職銜接政策的主要文本

關于中高職銜接政策的內容主要是在教育政策文本中進行規范的。經考察分析，其中主要的政策文本有18個(如表1所示)，可分為兩類：(1)一般教育政策文本，如2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》等17個政策文本；(2)專門性政策文本，即《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》。

表1　我國中高職銜接政策文本及主要內容(按頒布時間先后順序排列)

續表1

(二)中高職銜接政策規范的主要內容

1.中高職銜接政策的實施主體及實施對象。2010年，《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》提出：“強化省、市級政府統籌發展職業教育的責任，促使職業教育與經濟社會發展需求相適應，促進中等職業教育與高等職業教育協調發展。”2011年，《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》指出：促進中等和高等職業教育人才培養質量評價標準和評價主體有效銜接,支持和鼓勵行業主管部門和行業組織開展本行業各級各類技能型人才需求預測，吸收行業、企業、研究機構和其他社會組織共同參與人才培養質量評價。可見，我國中高職銜接政策的實施主體為：省、市政府教育行政部門、職業院校、行業、企業、研究機構等主體。對已發布的中高職銜接政策的梳理與分析可知，我國中高職銜接政策的主要實施對象為：考試招生、人才培養目標、課程體系、專業設置四個主要實施對象。

2.為什么要實施中高職銜接的政策規范。從相關的政策來看，主張實施中高職銜接政策的原因主要有兩點：(1)建立人才成長立交橋。如1999年的《面向21世紀教育振興行動計劃》和2002年的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》都強調：加強中等職業教育與高等職業教育，職業教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，建立人才成長立交橋。(2)建立中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系。如1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》指出：“建設有中國特色的，從初級到高級、行業配套、結構合理、形式多樣、又能與其他教育相互溝通、協調發展職業教育體系的基本框架。”2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確將中等和高等職業教育協調發展作為建設現代職業教育體系的重要任務。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提到：“到2020年，形成適應發展需求、產教深度融合、中高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系。”

