對編制國防和軍隊建設發展規劃的幾點思考

袁 偉　杜浩寧　蘇紅磊

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對編制國防和軍隊建設發展規劃的幾點思考

袁 偉杜浩寧蘇紅磊

內容提要：改革完善國防和軍隊建設發展規劃編制工作，應貫徹落實總體國家安全觀，依據聯合作戰能力調整項目分類形式，運用現代思維理念和方法工具，健全專業評估組織體系和評估環節，提高編制規劃工作的科學性、可行性和剛性約束力。

關鍵詞：國防建設 軍隊建設 編制 發展規劃 思考

作者：袁偉，軍事科學院軍隊建設研究部研究員，少校；杜浩寧，軍事交通學院學員旅學員；蘇紅磊，61516部隊工程師，中校

國防和軍隊建設發展規劃作為未來一段時期國防和軍隊全面建設的頂層設計和基本遵循，對于實現國家安全和發展戰略，貫徹新形勢下軍事戰略方針，提高國家戰略資源使用效益，具有重要的支撐和保障作用。當前，在現有步驟流程和技術條件的基礎上，可考慮從以下四個方面對規劃編制工作進行改進和優化。

一、以總體安全為主線，確保需求生成與規劃編制的緊密銜接

貫徹落實總體國家安全觀，應以國家安全和發展戰略、國防戰略、軍事戰略方針等驅動國防和軍隊建設發展規劃編制，按照“國家戰略目標和安全威脅——國防和軍事戰略（國防戰略和軍事戰略方針）——軍隊使命任務——作戰能力差距——規劃建設項目”的內在邏輯，健全和完善規劃編制工作流程、環節和步驟。

一是組織國家安全形勢戰略評估。可由中央國家安全委員會牽頭，聯合政府經濟、科技、外交、公安、安全等相關職能部委和軍委機關部門，對未來一段時期我國安全和發展所面臨的現實威脅和潛在風險，進行全面、系統、客觀的預測和評估，分析提出我國未來安全威脅的重點方向、基本形勢和主要潛在對手等，為調整和修訂國家安全戰略、國防戰略和軍事戰略方針提供重要依據和參照。該評估作為確定國家總體安全需求和作戰需求的基礎性工作，是國防和軍隊建設發展規劃編制的邏輯起點。

二是發布《國防和軍隊建設規劃編制指南》。根據國家安全戰略、軍事戰略方針及國防和軍隊現代化“三步走”戰略構想，參考國家經濟、科技、外交等發展趨勢預測，對照我軍未來可能擔負的使命任務，從提升基于信息系統體系作戰能力的角度，研究提出未來10～20年國防和軍隊建設發展的目標、方向、重點，以及實現這些內容的政策、策略和經費約束等，擬制《國防和軍隊建設規劃編制指南（草案）》。在廣泛征求意見的基礎上，形成正式文本下發各軍委機關、戰區和軍兵種，并抄送國務院相關部委，用以指導全軍規劃計劃的擬制和修訂。該指南作為軍隊各部門、各單位編制規劃和提報需求的指導性文件，增加了“自上而下”的系統設計和需求對表環節，有效銜接需求生成與規劃編制，能夠更加直白、清晰地提供滿足國家總體安全需求和未來作戰需要的戰略指導，有利于凝聚共識、保障重點、提高效率、降低風險。

二、以聯合能力為需求，促進規劃項目與作戰要素的協調一致

貫徹作戰需求牽引理念，運用系統集成方法，調整優化建設項目分類形式，實現計劃項目滾動管理，力求將總體規劃與專項規劃、計劃和建設項目有機統合起來，形成全面系統、相互支撐、緊密銜接的規劃計劃體系。