3.怎樣實施中高職銜接的政策規范。(1)中高職銜接考試招生制度的政策規范。我國關于中高職銜接考試招生制度的政策規范主要分為對口招生政策規范和發展五年制高等職業教育的政策規范。①對口招生政策規范。a)關于招生對象的相關規定。一是主要對口招收中等職業學校(普通中等專業學校、職業高中、技工學校)應屆畢業生。二是具有本專業經驗的、成績合格的在職人員。如1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提到：“高等職業技術院校要優先對口招收中等職業學校的畢業生以及有本專業經驗的、成績合格的在職人員入學”。1997年，《關于招收應屆中等職業學校畢業生舉辦高等職業教育試點工作的通知》提到：“經國家教委批準設置的高等院校按科類對口招收普通中等專業學校、職業高中、技工學校等三類中等職業學校相近、相關科類的應屆畢業生，舉辦專科層次的高等職業教育。”b)關于考試、錄取方面相關規定。一是考試主要采取文化基礎與職業技能相結合的形式。二是由省級招生部門具體負責組織考試和錄取。如2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年的《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》都指出，加快推進高職院校分類考試。中職學校畢業生報考高職院校，參加文化基礎與職業技能相結合的測試。1999年，《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》提出：“由省招辦統一擇優錄取。對招收相關或相近專業的少量的中等職業學校應屆畢業生，其文化課和職業技能水平應由省級招生部門單獨組織考試，并確定具體的錄取標準。”c)關于擴大高等職業學校招收中等職業學校畢業生的比例的相關規定。如2010年，《中等職業教育改革創新行動計劃(2010-2012年)》提出：“擴大中等職業學校畢業生升入高等職業學校繼續學習的比例。”2011年，《教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》指出：“要發揮高等職業教育在現代職業教育體系建設中引領作用，增加中等職業學校畢業生對口升學比例。”2014年，《現代職業教育體系建設規劃(2014-2010年)》明確提出：“擴大職業院校畢業生升學機會。擴大學校招生自主權，適度提高專科高等職業學校招收中等職業學校畢業生的比例。”②適度發展五年制高等職業教育的政策規范。五年一貫制又稱“初中起點大專教育”，招收參加中考的初中畢業生，達到錄取成績后，直接進入高職院校學習，進行一貫制的培養。為了促進人才的系統化培養和中高職有效銜接，針對五年一貫制，國家政策從以下二方面進行了規定：a)探索五年制高等職業教育的人才培養路徑、模式。如2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出：“根據專業實際需要，適度發展初中后五年制高等職業教育，探索通過五年制高職培養高級技能型人才的途徑，完善中等與高等職業教育相銜接的課程體系，優化培養過程。”2011年，《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》提出：“要完善中等職業學校畢業生的“直接升學和繼續學習制度，探索中等和高等職業教育貫通的人才培養模式”。b)規范五年制高等職業教育面向的專業領域和專業目錄建設。如2014年，《現代職業教育體系建設規劃(2014-2010年)》提出：“完善五年制高職。以初中為起點的五年制高等職業學校，主要面向學前教育、護理、健康服務、社區服務等特殊專業領域，培養兼具較高文化素質和專業技術技能的專門人才。國家發布五年制高職專業目錄。支持辦好重點培養產業發展和社會建設急需人才的五年制高等職業學校。”(2)關于中高職銜接人才培養目標的政策規范。明確的人才培養目標是中高職銜接體系設計的前提，中高職培養目標的準確定位對于后續專業設置、課程體系、教學過程、教師培養、評價機制等具有十分重要的影響作用。通過對國家政策地梳理，筆者認為，中高職銜接人才培養目標的規范可以概括為：系統培養高素質技能型人才。如2011年，《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》明確提出：“要實施銜接，系統培養高素質技能型人才，合理確定中等和高等職業學校的人才培養規格，以專業人才培養方案為載體，強化學生職業道德、職業技能、就業創業能力的培養，注重中等和高等職業教育在培養目標等方面的延續與銜接。”該政策同時強調“圍繞中等和高等職業教育接續專業的人才培養目標系統設計課程和教材。”可見，關于中高職銜接人才培養目標的規范，已經深入到以專業人才培養方案為載體，對學生進行系統化培養。(3)關于中高職銜接課程體系的政策規范。建立健全中等與高等職業教育的課程銜接體系，是中高職銜接的本質要求。關于中高職銜接課程體系的政策規范主要體現為兩點：①建立健全中高職銜接課程體系。如2002年的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》都指出：“完善中等與高等職業教育相銜接的課程體系，優化培養過程。”2011年，《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》提出：“到2020年，基本形成對接緊密、特色鮮明、動態調整的職業教育課程體系。”②積極促進專業課程內容和職業標準相銜接。如2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出：“積極推進學歷證書和職業資格證書‘雙證書’制度，推進職業學校專業課程內容和職業標準相銜接。”(4)關于中高職銜接專業設置的政策規范。專業設置的有效銜接，是做好中高職銜接的前提條件。中高職銜接專業設置的政策規范主要體現在2011年《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》明確提出：“要研究確定中等和高等職業教育接續專業，修訂中等和高等職業教育專業目錄，做好專業設置的銜接，逐步編制中等和高等職業教育相銜接的專業教學標準,為技能型人才培養提供教學基本規范。”2014年，《現代職業教育體系建設規劃(2014-2010)年》進一步明確提出：“探索建立區域中高職專業設置管理的宏觀協調機制。”

二、我國中高職銜接政策的主要問題分析

教育政策分析是一項規范化、專業化要求較高的教育政策研究。一個完整的教育政策規范包括目標、對象和措施三個要素[1]：(1)教育政策目標就是教育政策要達到的目的；(2)教育政策對象就是指教育政策問題所涉及的主體，即解決誰的問題和由誰解決問題，包括哪些人和組織；(3)教育政策措施就是指要采取什么樣的政策規范來解決教育政策問題、實現教育政策目標。[2]從上面對教育政策文本中政策規范的考察，大體上可以看出中高職銜接的三個要素——目標(為什么實施中高職銜接政策)、對象(中高職銜接的實施主體及實施對象)及政策措施(怎樣實施中高職銜接的政策和怎樣保障實施中高職銜接的政策)基本上是具備的。然而，仔細分析起來，在具體的政策目標、對象和措施上還存在如下四方面問題。

(一)中高職銜接政策的目標規范過于宏觀

綜觀我國中高職銜接政策的目標規范，從建立人才成長立交橋、建立協調發展的職業教育體系的基本框架、構建中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系這幾個政策目標規范來看，可謂明確地提出了目標。但是，這些目標是否可行值得我們深思。教育政策學理論認為：在制定政策時，必須考慮目標既不過于理想化也不可過于模糊和籠統，盡量要使政策制定的周密而具體。[3]然而，目前我國中高職銜接政策規范提出的目標，雖然都圍繞構建現代職業教育體系設定，可謂為我們指明了今后的路徑和發展前途，但是，這些顯得宏觀、不具體，使執行者不能明確在什么樣的時間范圍內，具體要完成什么任務。即使2014年《現代職業教育體系建設規劃(2014-2020年)》規范了到2020年的總體目標，并指出分成兩步走的戰略，即到2015年初步形成現代職業教育體系框架；到2020年，基本建成中國特色現代職業教育體系。可以說，這種分階段性的政策目標，在我國關于中高職銜接政策目標規范中實現了跨越性突破，也會進一步增強政策的效力和權威。但是，從我國中高職銜接政策目標規范的總體發展和歷程來看，早在1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》已指出：“建設有中國特色的，從初級到高級、行業配套、結構合理、形式多樣、又能與其他教育相互溝通、協調發展職業教育體系的基本框架。”這又與2014年《現代職業教育體系建設規劃(2014-2020年)》提出的，到2015年要實現的具體目標如出一轍。這說明，我國1991年提出的中高職銜接的政策目標，直到2014年《現代職業教育體系建設規劃(2014-2020年)》的頒布，并沒有很好的實現。可見，宏觀的中高職銜接政策目標規范，在具體實踐中勢必存在弊端，只有更加具體、清晰的目標規范，才更有利于促進中高職銜接，進而實現現代職業教育體系的建立。

具體實現的功能是前臺讀者在搜索框輸入關鍵詞搜索，像使用百度一樣，可以在海量數據中得到想要的查詢結果。后臺管理人員，通過全文搜索模塊[3]，迅速得到檢索結果,對數據進行修改。前臺和后臺都設置有高級檢索模塊,可以通過設置檢索條件,精確定位檢索數據,比如：可以設置某一時間段、某一欄目等。

(二)中高職銜接政策的實施主體規范不夠清晰

總體來看，我國中高職銜接的政策文本對“實施對象”這一項規范得比較明確，即考試招生、人才培養目標、課程體系、專業設置四個方面。但對“實施主體”這一對象規范得并不清晰。如有的政策只是提到了強化省、市政府統籌發展職業教育的責任，在其他實施主體方面只是采用了支持和鼓勵其他主體參與中高職銜接的相關工作，并沒有明晰各主體的具體職責，如2011年，《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》指出：“促進中等和高等職業教育人才培養質量評價標準和評價主體有效銜接,支持和鼓勵行業主管部門和行業組織開展本行業各級各類技能型人才需求預測，吸收行業、企業、研究機構和其他社會組織共同參與人才培養質量評價。”像上述對實施主體的規范不夠明晰，會給中高職銜接政策的執行帶來阻力。