一是調整優化建設項目分類形式。結合國防和軍隊深化改革和我軍規劃編制方法創新發展，可按照“先要素后部門，先任務后單位，先基本后補充”的總體思路，探索構建能夠更加直接對應體系作戰能力需要的規劃計劃體系。具體來講，可參考我軍基于信息系統體系作戰能力的3個層次能力構成（信息基礎支撐能力、要素能力、任務能力），以第二層次的8種要素能力（情報偵察能力、指揮控制能力、火力打擊能力、立體機動能力、信息攻防能力、全維防護能力、綜合保障能力、“三戰”能力）為基本建設項目類型，以第三層次的9種任務能力（如聯合火力打擊能力、聯合封鎖作戰能力、聯合島嶼進攻能力、聯合邊境防衛作戰能力、聯合保交作戰能力、聯合防空作戰能力等）為補充建設項目類型，匯總軍委機關各業務領域、戰區和軍兵種上報的需求計劃。凡屬于同一類型的要素能力建設項目或任務能力建設項目，不論屬于哪個戰區、軍兵種或業務領域，均列入同一類別進行分析比較和綜合平衡，決定其優先順序、取舍或合并，減少目前按照建制部門或大單位安排計劃建設項目造成的重復浪費。此外，對于8種要素能力和9種任務能力之外的計劃建設項目采取總量控制，確須納入相關規劃的，必須經過更為嚴格的論證審查，按照建制分類形式予以特殊安排。需要補充的是，作為一整套全新的建設項目分類形式，盡管在啟用初期會遭到抵觸或導致紊亂，但從長遠發展來看，這種嚴格遵循體系作戰能力構成的項目分類形式，可以更加直觀地反映各級、各類規劃計劃對于作戰需求的滿足程度，也便于之后資源配置環節的有機對接、集中統一，是貫徹“以需求牽引規劃、規劃主導資源配置”，推動規劃計劃預算一體化的重要基礎和必然趨勢。

二是滾動管理和動態調整計劃建設項目。在目前國防和軍隊建設發展規劃“三年一中評、五年一更新”的基礎上，調整改變在規劃編制年一年時間內集中、批量、突擊式上報、對接、篩選和確定計劃建設項目的傳統“訂書機式”規劃編制模式，逐步實現計劃建設項目管理的常態化、規范化和彈性化。具體講，對于在總量上占大多數的要素能力計劃建設項目和任務能力計劃建設項目，按照習近平主席提出的“對體系的貢獻率”，將滿足作戰需求、提高體系作戰能力的評估值作為核心指標，綜合衡量緊迫程度、現實基礎、投入規模、建設周期、費效比等其他指標，組織擬入圍計劃建設項目的優先排序。在規劃周期內，根據計劃建設項目的先后順序，按照1～2年一個批次的節奏，統籌安排，分批論證，分期立項。要充分審核評估計劃建設項目的科學性、可能性和可行性，切實做到成熟一項、批準一項，展開一項。此外，在計劃建設項目的滾動管理過程中，還應密切關注國際國內政治、軍事、經濟和科技等領域最新動向，緊盯主要潛在對手和作戰需求的發展變化，及時調整規劃重點。對于特別緊要急迫、影響全局、關系長遠的重大關鍵性計劃建設項目，應開辟規劃編制“綠色通道”，做到超前籌劃、優先安排、盡早立項、同步推進。

三、以現代方法為手段，實現定性分析與定量測算的有機結合

貫徹基于能力思維理念，以現有體系作戰要素能力和任務能力為起點，以預期能力為目標愿景，運用現代戰略規劃工具和模型，采取遠景聚焦方法，分析確定發展路徑、時間節點和關鍵指標，有效提高規劃計劃的科學性、可靠性。

一是籌建國防和軍隊建設發展基礎數據庫。進一步深化國防和軍隊戰略規劃基礎理論研究，提出具有我國我軍特色、滿足未來聯合作戰需求的作戰能力體系，采取分層推導、逐級細化、篩選優化的方法步驟，明確構成體系作戰能力的基本要素和關鍵指標。依托相關職能部門或專業研究機構，結合我軍作戰能力評估和戰區、軍兵種部隊各類、各級演訓活動，采取資料梳理、問卷調查、專家座談、模擬仿真、實驗論證等方法和手段，統計、審核、分析、篩選和整理相關數據，構建和完善國防和軍隊建設發展基礎數據庫。這項工作作為規劃編制工作的基礎性工程，是推動我軍規劃編制工作由目前定性分析為主，向未來定性與定量相結合方式轉變的技術保障和緊迫需要。

二是運用現代戰略規劃工具和模型。在目前以定性分析為主的基礎上，根據規劃編制不同階段、不同環節的特點和內容，改造和運用成熟的現代戰略規劃方法和工具，提高規劃編制決策的科學性和可靠性。具體來說，在外部威脅判斷、軍事需求分析和作戰能力評估階段，探索運用情景分析法、角色模擬法、趨勢外推法、凈評估方法等科學方法論，利用雷達圖示法、條塊對比法、比例圖譜法等表現手段，對未來我軍使命任務和目前我軍體系作戰能力進行直觀性、總體性描述。在規劃文本擬制階段，借鑒政府、企業和發達國家軍隊運用路線圖的方法和理論，總結吸收我軍制定信息化建設發展路線圖的做法和經驗，按照需求牽引、技術推動、體系建設、突出重點的要求，運用工程化建設、項目化管理、圖表化描述的思路，研究繪制國防和軍隊建設發展中遠期路線圖、專項規劃實施路線圖和重點建設項目路線圖，為規劃編制工作提供更加直觀、高效的工具和手段。在計劃建設項目審查篩選和評估排序階段，探索運用線性和非線性規劃、網格圖法、對策論方法、層次分析法、系統綜合集成方法等定量分析方法，研究提出建設項目的時間節點、關鍵因子和核心指標集等，為規劃計劃提供科學、有效、可靠的約束框架和執行依據。

四、以專業評估保質量，推動審查評估與規劃編制的深度融合

健全以項目建設主管部門為主體、專業部門和專家機構參與的審查評估組織體系，將專業評估作為一個完整的規劃編制的起始環節、最終環節和下一迭代循環的獨立環節，貫穿于規劃編制工作的全過程，提高規劃編制工作的權威性和剛性約束力。

一是健全規劃審查評估組織體系。在軍委機關和戰區、軍兵種，健全完善專職或兼職的規劃審查評估機構（如規劃計劃審查委員會）。前者負責全軍級規劃、計劃、項目審查，以及重大建設項目的階段審查；后者負責本戰區、軍兵種的規劃、計劃、項目審查，以及本單位主責建設項目的階段審查。同時，結合國家和軍隊智庫組織建設，進一步健全和完善涵蓋軍隊各業務領域、各行業系統、各級別層次的專家咨詢評估機構，形成具有我軍特色的規劃咨詢與評審組織體系，將規劃編制審查評估建立在職能部門和專家團體的群體智慧之上。

二是設立多方參與、多點把控的聯合審查點。在現行的需求提報、內容對接、項目評審和對表完善等規劃編制的各主要階段和關鍵節點，研究設置由需求提報部門、資源配置部門、監督審查部門、評估論證部門或第三方機構共同參與的聯合審查節點。將滿足國家總體安全需求、體系作戰能力建設需求作為紅線和準則，貫穿于規劃編制的各階段、各環節和各層次，制定科學可行的評估標準、程序和方法，建立標準化的評估模型和數據庫，確保規劃編制目標在實施過程中不走形、不變樣。

三是探索增加反向論證環節。在規劃編制過程中，將反向論證作為計劃建設項目立項審查評估，特別是重點建設項目評估的必需環節。反向論證就是對計劃建設項目進行不可行性論證或驗偽性論證，即對計劃項目的不合理性、不確定性、不可行性進行專門驗證，尋找潛在的、隱藏的問題和風險點。具體講，可依托項目建設上級主管部門或委托第三方專業機構，組成反向論證工作組，在對項目建設可行性論證報告進行客觀、深入分析的基礎上，通過實地走訪、專家咨詢、查閱資料、實驗模擬等方法和手段，對計劃建設項目的基礎條件、技術瓶頸、功能限制、制約因素等進行調查取證，經對相關數據分析、測算后得出反向論證論據，同時指明計劃建設項目存在的各種現實問題和潛在風險，為規劃編制決策提供科學依據。

參考文獻：

［1］任連生．基于信息系統的體系作戰能力概論．北京：軍事科學出版社．2009．

［2］劉繼賢．軍事管理學．北京：軍事科學出版社．2009．

（責任編輯：邱蜀林）

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2016）04-0029-03