(三)中高職銜接政策的措施規范可操作性不強

關于中高職銜接的政策文本雖然對招生制度、人才培養目標、課程體系、專業設置等方面都做了相應政策規定，但一般都是原則性的規范，倡議性的規范，可操作性不強。

1.中高職銜接政策的措施規范不夠具體、可操作性不強。如1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》對中高職對口招生進行了規定：“高等職業技術院校要優先對口招收中等職業學校的畢業生以及有本專業經驗的、成績合格的在職人員入學”。其中，“優先”招收卻沒有說明在什么條件相同的情況下優先招收。只提到招收“有本專業經驗”、“成績合格”的在職人員入學，卻沒有說明具有“專業經驗”的具體年限是多久，應該遵循何種審核步驟及規定，“成績合格”的評判標準是什么、哪個主體負責出題、哪個主體負責監督等都沒有一一說明，操作性很弱。再如1997年，《關于招收應屆中等職業學校畢業生舉辦高等職業教育試點工作的通知》在中等職業學校推薦方面規定：“學校推薦工作在省級教育和招生部門的統一指導下，由提供生源的中等職業學校具體負責。”但是，對只有一些學校具備提供生源的資格，還是所有的學校都具有推薦學生的資格并沒有說清楚。如在考試、考核方面規定：“考試、考核由省級招生部門負責；與報考專業相關的職業技能證書、職業資格證書經省級招生部門認可，可作為通過職業技能考核的依據。”錄取方面規定：“錄取工作由省級招生部門組織，根據學生考試考核成績和招生總數，劃定錄取控制分數線，向有關招生學校提供分數線以上的考生檔案材料，由招生學校擇優錄取。”通過以上政策可以看出，省級招生部門在中高職銜接招考工作中，擔負著重大責任，也起到至關重要的作用。但是，在政策規范中我們發現：招生、考核、錄取工作都由招生部門負責進行，在一定程度上增加了招生部門的工作量，同時，也讓我們對招考工作的公平性、民主性產生質疑，而且，這種缺乏第三方監督的機制，也降低了考試招生錄取工作的科學性。

2.中高職銜接政策倡議性規范多，可操作性規范少。如2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》指出：“完善中等與高等職業教育相銜接的課程體系，優化培養過程。”2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出：“建立健全職業教育課程銜接體系。積極推進學歷證書和職業資格證書‘雙證書’制度，推進職業學校專業課程內容和職業標準相銜接。”2011年，《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》規定：“要研究確定中等和高等職業教育接續專業，修訂中等和高等職業教育專業目錄，做好專業設置的銜接，逐步編制中等和高等職業教育相銜接的專業教學標準。”2014年，《現代職業教育體系建設規劃(2014-2010年)》明確指出：“建立專業設置信息發布平臺和動態調整預警機制。探索建立區域中高職專業設置管理的宏觀協調機制。”由以上政策規范可以看出，“完善”、“優化”、“建立”、“推進”、“探索”等這樣的倡議性詞匯在政策規范中使用較多，可操作性的規范使用較少，雖然也很準確地概括了國家對職業教育中高職銜接的相關期許，但是，可操作性不強，在實施的過程中很難起到實質性的作用。

(四)缺乏中高職銜接保障措施規范

中高職銜接是構建現代職業教育體系的重要環節，只有為中高職銜接提供有力地保障，才能確保中高職銜接的順利運行。然而，從目前我國中高職銜接政策規范的總體情況來看，在保障措施方面處于空白。僅有提出的一些保障措施也是對于職業教育整體而言，并非針對中高職銜接給予的保障，因此，制定中高職銜接的保障措施規范，是今后我國修訂中高職銜接政策的重中之重。

三、完善我國中高職銜接政策內容的建議

1.進一步明確中高職銜接政策的目標，增加政策目標成果檢驗規范。即要在明確中高職政策宏觀目標的基礎上，制定具體目標，并提出目標成果檢驗策略。

2.全面清晰地規范中高職銜接政策的對象。如對行業、企業、研究機構等其他社會組織的職責進行全面清晰地規范。

3.注重中高職銜接政策內容的可操作性。(1)進一步具體化中高職銜接的措施規范，如對考試招生政策內容加以量化規范。(2)減少倡議性規范，用肯定、明確的語言指出政策的具體實踐路徑。如在政策規范中具體規定各個主體的責任、具體指出建設中高職銜接課程體系的步驟等可操作性規范而不是運用單純倡議的表述。

4.制定中高職銜接的保障措施規范。(1)制定經費保障措施規范。如設立中高職銜接專項經費、制定多方參與投入的政策規范并提供一些優惠政策等。(2)建立健全中高職銜接配套制度建設。如建立健全對口招生制度建設、中高職課程標準制度建設、職業資格證書制度建設、建立中高職銜接第三方質量評價制度等。

參考文獻：

[1]孫綿濤.教育政策學[M].北京：中國人民大學出版社，2009:241.

[2]孫綿濤.教育政策分析[M].重慶：重慶大學出版社，2011:118.

[3]黃忠敬.教育政策導論[M].北京:北京大學出版社，2011:164.

[責任編輯金蓮順]